综合治税大格局的战略选择
——公平是推进综合治税大格局建设的核心内涵
拱北海关
苏志和
内容提要
物流通关如何进行宏观风险控制？在宏观上如何有效防范税收流失？这是当前海关监管面对的挑战。海关应当以税收为轴心，从物流宏观监管切入，构建总署全关境宏观调控力与基层海关微观执行力有机的、深度“融合” 的动态监管作业方式（宏观着眼，微观入手），逐步实现目前以“小关区”为主体的监管模式向以“大关境”为主体的监管模式的战略性转移，最终在全关境形成一种公平的、富有效率的通关利益调控机制。总署应当建立大型实体性的、面对全关境的、跨部门的、以实时监控为主的海关业务运行监控中心（可先设区域性业务运行监控中心为试点），“监控中心”是实施宏观调控力的主要执行单位。
主题词
综合治税大格局
战略选择
总署党组明确指出，构筑综合治税大格局，是着眼于新时期海关工作基本规律的重大举措，是加强海关业务建设的一项战略性、长期性的重要任务。笔者认为：推进综合治税大格局建设的核心内涵，应当是在海关全关境范围内，向所有进出口企业都提供“机会平等”的制度环境和人文环境。这既是海关税收真正做到应收尽收的前提条件，也是海关落实科学发展观，建设和谐社会的内在要求。
本文本着公平的人文精神，从综合治税大格局制度设计的重要理论依据、制度性陷井和发展战略的科学选择等三个方面，围绕推进综合治税大格局建设这一命题进行肤浅的探讨。
一、“经济人” 假设是构筑综合治税大格局制度设计的重要理论依据。
“市场经济有利于促进经济发展，但市场经济的一大特征是利
1 益多元化，人的思想也容易多元化。”换言之，在市场经济条件下，利益往往决定着人们做事的立场和态度。从思想教育角度来说，这是对“经济人” 假设的一种精辟阐释。
现代经济学教科书是这样表述的，所谓“经济人”假设是指：第一，人是有理性的；第二，利己是人的本性；第三，个人利益的最大化，只有在与他人利益的协调中才能实现。亚当•斯密在《国富论》里提出“经济人”这一思想既是奠定经济学的基石，也是市场经济运行制度设计的重要理论依据。经济学作为一门研究人们经济活动的学问，“它假设人是自私的，并不是倡导人们自私，而是告诫人们在从事经济活动中，必须注意和防范人性自私的弱点。”经济学家哈耶克曾经说过，从好人（无私）假设出发，会设计出坏制度；从坏人（自私）假设出发，会设计出好制度。
“经济人”假设启示我们，在进行制度设计时要注意和防范人性自私的弱点，同时更应该积极引导人们理性做事。防范自私是手段，引导理性是目的。经济学这一假设对于海关构筑综合治税大格局具有很强的现实指导意义。
1、抑恶（自私）方能扬善（理性）。
用“以打促税”来说。当前在货运渠道，企业走私活动概括起来一般有以下几个特点：（1）高额利润；（2）第一次走私成功后不会收手不干了，利润会刺激他不断地做，往往是越做越大；（3）走私手段分显性（如夹藏或混藏等）和隐性（如价格、原产地瞒报等），以隐性手法为主；（3）从侥幸心态控制到非理性失控的演变过程；（4）不
2 打击就不收手。针对这些特点，尤其是第二个特点，海关除了运用现有手段外，应当加强对企业通关数据的风险分析以及市场调查，提高打私的准确性和有效性，促使不法商人因机会的变化“被迫”回归理性行为。不法商人一两次走私成功并不可怕（也怕不了），走得越多意味着留下的“痕迹”越多，被抓到的可能性越高，惩罚越重。但应当注意到，从大关境范围来说，打私可以促税；从关区局部来说，打私可能会跑税。因此，为了防范不法商人到处乱窜、乱钻空子，导致国家税收流失，海关必须进一步加强对大关境内物流的宏观监控能力和调控能力。
2、扬善（理性）更能防恶（自私）。
有什么样的导向往往有什么样的结果。以报关员管理为例。报关员报关有误要扣分，这样做无可厚非，问题是单单用惩罚手段是欠缺的，效果可能会大打折扣。应当建立报关员分级管理制度，初步想法是：报关员设1—5个等级和报关师、高级报关师（等级与其利益相关）。基本设定是：报关员报关无误若干次以及满若干从业年限，经考试合格可晋级，报关师、高级报关师的要求条件更高。反之，违反法律及有关规定的，给予降级直至终身取消报关资格。报关员的晋、降级实行动态管理。庞大的报关员群体是海关综合治税重要的辅助力量，应充分发挥他们的作用。“以疏为主，疏堵兼用”的管理方式是一个社会资源合理导向分配的多赢设计。又以海关税收绩效考核为例。以前是总署直接给各关下达税收数量任务，大家想方设法，努力完成税收任务；今年总署“把考核的重心从税收的数量真正转向税收
3 的质量”，大家转而重视“以质为主，量质并举”了。客观地说，人们认识事物总是在不断进步的，但也不可避免地受到历史局限性的束缚。无论是用现在的要求衡量过去，还是用过去的眼光评价现在，都不是实事求是的。因此，探索建立海关业务管理综合质量评价体系和队伍管理综合质量评价体系，是现代海关制度第二步发展战略应有之义。科学的绩效考核既是管理的有效检验手段，也是正确引导的方向标。正确的政绩观必须依靠科学的绩效考核制度来落实。
二、“帕累托假说” 是构筑综合治税大格局必须规避的“制度性陷井”。
经济学家、社会学家帕累托研究发现，如果“某个措施A将导致1000个人每人损失1法郎，而某一个人将得到1000法郎，则后者将会花很大力气来争取A，前者将只进行微弱的抵抗，因此很可能最后的结果是，试图确保通过A得到1000法郎的那个人将会获得胜利。” 帕累托假说认为，“人多并不等于力量大，由少数人组成的有谋利冲动的有组织的利益集团，其力量往往超过‘沉默的大多数’，成为利益分配的主导力量。”事实证明，有经济活动的地方，帕累托假说就有可能存在。
在市场经济社会里，企业追求的目标是利益最大化，政府部门追求的目标是管理效益最大化。企业追求的是效率，政府部门追求的是公平。平常大家所讲的“税往低处流”现象，如果说这是企业追求利益最大化的本能驱动，那么也不应当排除“帕累托假说” 存在的可能。从本质上说，“税往低处流”就是绝少数人掠夺绝大多数人的利
4 益。因此，在构筑综合治税大格局中，如何规避“帕累托假说”这个“制度性陷井”，形成更为全面、健康的发展局面？
第一，以科学发展观为指导，不断丰富和发展科学治关理念，创新管理体制。海关收税的目的是增加国家财政收入，建设和谐社会，而收税的过程本身就是建设和谐社会的过程。没有过程的和谐，就没有目的的和谐。
第二，一个进出便利通关平台的成功运行，依赖于海关与企业相互信任以及公开规则的作用。海关应当以公平为准则，建立全国统一的以企业为单元的信用管理制度。一方面，海关要保障企业享有追求利益的合法权利，这是“服务”的内涵；另一方面，海关要监督企业的行为不得侵犯他人的利益，这是“把关”的内涵。只有在这两个前提下，海关与企业才能建立起稳定的、理性共存的新型合作伙伴关系。应当强调的是，海关与企业的合作，是给予便利但决不是放弃监管，品牌企业、明星企业精英们的诚信并非天生的，而是与市场监管力度有关。美国会计专业杂志《鲍曼会计报告》的主编阿特•鲍曼曾尖锐地评述，某些大牌企业的“精英们往往喜欢拿极高的风险来挑战商誉，从而兑现市场价值，他们习惯于计算风险和收益之间的比例，而非作出专业判断和维护公众责任。”
第三，通关行为的透明性保护。即企业可以在保证信息公开和明晰的条件下自由地从事进出口贸易，实现便利通关。海关提供更多更翔实的公共信息，有利于企业掌握情况，了解情况，保护自身合法权益不受侵害。
5 第四，海关应建立更加民主的、透明的公共决策机制，提供公平且有效率的制度环境，让通关货物的流动在市场机制的作用下，最终产生的结果不应该是如“囚徒困境”般的结局即只能达到“纳什均衡”，而应该是能够达到“社会最优”，使市场运作实现更高的公平性。正如1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚••森在《以自由看待发展》所说，“如果允许并促进公开辨论，既得利益集团并没有任何理由必定取胜”，事实上“经过公开的民主的检验，公共利益很可能有极好的机会战胜既得小集团的高调宣传”。这也说明，合理的制度安排是构筑综合治税大格局的基础。
三、管理转型是新时期海关构筑综合治税大格局发展战略的科学选择。
总署党组多次指出，构筑综合治税大格局是海关事业发展的战略选择，决不是增加税收的一时权宜之计。海关发展与税收增长是两个不同的概念，海关发展不仅包括税收量与质的提高（与原来同等情况比较），还必须包括内在各种结构的变化。海关发展理论与税收增长理论相比，它的思维上升到了着眼于社会系统的全局高度，它研究制约海关发展的因素，从海关内部扩展到社会系统之中。《世界经济学大辞典》已经清楚地解释，所谓的“发展”就是：“发展一般是指事物由小到大，由简到繁，由低级到高级，由旧质到新质的运动变化过程。它是事物由量变到质变的辨证统一，是事物内部矛盾斗争的结果。” 因此，我们必须站在海关事业发展的战略高度去推进构筑综合治税大格局建设，决不是停留在简单的“增税”层面。
6 当前，海关发展面临着一些深层次的难题，比如通关货物在关境内的非良性流动问题。货物流动应该是本着效率优先的原则，以市场为中心快捷流动，但现实中有的货物却是随着不良货主四处游走，寻找低成本门槛，从而造成基层海关征管、监管的非对称问题。又如，海关税收数量与质量的关系问题。在市场经济体制尚未完全规范化、法治化的条件下，对于基层海关个体而言，实现税收数量与质量“双提高”，这是一个不以人的意志为转移的“两难困境”，受到“平衡性操作”的局限。对于这些发展过程中产生的问题，应当用发展的方法来解决，有的问题可能一时解决不了，也要想办法把它控制在可接受的范围内。
笔者认为，海关实施管理转型是构筑综合治税大格局发展战略的科学选择。具体来说就是：海关应当以税收为轴心，从物流宏观监管切入，构建总署全关境宏观调控力与基层海关微观执行力有机的、深度“融合” 的动态监管作业方式（宏观着眼，微观入手），逐步实现目前以“小关区”为主体的监管模式向以“大关境”为主体的监管模式的战略性转移，最终在全关境形成一种公平、富有效率的通关利益调控机制。总署应当建立大型实体性的（人员适度流动）、面对全关境的、跨部门的、以实时监控为主的海关业务运行监控中心（可先设区域性业务运行监控中心为试点），“监控中心”是实施宏观调控力的主要执行单位。
提出这一构想主要基于以下几点缘由：
1、当前经济、科技的迅速发展和信息时代的来临正在全面、迅
7 速、彻底地改变着这个社会，同样也引发了海关管理的变革。在过去时空遥远相融、通讯技术落后的年代，基层海关不得不长期处于孤立作业的工作状态。现在所谓的“时空观念”已经改变，海关具备了实施“大关境”监控操作的物质条件和技术手段。
2、现代通关物流具有经济、社会和政治等多维特征，它不仅仅涉及海关税收等问题，还涉及地方经济繁荣、就业等一系列问题。在各方利益日益错综复杂的社会格局中，海关排除地方非良性竞争的影响，有效控制和解决执法不一致性问题是极具现实意义的。
3、实施大关境监管就是监管在空间上的延伸，一方面拓宽了视角，提高监管效率；另一方面有利于形成全关境和谐监管的局面。没有监管的空间化，就没有监管的趋同化。实施大关境监管就是加强海关宏观调控能力建设，目的是了如指掌地调控各口岸物流异动变化，及时消除可能存在的隐患。只有物流宏观调控到位，海关税收征管的质量才有保障。
4、建立总署宏观调控力与基层海关微观执行力高度“融合” 的动态监管形式，突破口是大力提高总署宏观调控力，宏观调控力有两大作用：一是与微观执行力形成合力，提高整体管理效能；二是指导、帮助基层海关提高执行力，有效防止并纠正可能出现的偏差。在过渡时期，宏观调控力可以先从“区域性监控”做起，重点调控珠三角、长三角和环渤海湾三大经济发达区域的物流异动情况，确保全国税收总量的完成，防范因“税往低处流”而可能出现的隐性走私。在通关管理过程中，把关能力与服务能力是相辅相成的统一体，二者不可偏
8 废，把关是服务的基础，把关的目的就是为了能够更好地服务。
5、现代海关的监管与传统海关的相比，最大区别在于监管立足点发生了根本变化，“物的监管”为“人的监管”所替代。通关经济活动中的任何一种现象性浮出都不外乎是通关经济个体（或群体）的经济行为或聚合或沉淀的产物，现代通关物流在本质上已经成为一种人文现象，海关监管要研究和发现人的通关经济行为的特点和规律。海关实施以企业为单元的信用管理制度，实际上这是一种管人的制度，管住人才能管住货，而人的特点是流动强，小关区管人往往会因“鞭长莫及”感到“力不从心”，因此，大关境管人的效果肯定比小关区强，正所谓“插翅难飞”。这是控制通关货物非良性流动的一个有效办法。如果监管只是管货不管人，那将是一种疲于应付的、事倍功半的被动做法。
6、实施大关境为主体的监管模式，有利于海关上下对发展的目标达成共识，形成合力推动改革，同时能防范和纠正不同关区之间可能为了增加税收而产生非良性竞争，有效减少海关整体税收出现流失的风险。
总而言之，海关构筑综合治税大格局是一场管理变革，我们“倘若无法理解管理内涵的变化，管理变革就难以收到良好的预期效果。现代管理的新内涵不同于传统的管理内涵，主要在于它不再仅仅从职能的角度来诠释管理，而是从管理的本质的角度来诠释管理。”
9 作者单位：拱北海关监管通关处行邮科 单位地址：珠海市香洲区水湾路18号 邮政编码：519020 联系电话：0756—8161257；8—5700—1257 主要参考书目：
1、吴敬琏著：《转轨中国》
2、魏杰著：《市场经济前沿问题》
3、周长城主编：《现代经济社会学》（研究生版）
4、薛求知等著：《行为经济学》
5、余永定等著：《西方经济学》
6、陈东琪著：《宏观经济学》
7、盛洪主编：《现代制度经济学》（上下卷）
8、阿马蒂亚••森著：《以自由看待发展》
另，参考《南风窗》、《21世纪经济报道》、《广州日报》等报刊一批政经类理论文章。
