“后开发区时代”的县域经济发展
近一段时间以来，两项工作成为各级地方政府的主要着力点。
一是开发区的治理整顿；二是县域经济的加快发展。以清理各类开发园区为重点的土地市场秩序治理是国家宏观调控政策的一部分，它的目的不仅是为了维护农民利益、消除社会不稳定因素，更主要的是抑制投资的过快增长，及时消除经济发展中的不稳定、不健康因素，防止经济大起大落，促进国民经济更快更好地发展。而自十六大和十六届三中全会明确提出加快发展县域经济以来，县域经济受到了前所未有的重视和关注，加快发展县域经济也成为欠发达地区实现赶超的一个主要突破口。从一定程度上来说，加快发展县域经济更多地出于各地方政府现阶段强烈的发展需求和发展冲动。
局部和整体之间有时不可避免地存在矛盾。在大力清理整顿开发区、严格土地使用制度的宏观调控大背景下，县级政府如何找准、抓好下一步发展的突破口？如何处理好内在发展冲动与国家宏观调控之间的关系？诸多现实问题日益引起各级决策者的关注。本刊记者近日赶赴安徽桐城、肥东等地，对开发区的治理整顿情况及其所带来的各种影响进行了解和分析，试图破解“后开发区时代”县域经济发展难题。
“后开发区时代”悄然开启
开发区群雄并起、良莠混杂的战国时代即将结束，以规范、有序发展为主要特征的“后开发区时代”悄然开启。这是此次开发区治理整顿的直接效果。
自1984年国务院批准设立第一个经济技术开发区以来，作为对外开放的窗口和体制创新的试验田，开发区依托政策和体制方面的优势，在我国得到了迅猛发展。但在为地方经济发展起到巨大的推动和带动作用的同时，开发区的过多过滥也达到了惊人的地步，带来的诸多现实问题也引起了政府高层的高度重视。
据国务院研究室宏观经济司的一份统计数据表明，在此次治理之前，我国已有各类开发区超过6000家，但经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家。也就是说，将近7成的开发区不在国家规划范围之内。
这些“黑户”开发区的名称五花八门，违规操作十分普遍。安庆市经济技术开发区主任丁一轩介绍说，许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区，乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有的叫“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。在一些地方盲目建设开发园区过程中存在严重的违规用地行为，主要有非法占用、未批先用、少批多用、绕过审批权限规定“零批整用”、随意更改土地利用总体规划、违规改变土地用途以及越权出台土地优惠政策、违规协议出让经营性土地等。比如，1998年我国新修订的《土地管理法》对农业用地转为非农建设用地严格控制，市、县级土地管理部门只负责在获得国家或省土地管理部门批准的土地上进行项目用地的分配，为避开这一规定的制约，一些开发园区就化整为零、
缩小土地面积分次上报，绕过国务院和省级土地管理部门的严格审批，最终达到其圈地建园区的目的；《土地管理法》要求先有项目，再批用地，一些开发区就采用虚报工业项目的形式获得用地额度，然后随意改变土地用途，上马容易吸收投资的非生产性项目。
除了违规操作以外，某些地方政府的动机也与国家设立开发区的初衷渐行渐远。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行大量调研后认为：目前，各级地方政府在开办各类园区方面具有较高的积极性，更多地是出于自身利益的种种考虑。首先，现有的任期考核制度使地方政府过分看重GDP、引资额等“数字”指标，全民招商、层层下达招商任务仍在一些地方普遍实行。应该说，对于政绩的过分追求，构成了一些地方政府兴办开发园区的动机。其次，我国现行的财税体制是分税制框架下的中央和地方分成。在这种体制下，地方政府能够通过建设园区来吸引投资，增加自己的可支配收入。在理论上，政府在开发区建设中可以实现两个方面的收益，一是土地出让金；二是通过企业入园增加税收而获得的土地增值收益。但在实际操作中，由于过度招商竞争以及其他一些原因，土地往往不能按照正常的市场价格出售给投资者，地方政府开办各类园区实现的多是后一种形成的收益。此外，在有些地方，当地政府还尽可能地扩大开发区面积，大面积囤积土地，希望通过商业房土产开发，获得较高的收益，来弥补工业用地亏空。
正是由于以上原因，造成了各类开发园区遍地开花、无限扩大的状况，而全国区域分工和整体布局、区域产业特色、土地产出、单位土地投资强度等园区开发必须考虑的诸多因素，在建设开发区的过程中却往往被忽略了。
有鉴于此，为抑制这一轮节节攀升的开发区热，自去年以来，国务院办公厅接连下发文件，随后又组成五部委联合调查组，严查全国用地，对现有的各类开发园区进行了疾风骤雨般的清理整顿。
目前，此次以清理开发区为重点的土地市场秩序整顿工作已渐入佳境。兵分十组、分三批进行的国务院五部委治理整顿土地市场工作，刚刚完成阶段性验收，历数一年来的艰辛工作，治理部门可谓“成绩斐然”。
据国土资源部发布的消息，截至2004年6月，除内蒙古自治区外，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。全国已撤消各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%；核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.3%；目前已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里。
通过一年多的治理整顿行动，一些地区盲目设立开发区、乱占滥用土地的状况得到了缓解。而且，除了数量上的大幅撤减，还一改过去“处理事，较少处理人”的做法，加大了对土地违法案件的查处力度。来自国土资源部的统计显示，今年上半年，全国发现土地违法案件42297件，已立案32575件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。阳光总在风雨后。经过暴风雨的洗礼，开发区的发展正逐渐走上规范、有序的轨道。相对于前一段时间开发区的过多过滥、违规操作的普遍存在，经过此次治理整顿之后，开发区
的发展进入了一个全新的阶段。从某种意义上讲，相对于我国改革开放初期设立开发区的初衷，由于外部环境、发展阶段等因素的变化，“后开发区时代”已经来临。
县域经济发展受到的影响有多大
此次开发区的治理整顿得到各地的高度重视，各地方政府也都能按照有关政策要求，对一些违规开发区该撤的撤，该整合的整合。记者从安徽省有关部门了解到，去年下半年国务院通知下发后，安徽坚决贯彻执行，除了转发文件，还针对设立开发区过多和不规范的问题，采取了果断措施，撤消了不规范的各类开发区和工业园区222个，占总数的三分之二。同时还按照土地集中统一管理的原则，取消开发区管委会享有的土地管理职权，修改后的《安徽省省级开发区条例》也已于5月1日起正式施行。
但在采访中，记者也明显感觉到，各地在坚决执行国家政策的同时，一些领导干部在思想认识上的疑虑并没有完全消除。有人认为治理整顿限制了中西部的发展，清理整顿开发区是“东部生病，中西部吃药”；也有一些地方领导则在分析违法占地低补偿标准原因时，将之归结为地方没有财力，甚至将大量违规问题的出现归结为上级规划调整不及时。
一种较为普遍的观点是，相对于东部沿海发达地区，中西部的开发区建设普遍起步较晚。如安徽，今年是我国创办国家级开发区重大决策实施20周年，但对安徽来说，创办国家级开发区的历程只有13年，安徽省的第一家国家级开发区———合肥高新技术产业开发区比我国第一个国家级开发区———大连经济技术开发区迟了近7年时间。同样，其他各类开发区的建设也都比沿海地区慢了好几年，甚至十几年。借用市场营销学上的产品生命周期理论来比喻，东部沿海地区的开发区好似技术已经成熟、竞争力很强的产品，而中西部地区的开发区却只似初级的仿制品，技术含量低且竞争力偏弱。经过此次“一刀切”式的清理整顿，中西部地区的开发区将遭受更为严重的打击，从而对当地的经济发展产生一定的制约。特别是对于正需大力发展的县域经济来说，有人更以“遭受当头一棒”来形容。
开发区的治理整顿对县域经济发展的影响是否真的如此严重？
在安徽前不久排出的经济“十强县”中，肥东县位列第九位。这一结果令很多人感到非常吃惊，因为在熟悉安徽县域经济发展的人的印象中，肥东县的经济发展并不十分突出，在全省所有的县市区中最多属于中等水平。是什么原因使肥东县的经济发展在近几年发生飞跃？
“开发区的发展和建设在其中起到了至关重要的作用。”肥东县副县长凌明向记者介绍说。
这其中，合肥龙岗综合经济开发区的作用最为明显。据凌县长介绍，合肥龙岗综合经济开发区于1992年1月经合肥市政府批准成立，2001年经安徽省政府批准晋升为省级开发区。建区以来，龙岗开发区经过10多年的发展，基础设施建设日趋完善，对当地经济发展的带动作用也进一步显现。2003年龙岗开发区共引进项目23个，完成国内生产总值16亿元，完成税收7824万元，分别占全县的36.7%和26.5%，成为县域经济发展的重要增长极。为进一步扩大开放，加快县域经济发展，2002年9月，经合肥市政府批准，肥东县规划建设了
肥东新城经济开发园区。2003年，该开发区共引进项目35个，其中工业生产性项目32个，上市公司2家，实际到位资金3.05亿元。通过短短一年多时间的发展，肥东新城经济开发区也已发展成为县域经济的一个重要增长点。
在这次开发区的治理整顿中，肥东县只保留了这两个开发区，撤消了撮镇和龙塘两个乡镇工业园区，圈而未用的2300多亩土地得到了恢复耕种。
“开发区的治理整顿从长远和根本上来说，有利于县域经济的持续健康发展；但从当前来说，也对当地的经济发展带来了不利的影响。”凌明副县长对此次清理整顿的影响进行了相当理性的评价。
他进一步分析说，这种不利的影响最明显、最直接的有两个：一是对招商引资的影响。由于土地冻结，招商来的项目不能安置，因此原定的一些招商活动只能推迟甚至取消。今年上半年，肥东县新引进项目123个，同比下降30%；总投资13亿元，同比下降55%。二是对完成全年目标任务的影响。由于土地冻结，例如像总投资10亿元的安徽国际护理学院等对县域经济具有很强带动性的大项目，由于建设用地不能及时报批，造成项目不能开工，从而使一些既定的年度主要经济指标难以完成，也影响了肥东的经济发展速度。
相比于肥东，桐城市此次对开发区的清理动作更大。据该市国土资源局局长汪建中介绍，桐城原有各类开发园区13个，在治理整顿中，根据不同情况，分别予以撤消、整合处理。对5个乡镇自行命名的规模小、发展方向不明确、无机构、实际为城镇功能分区的开发区，予以摘牌，不得再冠以开发区的名称。1个经桐城市政府批准，但规划不切实际，缺少产业支撑的开发区，予以调整。重点支持和发展省级民营经济开发区和部分中心镇的工业园区。汪建中局长分析说，撤消部分乡镇自行设立的开发区并不会对桐城的经济发展造成多大影响，因为这些开发区大都是无机构、无人员、无土地的“三无”园区，是各乡镇为了招商引资的便利而空挂的一个牌子，撤消与否都不会有什么作用。这次整顿突出的影响关键是在于土地的冻结上。比如在省级的桐城民营经济开发区二期土地审批上就遭遇“卡壳”。该开发区第一期规划土地面积已基本开发完毕，正准备规划第二期，相关材料也都报到有关部门。随着此次整顿中的土地冻结，二期用地没被批准，这样对于该开发区的进一步发展形成了很大的制约。还有一个突出的影响与该市的市情有关。桐城市的民营中小企业发展较快，数量也很多，民营企业上缴的税收更是占了75%，但在地方经济发展中具有支撑牵动作用的大企业、大项目几乎没有。由于中小企业受到规模和投资额的限制，不能进入省级的民营经济开发区，而乡镇的一些工业园区又被撤消，使得民营中小企业没有了投资的平台和载体，许多投资项目也被迫停止。对于以民营中小企业为主的桐城市来说，这一影响同样不容忽视。破解县域经济发展之惑
清理开发区、整顿土地市场秩序是出于国家宏观调控的需要，是现阶段为了整体经济的健康发展而采取的必要措施。由于发展水平不同、发展阶段有差异，国家的宏观调控对各地的经济发展产生不同程度的影响将不可避免。但这并非是限制各地的发展或是停止发展。对于中西部地区的县域经济发展来说，目前既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸现期”。在这种机遇与矛盾并存的外部环境之下，关键是各县级政府要把握住加快发展的主动权，趋利避
害，尽量降低宏观调控带来的影响，从而使县域经济步入良性发展的轨道。从现实来看，处理好以下几种关系至关重要。
一是开发区的治理整顿与提升水平之间的关系。经过整顿，大部分违规的开发园区都被清理，但基本上每个县市仍保留一到两个建设较好的开发区。对这些保留下来的开发区应倍加珍惜，进一步提升其核心竞争力，提高产业集聚度和土地的产出率，使之为当地的经济发展起到更大的促进作用。
肥东县在这方面先行了一步。据该县副县长凌明介绍，肥东县以此次清理整顿为契机，进一步规范了保留下来的开发区的发展。其一，科学规划。治理整顿期间，该县从有关单位协调部分业务骨干，认真做好龙岗、新城两个开发区总体规划和县城总体规划、县城城镇体系规划、土地利用总体规划的衔接，做到三规合一。同时，为了节约土地，提高土地利用效率，新城经济开发区的规划面积由原来的14平方公里压缩到7平方公里。其二，准确定位。治理整顿期间，肥东对两个开发区的发展方向进行了进一步的明确。龙岗开发区按照综合经济区的定位，重点引进一批有自主知识产权、有核心竞争力、产业关联度高、带动力强的知名企业入园投资，进一步巩固“对外开放的窗口、市场经济运作的示范、县域经济的增长极”的地位。新城开发区则按照“制造加工业的配套区、县域工业的聚集区、新兴的物流商贸区、建设发展中的新城区”的功能定位，加快发展。其三，创新体制。对开发区管委会的职能进行必要的调整和充实，按有关政策规定，该下放的行政审批权下放，该上收的上收，进一步健全开发区内财政、土地、建设、税务、工商等工作机构，建立县直部门定期到开发区现场办公制度，为进区企业提供一条龙、全方位服务，着力营造“亲商、安商、富商”的优良环境，构建开发区发展的体制优势。
二是开发区与工业园区之间的关系。近年来，国务院有关文件反复强调，分散的乡镇企业应向工业小区集中，这也促使一些地方政府采取了多种积极措施，促进新增投资或新办的乡镇企业集中到乡镇办的工业园区。这需要占用一部分土地，但也在一定程度上解决了“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业极度分散的格局。但在这次整顿中，大部分的乡镇工业园区均被清理，乡镇企业的集聚存在一定的困难。桐城市对此的感受颇深。桐城市的民营中小企业发展较快，塑料制品、羽绒制品、化工建材等行业的块状经济也在一些乡镇初步形成。在目前的环境下，乡镇块状经济的进一步壮大同样受到一定的限制。
针对这种矛盾，该市发计委主任潘来兵提出“不要面子要里子”之说。即对于这种乡镇块状经济必须要进一步培育，因为它是县域经济发展的希望所在。如果有好的民营企业投资项目，当地政府应进行妥善安置，但不一定要挂开发区的牌子，可以纳入乡镇发展的整体规划来考虑，作为乡镇的一个功能区来发展，来聚集民营中小企业。这样既可以进一步培育和壮大当地的块状经济，也能带动城镇化的发展。
三是工业发展与项目选择之间的关系。在接受记者采访时，桐城、肥东两地的领导都不谋而合地表示，加快发展县域经济的突破口仍是进一步加速工业化的发展和深化。工业化是一个国家和地区走向现代化的一个不可逾越的阶段，要振兴县域经济，把工业放在突出的位置，以工业化为核心，走新型工业化道路，这确实是一条捷径，毕竟“无工不富”已成共识。但需要注意的是，发展工业，必须要有工业项目，必须要有投资，必须要有发展的空间，在当前宏观调控的大背景下，在土地使用和银行信贷受到严格控制的情况下，如何正确识别和
选择质量好、技术含量高、产品成长性好、带动力和竞争力强的工业项目，则是当地决策者需要精心研修的一个课题。
诚如肥东县副县长凌明在接受记者采访时所说，以清理开发区为重点的土地市场秩序整顿等国家宏观调控政策不是对发展的限制，而是对发展的调整，其目的是为了进一步提高经济发展的质量。作为中西部地区的县市来说，当前面临的最核心、最关键的问题仍是发展不够、发展不快的问题。经过国家宏观调控政策的调整和协调，可以引导县域经济进一步提高发展的质量，步入规范发展的轨道，有利于其可持续和长远发展。这对于中西部欠发达地区的县域经济发展来说，或许是一个最大的机遇。
