试论新时期加强和改进人大监督工作的有效途径
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持和完善人民代表大会制度，是建设具有中国特色社会主义政治的一个重要内容。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人大监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。人大监督，是宪法赋予人大及其常委会的一项最基本、最重要的职权，是人民当家作主的政治权力，同其他形式的监督相比，具有最高的权威性和法律效力，其实质是对其他国家机关权力的制约，以保障国家机器按照人民的意志运转。2007年1月1日颁布实施的《监督法》，是我国社会主义法制建设的一项重要举措，标志着人大及其常委会监督工作进入了一个新的历史时期。同时，也对各级人大监督工作提出了更新更高的要求。因此，如何更有成效地开展新时期人大监督工作，是一个值得探索的重要课题。
二、人大监督工作中存在问题及成因
与宪法和法律赋予的职权相对照, 特别是与建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，人大监督工作仍然是一个薄弱环节，监督职能发挥不到位，监督质量不高
1 和实效不明显的问题比较突出。具体表现为“三多三少”：一是程序性监督多，实质性监督少。如对财政预算、社会计划的监督，因各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，使监督缺乏权威性和严肃性。二是“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处臵措施而泛泛略过，或远而避之，使监督体现不出应有的力度和实效。三是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出，审议工作、执法检查、述职评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。存在这种状况的原因，主要有以下几个方面：
（一）对人大监督的认识没有达到应有的高度 从社会整体来看，人们的民主法治意识还不够强，有相当多的群众习惯上认为只有党委、政府才是领导机关，对人大及其常委会的性质、地位和作用认识不深，对人大监督工作的关注和支持不够。从监督和被监督者来看，也存在妨碍人大监督权实施的模糊认识。一是有些党政部门干部对权力机关监督的重要性认识不足，不重视、不愿意接受人大的监
2 督，认为人大监督“一府两院”工作是“找麻烦”、“挑刺”，是“多了一个婆婆”，甚至认为人大监督就会削弱党的领导，是同党委“唱对台戏”，因而在实际工作中不能给予切实的重视、支持和配合；有的“一府两院”负责人只强调监督就是支持，而对监督就是制约的基本功能讳莫如深，只要求支持，不接受制约，致使人大及其常委会组成人员很难旗臶鲜明、理直气壮地抓监督工作。二是有的代表、委员以及常委会负责人人大意识不强，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感，“怕越位、怕监督过头”，顾虑触犯党的领导、影响“一府两院”的关系，因而搞起监督工作来畏手畏脚，不敢动真碰硬。还有一些从党政领导岗位转到人大工作的常委会组成人员，错误地认为人大是“二线”，监督工作是走“程序”，缺乏搞好监督工作的信心和积极性。所有这些都影响了人大监督作用的发挥，使监督工作达不到应有的力度。
（二）现行体制中一些工作关系没有理顺
从现阶段县一级党和国家机关的运行体制看，党委、政府、“两院”与人大及其常委会的关系还没有完全理顺。主要表现在：其一，党政不分的问题尚未有效解决。长期以来，许多工作都是“党委决定，政府去办”，或者党委、政府共同决定，联合行文。实践中，如果党委或者某个党委领导人决定的事出现了错误，人大监督想给予纠正是非常困难的。这样，作为接受党委领导，监督政府工作的人大及其常委会
3 在行使监督权时就会陷入一个“两难”的境地，导致人大监督工作无法放手开展，削弱了人大的监督权。其二，人大常委会的负责人在党委的位臵与权力机关的地位不相称。从宪法和法律规定讲，人大及其常委会在国家政权机关中居于首位。在我国，共产党是执政党，要发挥党的领导核心作用，地方党委的主要成员需要担任各主要地方国家机关的领导人，作为地方国家权力机关领导人的人大常委会主任，理应由同级党委领导中的重要成员担任。但从现状看，除了少数由书记担任外，人大主任一般都不是市（县）委常委，而政府的市（县）长往往是同级党委的第一副书记担任。这种情况与人大及其常委会在国家政治生活中的法律地位和社会地位很不相称，也是影响人大及其常委会对“一府两院”监督不力的主要原因。其三，对公、检、法等政法口的监督牵涉层次多。一般情况下，公、检、法等政法口是由党委所属政法委直接领导，重要问题都是政法委协调解决，同时，法院要接受上级法院的监督，检察院必须接受上级检察院的领导和监督。这样，人大监督司法机关的工作就牵涉上下左右，难度较大。
（三）人大自身的监督机能尚待强化
人大监督工作薄弱的原因除上述因素外，还有一个不容忽视的问题，就是人大及其常委会自身监督机能还不强。主要表现在：一是代表履行职务的能力与所肩负监督职责的要
4 求有一定差距。由于在人大代表选举时过分强调代表构成比例而忽视其执行职务的素质，造成相当一部分代表的政治理论和文化水平较低，缺乏议政能力，不能很好地代表选民的意志和利益。特别是有些农民代表，由于受其文化程度低和活动范围狭窄的局限，履行职务的能力与法律和人大监督工作的要求不相适应，政治活动能力差，很难对“一府两院”提什么意见。还有些代表人大意识淡薄，缺乏使命感和责任感，不愿不敢对“一府两院”工作中的问题进行监督。二是常委会组成人员的结构不够合理。首先，年龄结构不尽合理，整体年龄偏高。在县级人大常委会组成人员配备上，重视了资历、年龄，忽视了岗位需求，绝大多数驻会组成人员都是党政部门负责人临近退休年限转到人大工作的。由于年龄偏大，许多人在人大干上一届就退休了，有的地方换届时几乎全换一遍，严重影响了人大工作的连续性、稳定性，使人大监督工作缺乏活力和生气。其次，知识和专业结构不尽合理。常委会组成人员大多数是从事过党政工作的人员，专业人员少，特别是缺少法律、财政和经济管理方面的专业人员。再次，常委会组成人员专职人员比例不高。由于有相当数量的常委会委员是兼职的，他们日常都有着比较繁重的本职工作任务，难以把主要精力放在人大工作上。同时，这些兼职委员在本职工作范围内都隶属党政部门管辖，在人大工作中他们监督“一府两院”，在本职岗位则受被监督对象的管理。
5 这样，使他们无论在工作精力上，还是在主观思想上，都难以切实有效地开展人大监督工作，从而客观上减弱了常委会的监督工作力量。三是机构设臵与工作需要不相适应。现阶段县级人大监督工作薄弱的一个基本因素，就是为常委会工作提供服务的工作机构不健全、工作力量弱，机构设臵和人员编制与其法定职权不相适应，缺机构、缺编制、缺专业人才是普遍存在的现象，各工作委员会常常只有一两个人，甚至就一个“光杆司令”。
二、加强和改进新时期人大监督工作的有效途径。 第一，提高全社会对人大监督的认识，为人大监督创造良好的社会环境。
良好的民主法治意识是推进民主制度化、法律化和优化法治环境的思想动力。目前，要加强舆论引导和法律宣传工作，当前和今后一个时期的重要任务就是要学习好、宣传好、实施好《监督法》，自觉用《监督法》来规范人大的监督行为，坚持做到依法监督，建议把人大的地位、性质、作用的宣传，列入党委宣传工作的重要日程，同时动员各级人大、政府、执法部门、各种宣传媒体，经常、适时地进行宣传，形成庞大的宣传网络和强大的宣传声势，使监督者和被监督者都充分认识到人大监督的必要性和重要性。使被监督者增强接受监督的主动性和自觉性。同时，要按照依法治国的要求大力开展法制宣传教育，为人大监督创造良好的社会氛
6 围。通过宣传，一方面，使群众真正深刻了解人民代表大会制度，强化当家作主的“主人”意识，积极支持人大的监督；另一方面，增进“一府两院”各国家机关领导干部对人大监督职权及其作用的了解，树立“公仆”观念，正确对待和自觉地接受人大的监督。同时，人大及其常委会的组成人员和工作人员要明确人大监督不仅是一种法定权力，更是一种法定责任，不能很好地履行监督职权，就是对人民的失职。从而强化监督意识，加强监督工作。
第二，正确处理党委和有关国家机关的关系，保证人大监督工作的顺利进行。
首先，要理顺党委与人大、政府、司法机关的关系。县级党委要切实克服领导工作中党政不分、以党代政的问题，凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应按照党委就重大问题形成决策意见，通过人大依法作出决定、决议，再由“一府两院”去组织实施的工作机制运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张经过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动，最终实现党对国家和社会生活的领导。其次，党委要加强对人大的领导，尊重和支持人大搞好监督工作，从政治方向、组织建设、重大决策等方面加强对人大工作的领导，支持和帮助人大克服监督不力的问题。尤其是对于优化人大及其常委会组成人员的配备、提高人大常委会负责人在党内的地位等当前比较突
7 出的问题，党委要从改善党的执政方式和完善人民代表大会制度的政治高度重视予以解决。再次，党委除了自身自觉在宪法和法律范围内活动外，还要重视运用党委的权威，协调好人大与“一府两院”的关系，督促“一府两院”自觉接受人大的监督，树立人大的威信，使人大真正成为地方党委执掌地方国家权力的重要场所，从政治上、组织上保证人大监督工作的顺利开展。
第三，健全有关法规制度，完善监督工作程序，确保人大监督权的有效行使。
任何民主法治政治必须有完备的法制程序来保证其目标的实现，作为社会主义民主法治政治的主要表现形式，人大及其常委会在实施监督权的过程中，必须做到法律化、制度化、规范化。从当前看，县级人大及其常委会要完善监督程序，搞好监督工作，应侧重抓好下述两个方面：一是应对法律已经规定的监督方式和工作制度，如听取审议工作报告、询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等作进一步的完善，细化操作程序，明确法律后果，以便于具体实施应用。确保进入程序的监督事项能有始有终，避免监督过程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情况。二是要适应新形势、总结新经验，在严格遵循法律法规规定的前提下，对近年地方人大实践中探索建立的，在县级人大及其常委会广泛运用的述职评议、工作评议、执法检查、个
8 案监督等一些行之有效的监督方法进行总结和规范，使之更加有效地为人大监督发挥作用。总之，要通过全方位的健全完善有关法规制度，使人大行使监督权有规范、具体、操作性强的法规制度可依据，做到用制度来监督制约人和事，增强人大监督工作的权威性，保证监督工作深入有效地进行。
第四，加强人大及其常委会的自身建设，提高人大监督工作的水平。
要改变事实上把人大常委会当作“二线机构”的做法，按照民主法制建设第一线的要求选举、选择、配备、训练人大代表和常委会组成人员、工作人员，将优化组织结构和优化人员结构紧密结合起来，切实加强人大及其常委会的自身建设，使人大及其常委会在机构规模、人员配备、工作水平等方面与地方国家权力机关的性质和职能相适应，更好地发挥监督作用。首先，重视提高代表素质。一是坚持代表当选条件，科学确定代表结构。在提名推荐代表候选人时，要把候选人的素质放在首位，重点看其是否具备人大代表的政治条件、文化条件和参政议政能力，不能只片面考虑其广泛性、代表性或结构比例，从而把一些履行代表职务能力不强的人选为代表。二是对代表选举程序进行必要的改革，引入竞争机制，让候选人向选民公开竞选，以强化其为民代言、受民监督的使命感和责任感，积极履行代表职务。三是搞好代表培训工作，结合实际，采取灵活多样的方式，有计划、有重
9 点、分层次地对县人大代表进行政治业务培训，使其了解和掌握道贺国家的大政方针、法律法规，熟悉人民代表大会期间的工作程序及闭会期间开展活动的内容和方法，提高履行代表职务的能力。其次，优化人大常委会组成人员结构，形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的人大常委会集体，使人大常委会既有经验丰富的老同志，又有年富力强的中青年同志；既有懂政治、熟悉政策，干过党政工作的干部，又有懂经济、熟悉法律，稿过专业工作的干部，使人大常委会的工作既充满活力，又保持工作的稳定性和连续性，从而全面提升人大监督工作水平。再次，充实和加强人大常委会各工作机构的建设。从人大及其常委会工作量不断增大的实际出发，科学合理地调整、充实各工作机构，适当增加人大机关的编制，解决各专门工作委员会“一委一人”难以正常开展工作的问题。要注意吸收那些既有专业知识，又善于宏观管理的干部进入人大机关，以提高各工作委员会为人大常委会开展监督提供服务的水平。 总之，在新时期，加强和改进人大监督工作，各级人大及其常委会必须坚持党的领导，争取党委的理解和支持，密切与“一府两院”的联系，加强自身建设，全面提高素质，坚定信心，敢于监督，善于监督，在监督中，善于抓住重点、难点和热点。只有这样，才能更好地树立人大的权威，提高监督实效。
参考资料：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方
二00八年九月
组织法》、《中华人民共和国监督法》、人大工作方面相关资料
