南丹县以工代赈和异地扶贫搬迁
专题调研工作情况汇报
近几年来，我县在区、市发改委的关心、支持和正确指导下，认真落实科学发展观，按照新时期扶贫开发的总体要求，依照公平公正、产出效益、能力建设的工作思路，以建设“德政、民心、增收、搬迁”四大工程为重点，修路治水、改善条件、促增收；在业务上切实加强了项目计划、抓点示范、督查检查、调查研究等各项工作，圆满完成了各年度的目标任务。现以我县最近五年（即2004年~2008年）材料为基础，将我县近几年来以工代赈和异地扶贫搬迁工作情况汇报如下：
一、以工代赈和异地扶贫搬迁工作现状
（一）以工代赈及易地扶贫搬迁工作建设情况
1、以工代赈工作
（1）五年中（2004~2008年度）市发改委和自治区发改委下达给我县以工代赈建设项目68个，总投资4422.6万元，其中安排以工代赈项目资金3802万元，要求地方配套620.6万元，计划建设乡村道路34条、桥梁3座、人畜饮水工程23处、农田水利项目3个、基本农田建设排涝项目1个。 （2）截至日前止共建成并投入使用的项目57个，其中建成乡村道路28条229.8公里、桥梁3座200延米，解决了36830
1 多人行路难问题；建成人畜饮水工程19处、解决了7380人和6470头牲畜饮水难的问题；建成水利渠道9370米、拦砂坝一座45.3米和排洪暗沟70米，新增灌溉面积1750亩。累计完成投资3738.17万元，其中以工代赈资金3535万元，县级地方配套203.17万元，累计使用农民工37000多个工日，发放劳务报酬374万元。
2、易地扶贫搬迁工作
（1）我县自2004年开始实施易地扶贫搬迁安臵工程中的地质灾害避让搬迁试点，五年来（2004~2008年度），市发改委和自治区发改委下达给我县地质灾害避让搬迁项目点118个，计划搬迁受地质灾害严重威胁的农户1293户5808人，项目的计划总投资1987.6万元，扶助项目国债资金1714万元，要求地方配套273.6万元，计划修建搬迁户安臵房1293户68820平方米、安臵点人畜饮水工程31处、等外公路34公里。
（2）截至日前止，已建成安臵房1223户73380平方米，1223户搬进安臵房居住，建成安臵点人饮工程15处、等外公路7条26公里、安臵点通电工程19处，累计完成投资1703.1万元，其中国债资金1581.4万元，地方配套121.7万元。搬迁受地质灾害威胁群众1223户4892人，有效地保护了人民群众的生命财产安全。
（二）有待解决的主要问题及建议
1、以工代赈工作
（1）项目建设与占用田地、林木及建筑物补偿问题。目前因绝大部分乡村道路项目需要无偿占用群众田地、林木及建筑物，由于协调工作难度大，每年的工程建设进度都受到不同程度的影响，甚至个别项目因此迟迟不能完工。以工代赈项目实施地多为贫困县的贫困村，地方财政十分困难，群众的耕地及林木等资源也较为短缺，由地方财政拨款解决项目建设占地拆迁补偿问题或由群众无偿划出耕地及林木支持项目工程建设都不是长久之计。而由集体调整解决占用地及林木问题，操作起来难度极大。另外，如果项目建设占用的不是直接受益的群众的耕地及林木协调难度则更大。因此，建议上级尽快出台以工代赈项目建设占地拆迁补偿办法，从根本上解决好项目建设与占用地矛盾，确保以工代赈不断发展并充分发挥其改善贫困地区基础设施条件、促进群众增收的巨大作用。
（2）项目管理费有待提高。上级下达的以工代赈项目管理费所占年度项目以工代赈资金的比例仅为1%左右，而且财政部门又拿走其中的30%，这样一来由于项目点多、涉及面广、项目实施工作量大，发改部门往往因为经费及车辆问题，难以保证检查督促工作全面到位，据此，建议上级按3%的比例安排以工代赈项目建设管理费。
（3）下放项目调整权。由于目前农村实行联产承包责
3 任制，责任田地及山林地界一包三十年不变，致使以工代赈项目实施过程中不确定因素很多，导致一些项目无法实施下去、一些项目投资额度产生变化等情况出现，这就需要对一些已经下达的项目计划进行调整，因此，建议在确保投资额度和建设任务不变的情况下，下放项目调整权到各县，以便于项目的实施。
（4）不要随意调减项目资金。以工代赈每一个项目的投资额，在申报的时候都经过了初步概算，并且通过了可行性研究审批，项目资金的构成比例已经按照以工代赈项目建设有关要求进行确定，因此，建议区、市发改委在下达投资计划的时候，不要随意调减项目资金，要维护项目建设的科学性和严肃性，确保项目建设顺利进行。
（5）提高以工代赈资金投入标准。由于上级不按项目设计预算安排项目资金，项目缺口资金普遍较大，难以实行招标投标制及工程监理制，工程建设质量受到较大影响。例如新建四级砂路工程的一般设计预算价为每公里35~50万元，而公路项目的以工代赈资金一般为每公里10~20万元，而实施以工代赈项目的都是贫困县，地方财政资金比较紧张，难以拿出足额的资金补助项目建设，项目资金缺口太大，无法通过正规招投标来选择施工队，项目工程难以按照行业验收标准来实施，工程质量管理因此不能执行工程质量监理制，建议根据项目实际投资额度，按照以工赈项目资金构成
4 比例，提高以工代赈资金投入标准安排项目以工代赈补助资金，确保项目规范实施。
（6）加大非贫困村投资力度。目前，贫困县中非贫困村的各项基础设施依然薄弱，由于地方财力困难，能够用于非贫困村的道路、水利及人畜饮水设施等项基础设施建设的资金较少，国家实施以工代赈等扶贫工程以后，项目主要放在贫困村，非贫困村的现状难以得到改善，建议在按排以工赈项目的时候对贫困村和非贫困村一视同仁，加大非贫困村的投资力度，避免非贫困村群众因基础设施落后而出现返贫现象。
（7）项目审批方式有待改变。目前，以工代赈项目的审批一直沿袭审批项目可行性研究报告、下达项目投资计划的审批方式，这一审批方式貌似科学，实际上弊多利少，一方面由于以工代赈工程涉及的大多是农村道路、水利、人畜饮水等基础设施，项目的可行性、必要性勿需研究，因为所有项目建设都是必要的、所有项目只要建设资金到位都是可行的、所有项目建成后都会产生直接的社会效益和间接的经济效益，花上一大笔资金去编制、评审可行性研究报告不但多余而且浪费。另一方面由于上级发改部门依据可行性研究报告而不是根据项目的设计预算下达资金到具体项目，投资计划下达后再进行具体项目的设计预算时，绝大多数项目的实际投资要求与下达的资金计划都有不同程度差额，而且项
5 目计划一经下达，县、市发改部门对项目建设选点、投资额度等方面没有任何调整权，造成各县在项目实施过程中很被动。建议参照扶贫办的做法，由县级发改部门编制年度项目建设规划，每年区、市发改部门依照各县项目建设规划下达以工代赈补助资金额度和建设内容，由各县在实施过程中灵活机动地安排具体项目，这有利于促进项目实施过程中各种困难和问题的解决。
2、易地扶贫搬迁工作
（1）易地扶贫搬迁投资标准有待提高。由于该项目工作涉及土地征用、安臵房建设、基础设施建设、产业开发等方方面面，每搬迁安臵一个人，实际需要资金1.2~1.5万元，而国家的补助资金仅为每人3000~5000元，项目资金缺口太大，项目难以顺利实施，难以高质量完成。因而，建议上级发改部门按每人1.2~1.3万元标准安排易地扶贫搬迁资金。
（2）管理费问题。这几年在下达易地扶贫项目时，从未安排易地扶贫搬迁项目管理费。由于项目点多、涉及面广、项目实施工作量大，发改部门在项目的申报、实施、督促检查过程中，会产生大量的工作费用，在地方财力仅能维持发改部门正常办公经费的情况下，这一笔费用对于发改部门来讲是一个不小的压力，建议上级在安排项目资金的同时，按上级补助资金额度3%的比例安排项目建设管理费。
（3）易地扶贫搬迁不可强调整体搬迁。在目前农村经
6 济体制下，责任田地及山林地界一包三十年不变，如果实施整体边片搬迁，势必涉及山林地界和责任田地的调整和臵换，如此将人为造成农村不稳定因素，不利于农村社会的和谐发展。搬迁工作应强调因地适宜，在不改变山林地界、不需要调整责任田地的情况下，按照“群众自愿、政府扶持、可搬尽搬”的原则实施易地扶贫搬迁，以达到通过搬迁脱贫致富的目的。
二、新形势下以工代赈及易地扶贫搬迁工作思路 新形势下以工代赈及易地扶贫搬迁工作的总体思路应该是按照党中央、国务院提出的“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”二十字方针推进社会主义新农村建设，特别是按照科学发展观的要求，实现以人为本，全面、协调、可持续发展，紧紧围绕扶贫攻坚目标，以加强计划与项目管理、争取国家资金投入、提高资金使用效益为重点，锐意进取、扎实工作，确保以工代赈及易地扶贫工作取得明显成效。
1、必须将项目建设作为重中之重，努力改善贫困地区基础设施和生产生活条件。以工代赈和易地扶贫搬迁是国家一项利国惠民、造福子孙的政策，这一政策必须通过项目建设来具体体现，因此，新时期必须把以工代赈和易地扶贫搬迁的项目建设作为重中之重，在项目的申报阶段要加强项目的筛选、整理和包装，积极做好项目的各项前期工作，在项
7 目计划下达之后要加强项目实施和管理，要把国家的每一分钱都用到项目建设上，通过具体的项目建设来改善贫困地区的基础设施和生产生活条件，促进贫困地区社会和经济的协调发展。
2、进一步更新观念，明确工作任务。按照党的十六大以来的有关方针政策为指导，以国家有关以工代赈政策文件为依据，树立全局意识和观念，坚持和落实科学发展观，坚持以人为本和全面、协调、可持续发展；强化执行政策意识，尊重民意、维护民权和民利，以提高农民人均纯收入为目的，全力抓好以工代赈和易地扶贫搬迁工作，努力改变贫困群众生产生活条件，促进区域经济社会快速发展。
3、综合协调，处理好各方面关系。在以工代赈和易地扶贫搬迁项目计划安排和实施中，一是要更加注重以人为本，处理好基础设施建设与贫困农民增收、生态环境改善的关系；二是处理好工程数量与质量的关系；三是在开发对象的选择和开发方式上，继续突出集中连片扶贫开发基础上，处理好与其它支农建设、生态建设以及整村推进的关系。
三、做好新阶段以工代赈及易地扶贫搬迁工作的建议措施
1、建议提高扶贫标准。我国的扶贫工作重点在农村。目前绝对贫困标准是解决温饱的标准，基本没有考虑教育、医疗等社会保障问题。按照全面建设小康社会和社会主义新农村的要求，建议与国际接轨，调整到人均日消费不足1美
8 元的标准，按照这一标准，可扩大扶贫范围，缩小非贫困地区在享受国家扶贫政策和资金上与贫困地区的差距，可以进一步巩固已取得的扶贫成果，缩小贫富差距，促进和谐社会建设。
2、完善和提高基础设施建设标准，进一步强基固本，为实现稳定脱贫和可持续发展夯实基础。按照主体功能区划，在重点开发区域和优化开发区域，重点实施开发式扶贫工作。目前贫困地区基础设施虽然有所改善，但是档次和标准较低，依然存在生产粗放经营、水资源短缺和有限的水资源利用率低、乡村道路等级低、道路晴通雨阻等问题，建议基础设施建设重点放在农田水利、道路和人畜饮水三个方面。农田水利建设重点抓好基本农田改造和水利建设工作，改善农业生产条件，巩固农业基础，提高农业抗灾减灾能力，为贫困群众稳定解决温饱奠定基础；乡村公路建设重点加快贫困地区通村通屯的道路建设和人口较多村商品生产基地的村屯道路和水毁公路的修复；人畜饮水工程建设重点建设小水库、小山塘、水柜、引水渠等设施，不断改善贫困地区生产用水和饮水困难。
3、建设区域扶贫示范项目。按照区域比较优势，建议打破行政区域界线，扶持区域内贫困地区产业发展，在贫困地区建设生产基地，发展订单农业，走产加销于一体的产业化道路，解决贫困地区农畜产品销售难和贫困人口增收脱贫
9 问题，同时要扶持民族特色旅游产业开发，开展旅游产业扶贫，达到保护生态和解决脱贫的目的。
4、实施贫困人口素质培训项目。提高农村人口素质，减少农民数量，是解决“三农”问题特别是贫困问题的有效途径。建议重点针对农村劳动力开展免费实用技能培训，帮助贫困人口实现多渠道就业，分离剩余劳动力向
二、三产业转移，推进城镇化，同时提高贫困地区人均资源占有率，减轻生态压力，实现多渠道就业增收与改善生态环境双赢目标。
5、继续并加大实施易地搬迁项目力度。按照群众自愿、自主择业、就近安臵、量力而行和适当补助的原则建议继续并加大实施易地扶贫搬迁工作力度。对愿意从事
二、三产业搬迁的青壮年农民，重点通过技能培训，实施搬迁；对愿意从事一产业安臵的农民，选择水土条件较好地区，通过易地开发进行安臵；对于老、弱、病、残农民通过建立社会保障，选择养老院等方式，通过补贴进行安臵。
6、成立专门机构、配备设施。以工代赈和易地扶贫搬迁是新形势下发改部门的两大块工作，面向广大农村，涉及面广、工作繁杂，特别是县一级的发改部门，现有的人员编制已经很难以适应工作需求，建议区发改委统一要求各县发改部门成立专门的以工代赈和易地扶贫搬迁工作机构，配齐有包括道路、人饮和水利工程设计人员的工作队伍，同时由
10 区发改委统一配备车辆、电脑等办公设施，确保机构、人员和设施齐备，促进以工代赈和易地扶贫搬迁工作顺利开展。
7、建议加强学习和培训，提高干部队伍工作素质。大力加强以工代赈和易地扶贫搬迁工作的学习和培训，是实施以工代赈和易地扶贫搬迁工程的基础。一是加强职工培训,加强职工政治理论、业务知识和法律法规学习，坚持进修培训、集中学习、现场考察与自学结合，坚持理论与实践结合，不断提高干部队伍素质。二是加强制度建设,进一步完善学习制度、工作制度、廉政制度等，使各项管理工作规范化、制度化、法制化。
南丹县发展和改革局 二○○九年十月十日
