树立大民政理念 打造西城民生工作新机制
西城区是首都功能核心区、国家政治中心的主要载体、国家金融管理中心、传统风貌重要旅游地区和国内知名的商业中心。近年来，西城区经济保持快速稳定增长，2001－2008年，地区生产总值年平均递增14%，区级财政收入年平均递增26.4%，居民人均可支配收入年平均递增11.9%。2008年，地区生产总值达到1340亿元，同比增长9%左右；财政收入完成142亿元，同比增长46%左右；居民人均可支配收入达到2.72万元，同比增长8%左右。特殊的区域功能定位和经济的快速发展，对西城区民生工作提出了更高的要求。
为了切实保障和改善民生，让全区人民在保增长中得到更多的实惠，西城区以社会需求和百姓需求为导向，着力于全区各类资源的大调整、大整合、大集成、大共享，以民生工作的整合和拓展为重点，积极推进大民政工作，基本形成了大管理、大保障、大机制、大服务的工作格局。
一、西城区大民政工作的初步探索与实践
大民政工作，核心是大民生。近年来，西城区致力于“保民生”工作的积极探索，以研究全区社会发展实际、百姓实际需求以及与之相应的公共管理和服务提供是否匹配为着力点，在经济增长与改善民生工作的结合上，在满足社会多层次、多元化需求上，在进一步提升百姓幸福指数、和谐指数、参与指数、可持续发展指数上开展民生工作，不断加强公共财政向民生领域倾斜，加大各项民政保障政策的制定和落实力度，有力地保障和改善了民生，促进了地区的和谐稳定。
（一）大民政社会管理格局初步形成
西城区以和谐社区创建为契机，构建了社区建设的大参与格局。围绕“以文化育文明、以服务惠民生、以创新激活力、以项目作引领、以民评促参与、以基础铸品质”六条主线，建立了“政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与”的社区工作体系，统筹各方资源和力量参与社区文化、服务、环境、安全等方面的建设。
一是构建了社区精神家园。充分发掘区、街、社区的文化底蕴，发掘历史文化，倡导人本、人文、人和，融古、融今、融诚、融通，政务全程关爱等理念，营造守望相助的人际氛围与和谐共处的人文环境。充分利用地区科教文卫体优质资源和人才资源优势，开展月末大舞台、夏日文化广场等十大文化品牌活动。实施“1121”工程（一个街道一个文化站、一个社区教育学校、两个街道图书馆和一个数字电影院），完善了社区文化的承载功能。
二是建立了三大服务体系。整合全区各类资源，建立完善了基层政府公共服务、便民服务、惠民服务体系，形成全区贴近群众、均衡布局、统一规范、开放共享的社区生活综合服务网络。
三是创新了社区自治管理模式。自2001年起，经过6年的探索和实践，西城区逐步确立并全面推行了“一心两会一站”的社区自治组织管理新模式。通过创新体制，强化了社区治理结构中党的领导力、社区居民依法自治力、社区成员单位的共同参与力及社区建设的持续推动力。积极探索管理模式的创新发展，进一步明确居委会和社区服务站的职责分工，在强调社区各组织分工的同时，注重各组织间服务对象的统一。新的管理体制，将政府行政管理功能与社区民主自治功能有机结合，既体现了政府强化基层基础，保证其社会管理和公共服务职能在社区扎实着陆，又不断推进居民自治体制的建立和完善，凸现了自治组织的主体地位和作用。
四是形成了社会广泛参与的格局。积极开展安全社区创建，通过一系列的社区安全促进项目，消除社区安全隐患，提高居民安全意识和能力，改善社区安全状况和安全环境。金融街、月坛两个街道获得国际安全社区称号，其他五个街道也全部通过了国家安全社区促进中心的认证。实施“
十、百、千”项目工程，将与居民利益息息相关的卫生、教育、就业、治安、助老助残、志愿服务、民主自治等内容形成项目，营造了和谐促进多方参与、统筹推进的格局。引导支持民间组织的发展，在全市率先成立了区街民间组织服务中心，构建了“4432”发展格局。民间组织通过承接政府委托服务、提供公共服务产品、开展公益性活动、加强自身建设四种途径参与社区建设，政府通过规范活动类、完善维权类、壮大服务类、培育救助类对民间组织进行扶持和监管，形成了社区、社团、社工三社联动，社工、义工两工互动的格局。
五是凸现社区居民主体地位，开展和谐社区百姓评说活动。以社区居民为评价主体，把社区建设融于百姓日常生活，以居民的认同感、参与率和满意度为重要指标，把居民评价的过程作为检视政府部门工作的过程，作为宣传和谐社区建设的过程。这一创新形式实现了创建工作由政府体内循环向体外循环的转变，群众参与从客体向主体的转变，征求意见从被动向主动的转变，动员方式从发动向软性治理的转变。
六是加强软硬件建设投入，夯实了社区建设基础。2006年以来全区投入社区建设资金总计3.146亿元。其中公益设施建设投入 1.57亿元，社区安全、教育、健康、科普等公益活动经费支出1.58亿元。建立了社区工作者收入增长机制。
2009年，西城区建立了规模为1000万元的社会建设专项资金，通过资助、投入、购买公共服务等形式重点支持社区规范化、社区领域党建、社区组织发展等方面的工作。
（二）大民政社会保障体系初步形成
立足西城区区域空间狭小、区域资源分割性、隶属性强的特点，着力在打破部门配置资源的狭隘、信息独享的孤岛、资源隶属的分割上下功夫，树立民生保障大资源的理念，建立无围墙、开放、共享的资源体系，在与民生相关的教育、卫生、就业、社会保障以及便民、惠民、为老服务工作中联合大资源的支持，形成社会大保障体系的格局。
一是整合救助资源，实现社会救助工作的普惠发展。经过不断探索，建立了以最低生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会捐助、社会慈善为补充的广覆盖、多层次的社会救助体系。与劳动部门联合，加大对困难人群的帮扶，基本建立了“先保险后救助再慈善”的工作机制。联合劳动、红会、教委、残联等17个委办局，整合助困、助医、助老、助残、助学、就业、住房、临时救助、法律援助等9大类152项社会救助项目，通过整合和共享资源，实现救助资源的整体配置、共建共享。积极研究“持卡就医、实时结算”的工作机制，有效整合民生资源，提高服务效率，方便群众就医。不断扩大社会受助人员范围，在优先保障优抚群体、弱势群体的基础上，社会救助对象向低保边缘人人群、临时困难人群、“支出型”困难人员、外来人员发展；不断拓展救助项目，在基本生活保障性救助的基础上，向养老、医疗、教育、就业、老年人健康服务、文化娱乐及精神慰籍等发展性、福利性救助转变；不断提升救助方式的科学性，与北京师范大学联合，在完成城市家庭贫困指数模型理论研究基础上，通过管理信息系统的开发，对救助申请者进行贫困程度的量化、判定和排序，实现临时救助标准的规范化、科学化和合理化。
二是整合多方力量，推进养老服务社会化建设。积极探索以机构养老为依托，社区养老、居家养老为主力的养老模式。政府直接投入2717万元，形成了1个区级养老院、13个街道养老服务机构、7个街道居家养老服务中心、148个居家养老服务站集群化、网络化的为老服务体系。积极借助社会力量经营养老机构，探索建立“公办民营、委托管理”的养老机构管理模式。2005年，把银龄老年公寓委托给复兴医院管理，借助医疗卫生资源经营养老机构；2006年，引进天津鹤童老年福利协会，为需要长期照料的高龄或生活不能自理的老人、残疾人提供24小时工作流程与工艺流程管理，改变现有的自理型服务格局，向全护理型服务方向发展。积极探索居家养老工作，2004年开展试点工作，2005年居家养老服务在全区推开，初步形成了政府主导、民间组织运作、社会参与、覆盖全区的符合西城区情的居家养老服务格局。居家养老服务能够提供政府补贴服务、送餐服务、巡视服务、三项为老服务等项目，目前，西城区4800余位老年人享受了北京市特殊老年人养老服务补贴，791位老年人享受了免费送餐、自费送餐和老年饭桌服务，1387位空巢老年人享受了入户和电话巡视服务，累计巡视3.6万余人次。三项为老服务累计服务1424人，补贴3万余元。居家养老服务加盟单位达到120个。积极做好为老服务和办实事工作。目前，西城区已为1554户高龄空巢老年人安装紧急医疗呼救器，为1600户符合条件的空巢老人家庭安装邻里互助门铃，为200户行动不便老年人家庭进行无障碍设施改造，为600户空巢家庭老年人家庭赠送了防火毯，为910位行动不便的老年人赠送了拐杖。为2352名90岁以上高龄老年人发放高龄津贴237.32万元，为9万余名65岁以上老年人办理了优待卡。
三是实施“安居”、“乐业”两项工程。完成了12条街巷465个院落的综合修缮改造，为3142户居民改善了居住条件；切实解决居住在五类危房中居民的住房问题，完成1112户、1888间五类危房的修缮改造；实施6个老旧小区和279座平房院户厕改造工程；去年城镇登记失业率为0.94%。累计帮助217户283名零就业家庭成员实现就业，全区已经连续16个月实现动态“脱零”。79个社区成为充分就业社区，占总社区的53.3%。
（三）大民政联动机制初步形成
一是建立了社会综合救助机制。按照“政府领导、管理归口、部门尽责、社会参与、街道实施”的原则，整合政府部门、社会团体和群众组织三方资源，建立了包括17个相关委办局、7个街道在内的社会综合救助体系，运用现代信息技术，对社会救助工作进行一体化、信息化、集约化管理，形成“一口式”信息化救助模式。西城区社会救助工作实行区、街、居三个层面的组织、协调和联动。区综合救助办公室在区社会救助工作领导小组的指导下，对全区范围的救助工作进行统筹安排，并沟通各相关部门做好各类救助信息的反馈、统计和汇总。各相关委办局按照职责分工，在领导小组的统筹和协调下，做好归口的救助工作。全区7个街道负责做好辖区社会救助工作的具体事务并完成信息平台中救助对象的基础数据更新，实现救助对象数据的动态管理。社区居委会在街道社保所的指导下做好救助对象的信息采集、调查核实、公示以及组织社区公益劳动，并对街道和社会救助对象提供服务。区、街、居三级组织体系的形成，强化了救助工作的联动性和统筹性，保证了救助对象的真实性、救助流程的通畅性以及救助结果的有效性。
二是建立了联合募捐机制。近年来，西城区对社会捐助工作进行了积极探索和有效尝试，构建了以区综合救助物资调配服务中心为载体，以七个街道“爱心服务之家”为帮困平台，以救助困难群体为重点，聚合社会力量积极参与的社会捐助工作新局势，形成了民政、红十字会、残联牵头，团区委、计生委、区工会、妇联、慈善协会、工商联、民建、双拥办、武装部、七个街道办事处等部门积极参与联合募捐的工作机制。由区民政局、区红十字会、区残联组成的高端管理平台，负责社会捐助工作统筹、协调、督查以及救助信息发布等工作；以街道和社区为依托的低端管理平台，负责社会捐助的受理、审查、申报等日常工作。联合募捐机制的形成，最大限度地整合了社会资源，为集中力量办大事提供了资金支持。
三是建立了街道公共服务大厅联动机制。在区划调整的基础上，进行街道大科部改革探索，将原来的20个科室调整为“七部两室一厅”，实施扁平化的对接服务管理。围绕“服务于民”的核心再造流程，对街道承担的767项工作职责进行梳理，打破了部门壁垒，冲破了业务层级界限，确定了直接面对居民和社区单位的7大类72项服务事项，简化了53项办事环节，原来39项需往返多部门办理的事项改为即办。在对办理程序、质量标准等进行确认后，交由网络技术部门嵌入网络系统，固化为程序，形成了统一承办事项、统一业务流程、统一办理时限、统一服务标准的工作机制。
四是建立楼门院长报告制度。充分发挥楼门院长在了解民需、反映民意、传递诉求上的作用，围绕民生最直接、最现实、最迫切的问题，在社区内建立规范有效的信息采集体系和社情民意表达、反馈机制。通过楼门院长收集上报、社区服务站分类整理、核实，社区服务站和社区居委会协同相关部门解决的工作流程，实现社区居委会、街道办事处、区社会建设部门及相关职能部门的三级联动，全面畅通民主渠道、落实民生保障、提升社区自治水平。楼门院长定期报告内容采取“10+X”模式。“10”即社区十项基本信息，“X”是在社区基本信息基础上,其他关系到民生普惠、社会稳定等方面的信息。
（四）大民政服务体系初步形成
一是建立了区级96156社区服务平台。利用区社区服务资源和96156北京市社区公共服务平台现有技术设备，筹建96156西城区社区服务呼叫中心。目前，96156社区服务平台已签约服务商共89家，街道自管队伍提供的签约服务商27家，总计服务商数量116家；全区可提供的服务项目110项，其中覆盖全区的服务项目72项，覆盖部分街道的服务项目38项，共采集各类服务信息1185条。在功能定位上，确定了直接服务、间接服务、接转服务三项功能；在服务项目上，主要包括家政服务、家电维修、综合修理、预订服务（购票、健身活动）等常规项目，还开设了为老配餐、社区菜站、大众浴室等特色项目，深受居民欢迎，取得了显著的社会效益。
二是建立了基层政府公共服务平台。7个街道的公共服务大厅为面向地区单位和居民的综合服务窗口，承担政务事项办理、地区居民事务受理、公益性法律服务和社情民意调处四大功能。基层服务平台通过综合受理、联网受理、在线受理、前后台协作办理、个性化服务等方式，为居民和地区单位提供服务。平台的建立实现了“三转”（ 领导围绕部室转、部室围绕大厅转、大厅围绕群众和驻区单位转）、“三通”（ 前后台接转畅通，区街居三级联动上下互通，各街道和职能部门网络联通），从根本上杜绝和避免了各种暗箱操作、推诿扯皮和权力寻租现象。同时，使同一地区公共服务质量和效率不一致问题迎刃而解，提升了政府诚信度。
三是形成了公共卫生服务体系。投资2.5亿元，调整形成了7个中心，48个站，148个团队，17964个楼门院组成的社区卫生服务圈。积极与卫生系统合作，将困难群体和老年人群体纳入社区卫生服务“六个网底”中，积极为辖区残疾人、最低生活保障对象等困难群体的提供基本医疗服务，为居家养老老人提供免费测量血压、咨询、健康教育，免费物理体检等医疗保障措施。
四是建立了社区教育服务体系。投入3500万元置换了7所小学资源，完成了7个街道社区学校的改造和设备配置，总面积达16140平方米。建立形成了1个社区教育学院、7个社区教育学校、152个社区市民学校的教育服务圈，为居民全员、全面、全程学习提供了有效的支撑和保障。被北京市评为社区教育先进区并推荐为全国先进区。
二、正视大民政工作探索中存在的问题
总结近年的大民政工作探索实践，我们在取得了较好的成效、积累起丰富经验的同时，也清醒的认识到，与西城区经济社会发展程度及群众日益增长的需求和期望相比，我们的工作还存在如下几方面问题。
（一）大民政意识尚需进一步深化。一些政府部门不是完全从群众的需求出发确定工作任务，而是出部门利益出发考虑问题，按部就班开展日常工作。这就需要在工作中转变观念，树立大民政意识，破除狭隘部门意识，从站位全区的高度，以民生需求为导向，以保障和改善民生作为出发点和落脚点，推动社会共同参与各项工作。
（二）大民政政策支持尚需进一步加强。在全市推出十大惠民工程和六十项利民新政，努力实现民生政策全覆盖的背景下，我们需要健全配套政策和机制，做好各项政策之间的衔接，做好政策与群众需求的对接，抓好落实。
（三）大民政工作体制尚需进一步完善。目前，民生工作分别由多个职能部门承担，多头管理、条块分割的体制性障碍仍然存在，民生领域的政策、资金、人力等资源相对分散，政府部门间的协作、政府与社会资源的联合更多的是项目上的配合。随着民生工作的关联性、整体性逐步增强，需要进一步理顺工作机制，加强各项民生工作的对接，推动项目配合向常态工作机制上转变。
三、下一步工作思路
针对民生保障工作面临着日益增长的社会需求呈现出多样化趋势、多元构成的社会结构复杂化、群众享有的社会资源不均衡化的矛盾，我们认为做好新时期的民政工作要做到“四个必须”。一是必须以民为本，以实现好、维护好、发展好、惠及好百姓的福祉为核心和根本；二是必须凝聚认同、汇集合力，形成共筑、共建、共享多元参与的良好机制和格局；三是必须秉承科学、求实、创新的精神，深化改革，创新机制，科学、系统、持续全面地加以推进；四是必须以百姓的评价和满意为衡量标准，不断地瞄准百姓的需求变化，调整方略，深化推进。在今后一个时期的保障和改善民生的整体思路上，树立“以大看小、以我为他、以智集优、以联共赢”的整体方略，着力在以下几个方面寻求突破。
（一）强化组织和财政保障力度。为加强对我区民生工作的统筹规划，成立由某一部门牵头的民生保障领导小组，建立起由民政、卫生、劳动、教育、住房、社会工作等组成部门的工作平台，围绕重大民生问题，共同研究制定民生发展规划和政策，整合各部门的资源，加强协作，保障各项民生工作的有效衔接和相互配套。在财政投入上，完善民生财政保障体系。加大公共财政向民生领域的投入力度，保证财政投入的主渠道畅通，建立民生投入与经济社会发展同步增长机制，为民生工作提供稳定的经费保障。。同时，建立民生资金多渠道筹集机制，拓宽社会化筹资渠道，充分利用各种社会资源，积极引导社会资金投入民生项目。
（二）完善大民政联动工作机制。一是建立政府内部民生部门之间的联动机制。构筑民政、发展改革、财政、教育、卫生、人力资源和社会保障等部门组成的民生工作平台，加强部门协作，共同研究制定政策，抓好落实，形成推动民生工作的合力。二是建立社区居委会、街道办事处、区社会建设部门及相关职能部门三级社情民意收集、分析、调处联动机制。在区、街、居组织架构的基础上，将工作触角延伸到楼、门、院，了解民需、对接民需，推进“三社联动、两工一长互动”治理机制的形成。
（三）构建社会多元主体力量参与体系。着力培育社会组织，增强对社会组织的支持，完善对社会组织的管理与服务，提升社会组织承载公共服务的能力，实现政府职能的归位和社会组织职能的进位。按照市、区“1+4”文件，全面推进社会公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系和社会领域党建工作体系等五大体系建设，按照联合、联络、联接、联通、联动“五联”的开放思维搭建企业组织、社会组织、志愿者组织、社工组织、社会领域党建协调组织五个联合会的平台，建立与之相适应的服务支撑体系。
（四）搭建社会资源共享平台。打破资源分割的桎梏，树立民生保障大资源的理念，建立无围墙、开放、共享的资源体系，积极争取和充分利用一切对保障民生、改善民生有利的文化资源、信息资源、人力资源和物质资源，完善资源整合和动态管理机制，实现公共事业及公共服务的均衡发展、普惠发展。进行科学规划和分析研究，对公共资源进行整体配置；在搭建区域大资源平台，建立优化公共资源的服务支持方面，综合应用线性规划、图论等数学工具，建立社区公共资源配置纵向发展模型、需求与配置状态理想模型等。
（五）加强民政工作专业队伍建设。建设一支包括民政干部、社区工作者、志愿者和楼门院长的民政专业队伍，提高专业化社会服务水平。加强能力建设，提升民政干部的素质和能力。按照因需设教、因材施教、强化专业、全面提高的原则，对社区工作者进行全员培训，提高其专业化、职业化水平。结合楼门院文化，培养一支热情积极、工作得力、认真负责的楼门院长队伍。大力引导和发展志愿者组织，建立健全与政府服务、市场服务相衔接的志愿服务体系，加强社工和义工的联动，提高社会服务的广度和深度。
民生工作是一项长期、复杂而艰巨的任务，必须把着力当前与着眼长远结合起来，以大民政的理念和开放的视野，健全、深化原有工作机制，统筹兼顾、科学谋划，全面构建与社会发展新形势相适应、与西城区区域特点相适应、与社情民意需求相适应的大民政格局，以积极推动经济社会和谐发展、科学发展。
