谁拥有通话计时监管权？——白银移动、联通状告当地质检局越权行政引发的
思考
(2003-06-19 08:26:44)
2003年5月20日，甘肃省白银市白银区法院开庭审理了甘肃移动白银市分公司、甘肃联通白银市分公司状告白银市质量技术监督局对其局用交换机计时计费系统进行计量检定并给予行政处罚的行政诉讼案。这是甘肃通信企业发生的首例计时计费纠纷诉讼案，引起了省内通信行业及新闻媒体的极大关注，有四十多人参加了庭审。
此案的起因
2002年初白银市质监局接到用户关于移动电话计时计费存在误差的投诉，于2002年4月委托甘肃省计量测试研究所对两家电信企业的计费系统进行监督测试，测试日随机选定。2002年6月17日，甘肃省计量测试研究所对两家公司的电话计时计费系统进行了监督测试。检测采用手机与计量装置连结后进行拨测，将记录的拨测时长与交换机打印的话费清单相比较的方法，对两家公司各进行了35次拨打测试，测试后出具了《测试报告》。依检测结果认定两家电信企业交换机计费系统存在多计费现象。2002年7月22日白银市质监局立案调查，认为两家公司的行为已违反了《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国计量法实施细则》和《甘肃省计量监督管理条例》的有关规定。2002年9月30日，白银市质监局分别向两家公司发出《行政处罚决定书》，作出如下处罚决定：
一、行政罚款各1000元；
二、以测量结果为依据，取半年时间为限（2002年1月至2002年6月），以两家公司当时实际在网用户数为准，推算白银市移动分公司多收用户43.82万元，白银市联通分公司多收用户31.38万元，没收以上非法所得；
三、责令两家公司将所使用的电话计时计费装置向法定计量监督检定机构申请检定，经检定合格后方准使用。2002年11月20日、22日，白银市移动分公司、白银市联通分公司向甘肃省质量技术监督局提起行政复议，省质监局在法定复议期间未就两家公司的复议申请作出答复。在此期间，联通甘肃分公司、甘肃省移动通信公司分别向省政府有关部门和白银市政府汇报此事，希望得到有效解决。在多方协调未果的情况下，2003年1月28日，白银市移动分公司、白银市联通分公司依法向白银市白银区人民法院提起行政诉讼，目前此案仍在审理之中。
法庭辩论的焦点
在上午的庭审中，作为原告的白银市移动分公司和白银市联通分公司在起诉中称：按照国家有关规定，局用交换机计时计费系统的检测权在通信行业主管部门，白银市质监局对局用交换机计时计费系统进行检测，属超越权限的行政行为，计量检测装置及检测方法不具备科学性，且行政执法未遵守法定程序，最后要求法院依法撤消该行政处罚决定，由白银市质监局承担本案诉讼费。作为被告的白银市质量技术监督局在答辩中称：白银市质监局依据《中华人民共和国计量法》、《计量法实施细则》及国家质量技术监督局《关于调整〈中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录〉的通知》进行检测和处理，是依法行政，行政程序合法，认定事实清楚。下午，法庭进入辩论阶段，双方就行政处罚决定是否合法及检测过程是否科学等进行了激烈辩论。本案的焦点集中在技术监督部门是否有权计量检定局用交换机计时计费系统；白银市质监局执法程序是否合法；检定机构是否具有合法性，计量手段和方法是否具有科学性。直到下午6：30才结束庭审，法官宣布择日宣判。
此案引发的深思
通过此案反映出的问题来看，目前我国对电话交换机及其计费系统的管理，在立法上还存在着界限不清的问题；在监管上还存在权责不清的问题；电信企业局用交换机计时计费系统应该由谁监管、怎样监管？单凭电话拨测判定电话交换机计时计费系统的检测方法是否科学？这些都对电信监管提出了新的课题。
1.尽快明确局用交换机计时计费系统检定权限。2002年10月11日，信息产业部《关于检测在用局用交换设备计费技术性能的通知》（信部科〖2002〗463号）中指出，电话计费系统不是一个独立的计量装置，不属于原国家技术监督局关于调整《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》中所列的电话计时计费装置范围。出于局用交换机计时计费系统计量检定的技术复杂性、网络安全性以及通信行业的全程全网性、综合技术监督部门的检测能力、投资能力等因素考虑，在国家尚未明确检定权限的情况下，各级地方部门都不宜擅自开展对局用交换机的检测。2003年4月22日，国家质量监督检验检疫总局《关于加强电话计时计费装置计量监督管理的通知》（国质检量函〖2003〗282号）中指出：“程控交换机电话计时计费装置以及局用交换机电话计时计费装置国家计量检定规程由质检总局另行发布”，“局用交换机电话计时计费装置的强制检定由总局授权有条件的省级法定计量检定机构或者其他有条件的计量检定机构承担”。显然这两个通知中，对同一问题的提法是不一致的，对局用交换机的检定权限存在分歧。
甘肃省质监局于2001年发布《电话计时计费装置甘肃省地方计量检定规程》，明确规定将局用交换机列入检定范围，主要针对计时误差进行检定，但该《规程》无电气性能、接口特性等重要的技术指标检定，各运营企业对其检测方法、检定装置以及检定结果的真实性提出了质疑。据了解，兰州市计量测试研究所及各地区质监局对单独型公话计费器及集中管理分散型公话计费器的强检，公话计费器每半年强检一次，每次每部36元，现场仅测试计时误差一项指标，不出具检测报告，收取检测费后，只贴一合格标签而已，长此以往，公话经营户抵触情绪很大。
2.出台适用于局用交换机电话计时计费系统的检定规程刻不容缓。电气性能、接口特性等各项技术指标均为电话计时计费装置（系统）准确计时计费的前提和保证，作为技术检定应当测试全部项目并出具完整且合乎规范要求的检验报告。在本案中，技术监督部门以贸易结算的计量器具为理由，仅对电话计时计费装置（系统）的计时误差进行计量检定也缺乏充分的理论根据。建议信息产业部对局用电话计时计费装置（系统）的检定规程加以明确，从完备测试项目入手，增强检定规程的可操作性。同时，对局用电话计时计费系统计量检定装置的技术性能应有具体指标，对计量检定装置的量值传递，应明确由哪一级计量检定机构负责。
3.为企业营造良好的创业和发展环境需要各部门、各单位的相互协作，共同努力。由于部门利益的驱动和种种复杂因素的作用，一些部门在行使职权过程中“错位”、“越位”现象严重，各种巧立名目的检查和收费已使地方通信运营企业背上了沉重的包袱，企业怨声载道，给企业造成不良影响。据了解，此次白银事件是有关部门意欲在白银地区打开突破口，进而顺理成章地为在全省范围内开展局用交换机计时计费系统检定工作而采取的试探性做法。因此，一旦白银问题处理不当，势必将在全省乃至全国范围内引发连锁反应，希望部里能够予以重视和关注。
4.加速《电信法》的出台是实现通信行业有效监管，保持行业健康发展的当务之急。尽管《电信条例》填补了我国电信法制建设的空白，为规范通信市场竞争秩序、促进行业发展作出了积极贡献。但从通信监管的实际和企业反映的情况中可以看出，《电信条例》在法律效力、权益主体和保护内容上都存在不足和缺陷。
局用交换机计时计费系统的计量检定工作在行业监管工作中尚属空白，尚未形成有效的行业监督机制，对此社会舆论及消费者呼声很高。因此，尽快建立局用交换机计量检定体系，开展局用交换机计时计费系统检定工作势在必行。通信行业主管部门对局用交换机计时计费系统进行监督管理是应尽的职责，信息产业部发出的《关于检测在用局用交换机设备计费技术性能的通知》是必要的、及时的、有法律依据的。希望对检测工作加强领导，制订可操作性强的具体细则，抓紧落实，尽快实施，使电信行业在用局用电话交换机计时计费检测工作正常有序地进行。
