对法院经费保障的调查与思考
近年来，人民法院在实施“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的进程中，肩负着行使审判权的神圣使命，承担着惩罚犯罪、维护公民的合法权益、保障经济发展和社会进步的重任。独立审判，又是行使审判权的一项重要组成部份，而要实现独立审判，离不开充足的经费保障。孙子兵法云：“大军未动，粮草先行”，从古到今，充分的物质保障始终是进行一切活动的根本，物质保障也是法院实现审判职能的前提条件。尤其是当前全国法院全面落实“司法为民”的要求下，法院在经费难以保障的情况下，承担的责任更加重大，审判任务也更加艰巨。特别是2007年4月1日起施行的国务院第159次常务会议通过的《诉讼费用交纳办法》在缴纳诉讼费标准方面作了很大调整，大幅度地降低了收费标准。因此，确保法院审判活动正常运行的经费保障十分重要，只有保障经费到位，才能促进审判工作顺利进行。现就法院经费保障制度的现状及应采取的对策从以下几方面进行思考：
一、法院目前经费保障的基本状况及存在的问题
在现行财政体制下，法院的经费来源，主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收
1 缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院，尤其是部分被定为中扶县、列入西部大开发行列的老、少、边、穷“袖珍小县”的基层法院，受人口和经济总量的制约，县内商事案件案源少，且案件标的额小，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金？这么多年来，法院的“两庭建设”也一直是举步维艰，如按国家标准进行设计建设法庭，将直接影响法院正常的经费保障，只有采取建设单位垫资，法院自身从压缩开支中逐年偿还，
因此，经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题，在逐步建立社会主义市场经济体制的进程中，社会经济正在起着翻天覆地的变革，各类案件剧增，法院的审判业务日趋繁重，现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。
二、经费保障困难对法院工作的负面影响
司法经费保障是社会主义法治国家实现司法公正的重要物质保证，是巩固国家政权、维护社会稳定的需要，更是推动清除和防止司法腐败的需要。随着我国民主法制建设的逐步推进，
2 司法改革的不断深入，由经费紧张而引发的各种弊端已经明显暴露出来并持续不断地加深着对法院各项工作的负面影响。
1.《诉讼费用交纳办法》实施后，法院工作运转难度进一步加大。制定和实施《办法》的目的是进一步降低诉讼门槛，减少涉诉群众的经济负担，规范诉讼费用的交纳和管理，畅通诉讼渠道，完善人民法院经费保障体制，充分发挥人民法院在构建和谐社会进程中的作用，促进公正司法和社会和谐稳定。随着《办法》的实施，诉讼费收入也减少，而法院司法经费主要依靠诉讼费收入维持法院正常运行的困难即刻显现，经费不能及时足额保障已直接影响到法院的正常运转和工作开展，极大地挫伤了法官的积极性，更影响了多年来贯彻落实社会主义法治理念和司法为民宗旨的司法效果。原《人民法院诉讼收费办法》规定依法由当事人承担的案件受理费及其它诉讼费用，在司法审判活动中具有补足审判成本、遏制诉权滥用、倡导诚实信用的功能，《办法》实施后，在地方财政比较困难，主要依靠诉讼费收入维持正常运行的贫困地区的基层法院，由于现行财政保障没有变化，经费保障遇到了前所未有的困难。面对法院经费保障越来越严峻的形势，如果现行财政保障的情况不变，经费保障问题将进一步突出，这些因素直接影响到法官的积极性，影响审判质量和司法的权威与效果。
2.对司法公正与效率的负面影响。新的《诉讼费用交纳办法》规定，法院适用简易程序审理和诉讼调解结案的诉讼费要减半收取。虽然调解、简易程序审理的案件，能够及时高效的化解
3 矛盾纠纷，作到案结事了，但是需要法官做大量的工作，既增加了法官的工作量，也增加了办案成本。新的《办法》这一规定，使得法官审判理念正悄悄发生变化，为了保住原本就少得可怜的诉讼费收入，尽可能的不使用简易程序，对调解撤诉案件就可能采取变通处理的方式，如不进行调解或尽量少调解，或以判决形式出现，尽量不同意当事人的撤诉要求，以避免退还费用等。这不仅导致调解撤诉率的大幅下降，简易程序的使用范围的缩小，还影响了案件质量效率指标的考核，更为重要的是这将极大地削弱法院审判的社会效果，这与中央司法政策和最高法院要求扩大简易程序的使用范围，提高调撤率，发扬东方调解经验的要求相悖，对化解矛盾、创建和谐社会也带来一定的负面影响。
3.较低的工资、福利待遇，不利于法官队伍素质的提高。党的十七大提出要建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。这就必须以增强司法能力，提高司法水平为目标，不断加强法院政治素质、业务素质和职业道德素质，继续推进法官职业化建设，而这些必须要有必要的经费作为保障。一是贫困地区法官待遇低，法官资源不稳定，留不住人才。同为共和国的法官，不同省份、不同地区、不同级别的法院，工资福利相差几倍甚至十几倍，尤其是贫困地区的法官，有的被长期拖欠国家规定的政策性津贴和补贴，有的被长期拖欠工资和差旅费，严重影响了干警的工作信心和积极性。二是培训经费严重不足。贫困地区法院的正常办案经费、津贴、通勤补
4 助费用都难以有效落实，培训经费更是捉襟见肘，从而在一定程度上影响制约了贫困地区法官的职业化建设以及法官素质的提高，不利于法官队伍的稳定和建设。
三、法院经费保障存在问题的主要原因
1、法院经费保障机制未健全，领导认识不够。受司法行政化的误导，一些党政领导把人民法院等同于一般的行政机关，错误认为法院与行政执法机关一样，也就是办案、下乡调查，好像没有更多的工作可做，没有认识到审判工作的特殊性，在经费供给上与行政机关一刀切。办公经费的多少在很多方面取决于党政领导的认识上，领导重视的，办案经费相对多些。殊不知，法院95%以上的工作是审理和执行大量的刑事、民商事、行政案件，每审理一个案件要通过调查取证、开庭审理、合议、裁决，最后执行生效裁判各个环节才能完成的，每个案件都必须按法律规定的程序公开、公平、公正地审理，这就需要法官做一些大量的调查取证和庭审工作。如法院经费的保障机制不健全，将直接影响法院的公正与效率。尽管法院在审理民商、行政、执行案件中收取了当事人的诉讼费和执行费用，但这些费用属于国家财政规费，按“收支两条线”规定，实行收缴分离，全额上缴国库，法院本身不得随意使用，如财政不能及时保障法院的办案经费，就不能充分发挥人民法院在维护社会稳定方面的重要作用。
2、受当地财政困难影响，法院经费得不到保障。在中扶县这样一个贫困县里，财政首先要解决的是干部职工的温饱问题，
5 其次是教师工资，再次才是政法部门的办案经费问题。在实际工作中，法院不能因为没有经费而不办案，也不能收了诉讼费而不办案，个别党政领导把法院办案所需的经费等同于行政机关，不管办案经费是否落实，以致法院不得不自谋出路，拉赞助、经费包干、乱罚款、违规收取诉讼费，势必产生一系列司法腐败，结果在社会上造成了不良影响。由于经费保障不落实，受当地政府和财政制约，影响到案件的及时审理和执行。
四、解决法院经费保障制度的对策
人民法院经费保障工作做好了，直接体现法院的公正与效率，对于推进依法治国的进程，具有十分重要的意义。因此，本人认为应从以下几方面对经费使用保障制进行改革。
1、加快改革步伐，确保法院经费保障到位。按照我国目前“分级管理，分级负担”的财政管理体制，地方各级人民法院的办公经费由地方各级人民政府负担，从实际上看这种管理体制的确给人民法院的审判工作带来了一些不便，特别是贫困地区的人民法院。由于地方经济欠发达，财政困难，行使审判职能所需要的经费难以得到保障，这是一个长期困扰人民法院的问题。为了从根本上解决人民法院经费不足的问题，就必须从法院经费管理体制上入手，通过司法体制的改革来实现。只有加快法院人、财、物的管理制度改革的步伐，才能推进依法治国的战略方针，实现审判工作的公正与效率，克服地方保护主义，依法行使审判权，摆脱法院对地方政府在经费上、物质上的依赖性。因此，从我国国情出发，宜建立法院系统垂直管理
6 的财政体制，建立垂直的财政体制具有以下三个方面的好处：一是能确保法院人员的工资、补贴和办案经费，解决地区之间因经济发展不平衡导致的差别，消除法院干警对各法院之间经济不平衡所产生的攀比情绪。二是能确保法院物质装备和“两庭”建设经费的正常开支，解决法院装备落后、“两庭”建设欠债、审判场所维修等问题。如实行垂直财政统管，则可根据地区差别，综合调控，按轻重缓急进行统一计划安排，投资分期分批解决建设项目。三是能确保法院依法独立行使审判权，不受行政部门、团体和个人干涉。从根本上改变了以往法院经费由各地方财政供给，受制于地方政府的不利局面。
2、搞好司法独立预算，确保经费供给。笔者认为，在当前强调司法改革的进程中，经费保障机制也应进行相应的改革，应改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，应当实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。法院的司法独立预算是一项十分重要的工作，务必从实际出发，加强和规范人民法院财务管理，提高资金使用效益，保障法院依法履行审判职能并顺利完成各项工作。一些法定的必需的支出和人员经费及业务正常开支的经费要如实编制上报，财政部门在安排预算中不能把审判机关经费等同于一般行政机关，要确保按审判工作需要的经费供给。法院物质装备和“两庭”建设所需经费也应列入国家计划，根据实际情况逐步予以安排解决，否则，将使法院审判工作受到不同程度的影响。
3、增强透明度，健全法院经费保障监督机制。为保障法院经费使用的公正、透明、廉洁，首先要解决管理机制上的问题，笔者认为，必须实行上下监督和横向监督，如定期或不定期从上级法院挂派和纪检监察部门及审计部门派驻监督，审核法院经费，建立法院系统统一的财务会计制度及审计制度，规范法院系统的财务管理，对经费使用情况进行专门审计，避免出现审计漏洞，有效防止腐败，加强对法院正常审判业务经费的监督和重点项目建设的跟踪监督，只有这样，才能从根本上杜绝腐败分子暗箱操作、假公济私的违法行为，才能彻底解决以往监督不力的问题。通过监督，切实保障人民法院经费保障制度得以落实，为人民法院的司法公正打下良好的物质基础。
