确立巡查制度 树立巡查权威提高工程质量安全监管能力和水平—— 何雄副厅长在全省建设工程质量安
全 巡查工作通报暨总结会议上的讲话
同志们：
新年伊始，我们就在这里召开全省建设工程质量安全巡查工作通报总结会，这是我省第一次召开建设工程质量安全巡查工作的专项会议，是进一步推进全省建设工程质量安全监督执法工作的重要会议。其目的就是在全省确立巡查制度，树立巡查权威，切实转变监管方式和手段，提高全省各级建设主管部门质量安全监管能力和水平，促进工程建设各方主体提高管理水平，真正把各项法规和强制标准落到实处。刚才质量安全监督总站通报2005年全省建设工程质量安全巡查工作情况、检测资质考核和检查情况，装饰办通报了装饰巡查情况，建管处通报了外省进豫企业市场行为检查情况，厅执法办通报了全年工程建设执法情况。 三门峡、新乡等市建委分别从完善监督制度、理顺监管体制、强化现场管理、依法严格监管等方面介绍了经验和情况。
下面，我谈几点意见。
一、二OO五全省建设工程质量安全巡查和执法工作的特点和成效
二OO五年，全省各级建设行政主管部门及其工程质量安全监督机构、装饰办、执法办，深入学习贯彻质量安全管理方面的法律法规，坚持依法行政，认真履行工作职责，创新工作思路，突出工作重点，转变监管方式。在规范建筑市场秩序和建设工程责任主体质量行为方面开展了一系列工作，取得了明显的成效，全省工程质量水平稳步提高，安全生产形势趋于稳定。
一是进一步理顺工程建设管理体制。省建设厅以强化工程质量安全为突破口，加强对省直管工程项目监管，专门成立了省直管工程建设项目监督管理领导小组及办公室，建立了联席办公制度，制定了省直管工程建设手续办理程序及办事指南，先后对河南艺术中心、河南迎宾馆会议中心、新郑国际机场等35项省直管大型工程项目进行了质量安全监管，为促进全省建设工程统一管理，起到了积极推动作用。许多地市也通过依法行政，强行进入，建设管理体制问题得到了较好解决。许昌、周口、鹤壁市已全面理顺了建筑市场的监管体制；开封市把本市重点工程统一纳入到建设行政主管部门的监管范围；郑州、新乡和濮阳市分别理顺了新区和开发区工程建设的监管体制，一些游离于市场监管之外的建设项目逐步纳入统一管理。据统计，目前全省已有15个省辖市的重点工程和14个省辖市开发区工程纳入当地建设行政主管部门质量监管和部分监管。郑州、洛阳正在理顺体制。从整体上看，我省的建筑市场秩序正逐步趋于规范。
二是改进监督方式。适应新形势下质量安全监管的要求，从被动性检查向主动介入检查转变。积极转变工作思路和监管方式，努力探索工程质量安全监管新机制，加大对监管“死角”和“盲区”以及城乡结合部建设工程的监管。把质量安全监管重点向薄弱环节倾斜，推行“差异化”管理，对不同质量安全保证能力的企业，不同类型的工程，不同地域的工程项目，实施不同强度、不同频率、不同深度的监督管理，突出监管重点，从而提高了质量安全管理的有效性。如郑州市在实施“差异化”监管过程中，强化对地基与基础、主体结构、环境质量和各方主体行为的监督，突出对小企业、违规企业以及外地刚进郑企业的检查力度，确保工程质量及安全管理水平的稳步提高。
三是改变检查方法。由以往的定期集中检查改为贯穿全年的不定期随机性、内容各异的质量安全巡查。年初，省质量安全监督总站根据全省工程管理情况，适时调整科室工作职能，成立巡检科，充实了工作力量，注重对各级建设行政主管部门质量监督执法情况，各工程质量监督机构工作情况进行检查，突出对参建各方的质量行为，实物质量和保证资料进行检查，坚持查纠并举，查处并重，对参建各方存在的不良行为进行记录通报，对工程建设中的各种违法违规行为和违反强制性条文的行为进行查处，一年来，省一级的巡查不定期采取了推荐、抽查、巡查、不告知检查等形式，对全省的建设工程项目，特别是在建工程项目进行检查，加大了对重点工程、开发区工程和县（市）工程检查力度，对受检工程从基本建设程序、参建各方的质量行为到工程的实体质量、技术保证资料进行检查，做到了重点突出、把握关键、查纠结合，对检查中发现的问题及时下发整改通知或记入不良行为记录，对较重大的违法、违规工程及时移交厅综合执法办进行依法查处。通过对不同类型工程的解剖，既达到了促进工程质量提高的目的，同时又较为全面地掌握了各市工程质量监督机构的工作质量，取得了明显实效，促进了全省工程质量的进一步好转。
四是建立和完善建筑安全生产的市场准入制度。前移防范关口，严格建筑施工企业安全生产许可证发放和三类人员安全生产考评工作。对不具备安全生产条件的企业或安全生产考核不合格的人员，禁止从事建筑经营和管理活动，把好市场准入关。各地建设行政主管部门对建筑安全生产工作高度重视，努力消除监管盲区，不断加大监管力度，积极转变工作思路和监管方式，工作取得了明显成效。如南阳市建委全面理顺思路和监管方式，认真实行安全生产“五挂钩”制度；郑州市建委采取六个结合，全面推行安全生产“十项制度”；三门峡市建委建立了工程影像档案，实行工程项目百分考核，每月公布考核结果；鹤壁市建设局积极推行工程质量和施工安全联动监管，严格安全停检点制度；濮阳市建委强化村镇工程安全管理，专门提请市政府下发了加强村镇建设工程质量安全管理工作意见；焦作市建委积极组织开展了全市建设行业重大事故应急救援演练，提高了重大事故应急救援能力；平顶山市建委制定了安全监督导则，明确安全监督具体工作的程序标准和要求，确保了安全管理水平的稳步提高。
五是重点突出，治理工作成效明显。二OO五年，建设厅先后组织开展了公共建筑质量安全隐患排查、检测机构专项检查，对外省在豫和中央驻豫建筑施工企业的专项检查及农村中小学危房改造工程质量专项检查和督查工作。排查公共建筑1400余项，建筑面积610万平方米，检查检测机构37家。农村中小学危房改造工程坚持“五把关”，工程质量得到了控制，全省有近160万平方米的D级危房改造工程，顺利通过省政府的验收。在开展专项整治过程中，省质监总站于2005年9月—10月底对全省139家工程检测机构进行资质复查考核；省装饰办对一些大型公共装修项目实施了以安全为重点内容的专项检查；郑州、济源、三门峡、安阳、许昌等市重点开展对监理单位的专项治理，加大对监理企业监督与执法力度。郑州、南阳、濮阳、驻马店、信阳等市，采取有效措施，积极开展消除质量通病活动，取得了良好效果。焦作市开展了以“严格管理、动态检查、全面参与、全程监控、透明公开、确保质量”为主题的“创优质工程”、“文明工地”活动，极大的提高了建筑施工现场安全文明管理水平和工程质量。
六是参建各方主体的质量行为日趋规范。从全省工程质量安全监督巡查情况看，工程建设参建各方守法意识明显增强，能较严格地执行基本建设程序，参建各方均能在各自的资质范围内从事经营活动，质量安全意识明显提高，质量安全管理制度基本健全。地基基础和主休结构质量稳中有升，南阳、洛阳、许昌、焦作等市贯彻执行工程建设强制性条文力度大，规范工程参建各方质量行为措施有力，建设工程质量呈现出较高水平。
七是工程建设信用体系已初步建立。建立和完善建筑市场信用体系是健全社会信用体系的重要组成部分，是规范建筑市场秩序的治本举措。今年，全省各级建设行政主管部门积极推进本区域工程建设信用体系建设工作，完善建筑市场各方主体的诚信以及不良行为记录档案，把质量安全业绩状况与市场准入、资质升降、招标投标、企业评优评先、个人执业资格准入等相结合，形成了“市场”和“现场”联动的工作机制，体现了激励与处罚，服务与管理并重的原则，充分调动了企业争先创优的积极性，有效地约束和规范了企业及个人行为。
二、质量安全管理工作存在的问题
我省质量安全工作面临的形势，去年9月在焦作召开的全省建设工程质量安全管理现场会上，我已作了较为全面的阐述。总的看，有机遇，但更多的是责任和挑战。而且全省建设工程质量安全形势仍不容乐观，质量安全事故仍未从根本上得到有效遏制，去年以来，尽管死亡事故人数明显下降，但事故起数居高不下，而且在一个阶段比较集中和突出，特别是有些事故发生后，没有认真吸取教训，举一反三，采取措施进行整改，致使同类事故在当地再次发生。如洛阳去年四月份发生人工挖孔桩坍塌死亡3人事故，七月份再次发生同类事故，死亡2人。从质量上看，精品工程少，质量通病大量存在，领导和群众都提出许多意见。（城镇化会议上省长的要求）可以看出，目前全省工程质量管理工作的问题还不少，全省工程质量安全管理水平还不平衡。地市之间、城乡之间、企业之间、企业内部项目与项目之间还存在差距。尤其是县乡工程、城乡结合部工程、低资质企业施工的工程、小型工程项目存在的问题较多，不按标准规范和强制性条文进行施工的现象还大量存在。个别工程甚至还存在着严重的质量安全隐患。建筑装饰装修和安装工程质量在目前工程质量监管方式转型时期，还处于下滑趋势。很多方面还不能适应新形势和新任务的要求。概括地讲有“五个不适应”：一是管理体制不适应；二是监管方式不适应；三是执法能力不适应；四是企业管理能力不适应；五是人员素质不适应。
其主要问题是：
（一）建筑市场还不规范，市场分割，各自为政，搞“封闭式管理”的现象仍然存在。同时，在城乡结合部、城中村和农村建设项目，特别是自建房的质量管理还十分薄弱，工程项目监管缺位现象比较严重，不执行法定建设程序问题还十分突出。有关法律法规和工程建设强制性标准得不到有效的贯彻执行，建设单位违规招标、压级压价，肢解工程，签订“阴阳”合同、拖欠工程款现象较为普遍。监理企业受雇于业主，失去了独立行使职能的地位，费用低、素质差、施工企业违法分包，挂靠转包现象较为普遍，以致于在市场中经常出现用一级企业的牌子，二级企业来投标，三级企业进现场，包工头来施工等现象，这是工程质量管理面临的严竣挑战。
（二）政府监督能力不强，监管联动机制尚未形成。一些地方监督机构仍沿袭以项目为单位，定点监督为主要方式，对整个地区的质量情况宏观上掌握、分析的不够，有些质量监督机构只注重对已办理手续项目的监督，对未办理报监手续的项目不管不问，错误地认为未办理报监手续的项目出了问题也与已无关，事不关已，高高挂起的错误倾向。在监督执法和查处违法违纪行为上，各部门之间缺乏信息的有效沟通，使一些违法违纪建设工程项目的责任单位和责任人得不到应有的处罚。工程质量安全监督机构，面对迅速发展的建筑市场环境和工作量的大幅度增加等客观条件，还不能适应新形势的需要，对工程参建各方的质量安全行为监督还不到位，存在着重实体轻行为、重技术指导轻监督执法的现象，监督工作的重点没有真正从实物质量监督转移到质量行为监管上来。
（三）对违法违规责任单位和个人惩处不力。国务院《建设工程质量管理条例》及有关法规对各种违法、违规行为都有明确的处罚规定，但在日常工作中，普遍存在重准入轻监督、重检查轻执法的现象，对检查中发现的问题查而不处，处而不严，以整改代替处罚，或以罚款代替责任追究，行政执法失之于软、失之于宽、失之于轻、失之于活等，法律法规的贯彻情况并不理想，执法情况也不平衡。
（四）业主行为未得到有效规范。在建筑市场供大于求的市场条件下，建设单位在工程交易中处于强势地位，而现行的法律法规对建设单位缺乏有效的严格的约束，致使违法发包、肢解工程、拖欠工程款等现象未得到有效遏制。对工程质量安全构成直接的影响。
（五）工程质量检测市场不规范，一是收费标准不统一，试验参数不统一，填表内容不统一；二是检测机构为承担检测业务，竞相压价；三是检测工作行为不规范，不按国家有关标准，规范进行检测和出具检测报告。更有甚者部分检测单位出具虚假报告，如此下去，工程质量如何保证。
（六）施工企业内部未形成有效、完整的质量标准体系，项目管理以包带管的现象十分突出，项目部质量管理人员配备不全，素质不高，项目施工层层分包，控制力不强，管理滞后等，制约了中小企业工程质量安全管理水平的提高。
（七）监理单位管理不到位、行为不规范，工作质量差。不少工程监理单位组织不健全，工作制度不完善，监理人员的工作职责不明确，缺乏应有的管理技术和手段，管理水平不高，监理工程师到位率低。全省注册监理工程师中，真正在施工现场的不足50%，一人自兼几个项目总监理工程师的情况非常普遍。还有一些从业人员没有取得安全监理资格，就从事现场监理工作。特别是一些监理人员思想、业务素质较低，工作不负责任，不敢坚持原则，不能制止违法违规行为，不能及时发现和消除事故隐患，没有起到监理应有的作用。郑州恒兴工程监理有限公司，河南新恒丰建设监理有限公司等监理单位和施工单位，一年内出现二次以上不良行为记录，对这些企业，应该进行一次整顿。
三、下一步工程质量安全巡查工作要求
今年，工程质量安全工作的总体思路已经明确，这就是：以提高工程质量，确保安全生产为目标，以法律、法规及规范标准为依据，以监督检查为手段，以提高行业素质和企业质量安全保障能力为着力点，进一步加大监督执法力度，扩大监督覆盖面，广泛开展宣传教育培训，强化关键环节和薄弱环节的管理，狠抓工作落实，消除质量安全隐患，不断提升我省建设工程的质量安全管理水平。围绕这一工作思路，应着重做好以下几方面的工作。
（一）坚持依法行政，进一步理顺建设管理体制，要积极工作，扩大监督管理履盖面，努力建立横向沟通，纵向对接，整体联动，运转高效的管理模式，减少管理成本，提高监管效率，树立政府工作的权威性，提高执法人员的素质和能力。坚持有法必依、执法必严、违法必究的工作原则，做到文明执法，公正执法，维护执法的严肃性。
严格责任目标考核，对今年省厅下发的质量安全工作要点年底进行严格考核，并将考核情况与评优评先挂钩，对未开展工程质量安全巡查的市地取消评先考核，对不能很好落实质量安全责任的市地予以通报批评，对发生重大质量安全事故的市地要追究有关领导责任。
（二）提高监管效率，认真实施“差异化”管理。根据投资主体多元化，投资方式多样化，资金来源多渠道，参建主体多种所有制的新格局和政府投资工程，公共工程与住宅工程，城区工程与村级工程，城乡结合部的不同类型以及质量与安全保障的不同能力等方面，来确定监管工作的深度、内容和程序，把有限的监督资源用在刀刃上。对基础管理好、社会信誉好、守法意识强的施工企业要尽量减少的检查的次数，从而提高监督工作的效率。积极实施工程质量保险制度，充分发挥“市场配置资源”的基础性作用，下一步，我们将在试点的基础上，对政府投资的房屋建筑工程，社会公共的房屋建筑工程，社会公共房屋建筑工程，及各类商品住宅推行工程质量保险制度。
（三）进一步加大检测市场监管，提高检测工作质量。一是充分运用市场准入手段，把检测市场的布局调节好、培育好。二是加大检测市场的监管工作。在加大对检测工作单位的检查力度的同时，积极开展验证检测单位能力的“比对”实验，对达不到要求的检测单位，督促整改或淘汰出局，对出示虚假报告的检测单位，一经发现，严肃处理，三是做好检测人员的培训工作，尤其是职业道德教育，建立个人信用档案，凡累计不良记录达到一定标准的要清出检测队伍，从而提高检测人员的整体素质。
（四）加强企业基础性工作，推动企业技术进步。通过政府主导和市场引导，使建筑施工企业逐步建立起自我约束和持续改进质量安全保证机制，加强企业质量安全的规范化和标准化建设，积极推进企业的质量安全标准化活动，形成较为完善的质量安全保证体系。引进和推广先进的施工技术、工艺和设备，加快科技成果的转化应用，促进企业的技术进步，提高建设工程质量的科技含量，培育建筑企业的市场竞争力。
（五）创新工程质量安全的巡查方式，加大巡查力度。工程质量安全巡查工作要坚持“掌握动态，服务指导，监督执法，提高质量”的基本工作原则，通过工程质量安全巡查，及时掌握全省建设工程的质量安全动态和全省工程质量安全监管动态，为建设行政主管部门提供管理决策依据，服务指导市（县）工程质量安全监督管理工作，坚持依法行政，加大对违法违规和有不良行为责任单位和责任人的查处力度。
要结合具体的工作情况，采取巡查、抽查、告知性检查，强制介入及飞行检查等不同方式，重点对城乡结合部工程、县乡工程、中小型企业施工的工程和重点工程（高校、医院）、开发区工程的地基基础，主体结构和住宅工作及勘察、设计、预拌商品砼企业的进行专项检查，进一步提高规范工程参建各方的质量行为，提高其工程质量意识，全面促进我省工程质量的提高。
（六）搞好“四个结合”，确保巡查工作的实效性。建设工程质量安全巡查工作是新的历史条件下应运而生的工程质量监管模式。通过实践证明，这是促进全省工程质量均衡提高的有效手段。因此，各级建设行政主管部门要以发展的眼光，创新的意识，积极推行建设工程质量安全巡查工作，在巡查中要坚持“四个结合”，即要与日常监督管理相结合，与服务指导相结合，与监督执法相结合，与评优评先相结合。这个“四个结合”集中反映了实施巡查工作的具体内容和目的。通过开展工程质量安全巡查工作，既要客观地反映各市的工程实体质量状况，也要全面了解各市在开展工程质量安全监管方面所开展的工作，把服务指导贯穿于巡查工作的全过程，对检查中发现的问题和违法违规行为，及时进行纠正和处理。对有不良行为记录的工程项目取消其工程质量安全评优资格，有关责任人不得参与评先活动。对检查中发现工程质量过硬、用户满意的竣工工程和现场管理规范、工程实体质量水平高的在建工程可以直接推荐纳入评优范围，为这些好工程，好企业创造条件，扶持他们更好的发展。
（七）要加强对已取得安全生产许可证企业的动态监督，督促企业按照《安全生产许可证条例》和《建设工程安全生产管理条例》的要求，建立健全安全生产保障体系，有效地开展安全管理工作，通过动态管理，加大对违法违规企业的清出力度。
（八）切实做好《河南省建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》的实施工作。新的《河南省建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》（以下简称“管理办法”）已经颁发，该《管理办法》的出台，标志着我省的工程质量监督向规范化方向又迈出重要一步，对进一步规范我省建设工程质量和有关机构从事工程建设活动的行为，强化建设行政主管部门对其履行质量责任的监管提供了具体的操作依据。各级建设行政主管部门及其工程质量监督机构要进一步加大学习宣传的力度，要使所在市的建筑施工企业和有关参建各方主体，对《管理办法》有深刻的了解，并且认真贯彻执行。通过加强企业自身管理规范质量行为，避免出现不良行为记录。同时，各级建设行政主管部门和工程质量监督机构要从提高全省工程质量水平的高度，切实做好《管理办法》的实施工作，对检查中发现的不良行为，该记录坚决记录，对达到一定分值的责任单位和个人，要按照《管理办法》的规定从严处理，决不姑息迁就。通过这种动态管理模式，使质量差的企业从市场中清除出去，为质量优的企业创造更良好的竞争环境，通过优胜劣汰的市场选择机制，调控建筑市场规模，从而促进我省建筑市场的健康发展。
(九)强力推进建筑技术进步,加快节约型和环境友好型社会建设。在建筑节能方面，关键是要抓好设计这个环节，强化建筑节能施工监理工作，认真抓好施工许可、质量监督和工程施工验收备案等环节，严格建筑节能检测，提高工程质量，进一步加大节能标准执行情况的监督检查，确保节能工作落到实处。
（十）强化诚信制度建设，要进一步完善企业和注册执业人员的信用体系。加强信息化建设，充分利用现代化信息网络手段，实现多行业监管系统的信息共享，把单位资质、执业资格的审批、市场招标、质量、安全、合同、价款支付等信息互联互通，及时发布有关信息，把质量安全业绩、市场行为和各种不良记录建档立库，向社会公开，通过信用体系，形成社会舆论监督和市场引导选择机制。
同志们：今年是实施“十一五”规划的开局之年，当前我省建设工程正处于高速发展时期，工程质量安全面临着严峻考验。从上世纪六七十年代国外出现的重大工程质量事故的教训来看，经济高速发展的同时，也隐藏着一定的质量安全风险。因此，全省各级建设行政主管部门及其工程质量安全监督机构，要认真落实科学的发展观，站在对国家负责，对人民负责的高度，重视和加强工程建设质量安全工作，不断创新监督机制，提高素质。进一步做好对工程参建各方的服务指导，为提高全省工程质量安全管理水平，实现中部崛起而共同努力!
新春佳节即将来临，预祝大家新年愉快！工作顺利！阖家欢乐！
谢谢大家。
