公共决策过程中听证制度研究
摘要
公共决策是公共行政中极其重要的一环，公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入，尤其是近些年来政治体制改革的深入进行，如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量，日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来，听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野，并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注，民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行，这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用，也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下，笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识，从理论上对这项制度进行了分析，对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结，也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨：
第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论，并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性，以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。
第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题，并系统地归纳为两个方面，一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善，二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者，笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面；关于后者，笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。
第三部分根据存在的问题，提出了相应的对策建议，包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点；第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。
[关键词] 公共决策 听证 问题 对策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation
Abstract
Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progre in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important iue in national politics that how to guarantee the effectivene of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witneed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the proce of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectivene as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the neceary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-proceing politic reforms, dim awarene and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awarene and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.
Key words: Public Policy Formulation
Hearing
Problem
Path Analyses
目录
导言 .............................................1
（一）选题背景和意义 .............................1
（二）现有文献综述 ...............................2
一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究 .....3
（一）公共政策与听证制度的基本理论 ................3
（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性 ..........4
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求 ......4
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求 ......5
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求 ......5
（三）听证制度在公共政策制定中的功能 ..............6
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施 ..............6
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变 ............6
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能 ................................................6
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题 .........7
（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善 ........7
1、政治体制改革相对滞后 ............................7
2、社会公众政策参与的意识不足 ......................7
3、社会公众政策参与的能力不足 ......................8
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足 ............8
（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善 ..........8
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范 ..........8
2、听证会的启动模式不合理 ..........................9
3、听证会的主持人中立性不足 ........................9
4、听证代表的选择机制不合理 .......................10
5、听证笔录的效力不确定 ...........................10
三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析 ..10
（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境 .........11
1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境 .........................................11
2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力 ..............................11
3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见 .........12
（二）完善行政听证制度的自身设计 .................12
1、加快形成统
一、完善的行政决策听证制度的法律体系 .12
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式 .............12
3、完善听证主持人制度 .............................13
4、完善听证代表的选择机制 .........................13
5、确定听证记录的法律效力 .........................13
6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行 ...............................................14
结论 ............................................14 参考文献 ........................................15
2 谢辞 ............................................17
公共决策过程中听证制度研究
导言
（一）选题背景和意义
公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。
公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但今年来听证实践发展很快，表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与，表现出较大的民主性和正当性，为公民的政治参与提供了一条可行的途径，因此为社会所广泛关注。然而，在具体的操作过程中，听证制度作用的充分发挥还面临一些问题，比如，实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等，这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题，笔者根据有关文献资料，并结合所学知识，提出了一些对策，力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。
① 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http://www.daodoc.com/ , 2011年2月15日访问。
（二）现有文献综述
我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期，随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如，肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，他能增强行政活动的透明度，是行政官
④员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外，应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然，学者们对听证制度的研究并不局限于此，杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度：透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。
但是，当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域，尤其是行政法领域，从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。
③④ 肖风城：《协商对话制度的法律化探讨》，《法学》，1988，1. 叶必丰：《行政程序中的听证制度》，《法学研究》，1989，2.
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一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究
（一）公共政策与听证制度的基本理论
公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达，它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制，可以以历史发展为线索，笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁，后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制，但也可以看做是议会制的一种发展形式，是极具中国特色的公共政策制定的体制。
发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明，是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来，随着改革开放的深入，人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈，人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下，听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度，开始进入人们的视野，吸引着人们足够的关注。
听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论：自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见⑥；正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫，时至今日，听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中，各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究，始于20世纪八十年代末，真正将这一制度以法律的形式固定下来，则是九十年代的事情。从1996年起，我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。 ⑤⑥ 陈振明主编：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004，第50页。
参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987.⑦ 法学教材编辑部：《外国法制史资料选编》，北京大学出版社，1982.
3 随后，1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。
听证制度根据适用领域的不同，大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者，即公共政策制定中的听证制度。目前，我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义，笔者参考各种资料后，认为可以将这种制度定义为：行政主体在制定公共政策的过程中，为了保证政策的科学性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时，给予利害关系人发表意见的机会，由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出，行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方，由于政府在我国公共管理中的强势地位，行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方，而相关利益方由于处于较为被动的地位，往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比，进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用，从而提高决策的科学性、民主性，是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。
（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求
实践是检验真理的唯一标准，公共政策作为人类一种特有的认识成果，集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策，不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时，只有尽量把可能触及到的问题考虑全面，并在政策中加以预防，才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢？信息是决策的基础，全面、详实、准确的信息，是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者，涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》，中国法制出版社，1998.
4 面较广，能兼顾各方的利益考量，因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息，待将这些信息进行有效的整合之后，呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策，由于兼顾到了各方利益，因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题，从而保证了政策的有效实施，降低了各种不利成本，进而便能保证政策的科学性。
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求
改革开放三十多年来，我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑，经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是，当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音，公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径，无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下，能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与，这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然，随着这项制度在实践中的日臻完善，其必然也能带来一定程度上的实质民主，即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量，从而提高公共政策的民主性。
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求
合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性，是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持，一项公共政策才具有较高的合法性，在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入，其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见，并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重，因此往往使得公共政策更容易为各方所接受，在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守，从而使得公共政策具备相当的合法性。
（三）听证制度在公共政策制定中的功能
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施
听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述，听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变
我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在公共政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的公共决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能
听证是一项制度设计，更是一种政治实践。通过这种实践，公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐，从而激发起巨大的参与热情，树立强烈的
6 参与意识。同时，随着这项实践的深入进行，公众会摸索出相应的经验与心得，不断提高自身的参与能力，获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向，但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前，随着我国向市民社会的转型，公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高，会极大地推动这一进程向前推进。
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题
（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善
1、政治体制改革相对滞后
公共决策听证制度是行政体制改革的一部分，其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的，从根本上说，政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来，相对于经济建设所取得的伟大成就，我国的政治体制改革相对滞后，在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来，深化政治体制改革，一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题，尽管此项改革已进行多年，但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点，具有的较强的封闭性。在这样的大环境下，期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用，无疑是对这项制度的苛求。
2、社会公众政策参与的意识不足
公共决策听证的最大特点，就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位，为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日：《现代组织理论与管理》，天津大学出版社，2003. 在这种“内输入”机制下，精英决策不仅表现在狭义的决策过程中，而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段，它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体，基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式，对公民参与缺少制度设计，公民参与难以落实，公民对公共政策的影响能力也十分微弱。
7 决策的机会。从这个角度说，听证制度的作用能否得到充分发挥，听证制度的价值能否得到充分实现，在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来，社会公众只能充当公共决策的对象，而不是参与公共决策的主体，这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理，这直接导致了公众的政策参与的意识不足。
3、社会公众政策参与的能力不足
由于长久以来公众缺少政治参与的实践，难以获得政治参与的直接经验，加之自身文化水平的影响，所接触到的政治参与的间接经验也较为有限，这导致了社会公众的政治参与能力较低，无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计，实现自身的利益诉求。另外，由于公众在公共参与时多为个人所为，缺少合理的组织形式，利益表达单一，声音有限，难以形成团体的合力，这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足
长久以来，行政机关一直是公共决策的绝对主体，高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念，成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候，政府官员在做决策时，根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益，即使是想到了，也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶，只是能实现“装饰性”的公民参与，并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态，严重贬低了听证制度的价值，更是对公众参与的亵渎。
（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范
1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。从那时起，关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中，如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是，这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面，造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失，使政府获得了大量的自由裁量空间，很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿，而不受法律规范的制约，从而限制了听证制度作用的完全发挥。
2、听证会的启动模式不合理
根据启动主体的不同，听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式：前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会，并由自己设定相关议程；后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会，由政府有关部门决定是否举行听证会，一旦决定举行听证会，听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲，民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用，更能体现听证制度的精神，无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止，我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式，民间导向式的案例应用鲜有所闻。
3、听证会的主持人中立性不足
听证会的主持人是整个听证会的掌舵者，对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者，主体较为多元，为了保证听证会最起码的公正，听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看，听证会的主持人多由行政机关指定，并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符，而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀，一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。
1112 参见周汉华：《对我国听证会制度发展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。
同上。
9
4、听证代表的选择机制不合理
综观现存有关行政决策听证的相关立法，并结合行政决策听证的有关实践，可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的，如果听证代表不能真正代表各方的声音，势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多，有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来，而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”，这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。
5、听证笔录的效力不确定
听证笔录对整个听证会的完整记录，是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容，对于综合各方意见，保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是，在现行的有关行政决策听证制度的法律中，仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地，很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面，并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的，关于这一环节的法律规定的缺失，很容易导致整个听证过程的功亏一篑，因为缺少了法律的强制性保障，听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头，而整个听证过程也仅仅是一次形式，到头来，行政机关还是可以按照自己的意志进行决策，全然不用考虑各方利益相关者的声音。
1
3三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析
结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析，笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手：一要完善行政决策听证制度运行的外部环境，二要完善行政决策听证制度的自身设计。
13 参见《中华人民共和国行政许可法》。
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（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境
1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境
任何制度都不是一个孤立的点，而是一系列纵横交错的线所交织的结，各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政，是一个政治与行政现代化、民主化的过程，它追求整体性的、系统性的制度变革，而不是单一的、孤立的制度创新。因此，政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境，政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前，我国正在加紧推进政治体制改革，如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上，行政决策听证制度的构建与发展，也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新，行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响，另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用，两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进，必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。
2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利，因此，要完善各级人大选举制度，保证实现公民这一最基本的政治权利，进而保证人民当家作主的权力。另外，还要加强基层群众自治制度的完善，使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与，使民众真正认识到自己是国家的主人，逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识，具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践，使公民积累起相当的政治参与经验，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律责任制度——从社会科学角度考察》，中国政法大学出版社，1994，第252页。
11 定的政治参与技能，不断提高自身的政治参与能力。当然，也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及，使社会公众具有更高的政治素养，为政治参与意识和能力的提高打下基础。
3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见
加快转变政府职能，建设服务型政府，是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作，更是观念层面的转变。因此，要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念，树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上，政府更要摆脱固有的一家独大的观念，充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用，积极引导民众对公共政策的制定建言献策，修正行政机关自身的决策偏差，努力实现行政决策的科学化、民主化。
（二）完善行政听证制度的自身设计
1、加快形成统
一、完善的行政决策听证制度的法律体系
实行依法治国、建设社会主义法治国家，是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题，运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前，我国尚未形成关于行政决策听证制度的统
一、完善的法律规范，这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地，未能发挥出听证制度的应有作用。因此，有必要加强这一领域的立法工作，提高立法质量，运用国家力量保证相关法律规范的实施，用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量，从而保证公共决策的可行性与有效性。
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式
如前文所述，行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用，更契合听证制度创设的本意，因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式，代之以民间导向式，将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众，避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力，并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。
3、完善听证主持人制度
衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否，无非两个标准，一为专业性，二位公正性。要实现主持人的专业性，笔者认为可以利用考试等形式加以考察，而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关，也可以是地位中立的学术机构；被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性，则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系，即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。
4、完善听证代表的选择机制
行政决策的听证代表可以分为两大类，一为利益相关方，二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择，应本着自愿的原则，从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益，是因为在行政决策听证会的场合下，利益相关者能基于对自身利益的考虑，真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题，从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择，则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人，从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准；公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位，不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。
5、确定听证记录的法律效力
听证记录是对整场听证会的文本总结，它集合了各方的意见，是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位，能够确保各方意见在行政决策中予以体现，避免行政机关闭门造车，防止听而不证、证而不用的局面的出现，从而保证公共决策的质量。
6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行
权力不受制约和监督，极易导致权力的滥用，并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督，能将公共权力的运用至于透明的环境中，使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域，由于行公共决策听证会的环节较多，任何一个环节出现问题，都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计，又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题，行政机关应该在公共决策听证的框架下，加强有关信息的披露，使公众能够了解听证会的进程，并进行必要的监督，避免行政机关随意更改听证程序，操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力，也是推进科学行政、民主行政的要求。
结论
当前，中国正处于深刻的社会转型期，期间的很多制度都有不完善，或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑，公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品，这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因，笔者坚信，这项制度虽然目前有着很多问题，但随着时间的推进和政治体制改革的深化，其必然会得到长足发展，成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要坚定信心，另一方面更要脚踏实地，为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限，在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方，惟愿这项制度早日得以完善，在中国的政治生活中占得一席之地，发光发热，更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行，使社会主义政治文明建设取得更大的成就。
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谢辞
大学四年，毕业论文是最后一站。经过长时间的鏖战，终于完成本篇论文，在这最后一个站台上迈出了重要的一步。在此过程中，笔者得到了来自外界的巨大帮助，正是这些无私的帮助使笔者完成了这洋洋洒洒的万余字。尤其要感谢我的指导老师，在百忙之中抽出时间给予我有益的指导，使我在迷茫时找到了方向，退缩时获得了力量。同时还要感谢身边的同学，他们给我提供了很多有用的信息，使我在完成论文的道路上避免了很多弯路。最后，我还要感谢这个波澜壮阔的时代，提供了一个可以研究的对象使我得以思考，一个良好的研究氛围使我得以利用，一批优秀的研究成果使我得以借鉴。感谢过后，真诚地祝愿老师工作顺利，祝愿各位同学前程似锦，更祝福我们这个国家繁荣昌盛，祖国的人民幸福安康！
