从城投行业角度对《深化国有企业改革的指导意见》的解读
——借势转型，城投发展的新契机已到
2015年9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确提出要对国有企业进行类别划分，以及通过组建国有资本投资、运营公司实现国资保值与增值等具体措施。这些内容的出现，对于城投类企业未来的发展必将产生影响——如何在“剥离政府融资职能”的政策环境下“求改革、促转型”，已成为大多数城投公司的当务之急。在此背景下，我们从城投行业的角度，结合过往政策，就《意见》对城投类企业的影响进行解读。
一、《意见》对城投类企业的影响
《意见》从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等八个部分（共三十条细则）对国有企业改革提出了目标与举措，被视作是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件。尽管《意见》并非针对城投类企业，但是我们认为它仍然能从公司业务、发展方向以及管理增效三方面影响城投类企业的发展：
第一，《意见》第二部分第四条明确提出对国有企业进行分类管理，其具体分类依据为企业的主业（产品与服务）所处行业与领域，这必然要求城投类企业有着清晰的业务架构——无任何主营业务，只为基础设施建设进行融资的城投类企业已难以为继（这与2010年下发的19号文对于此类城投公司的立场保持一致）。此外，无论被界定为“公益类”或“商业类”国企，引入市场机制、自主经营、商业化运作（《意见》第五条与第六条对两类国企的经营方式有明确说明）都是城投类企业未来发展的必经之路。 第二，《意见》第四部分（第十二至第十五条）为新时期的国有资产管理构建了国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业的三级管理体制，从而也为城投类企业进一步明确了未来发展的方向：要么被界定为“两类国有企业”，要么转型成为国有资本投资、运营公司。由此可见，无论从公司未来的发展空间角度考虑，还是从公司对城市发展的影响力角度考虑，转型成为国有资本投资、运营公司都将是城投类企业未来发展的最佳方向。
第三，《意见》中第三部分（第七至第十一条）从现代企业制度建立（股份制改革与法人治理）、企业内部控制增效、薪酬绩效改革、企业人力资源结构优化（招聘与职工优胜劣汰）等四方面对国有企业管理效率的提升进行了指导。从城投行业的角度来看，落实上述内容仍需时间——主要原因有四方面：一是大多数城投公司并未形成自我造血机制（工资由财政支付），导致其在短时间内不具备执行绩效工资的基础，同时也无法吸引高素质人才入职；二是大多数城投公司的员工整体素质不足，真正实现优胜劣汰存在难度；三是部分城投公司仍然存在公务员（事业单位）身份在企业任职的情况，对于这部分人员首先要解决其去留问题；四是部分政府长期将城投公司视作“政府编外部门”，这种认识误区也会对城投公司建立完备的现代企业制度造成阻碍。
通过对《意见》中影响城投行业未来发展的主要内容的解读，可以看出，城投类企业未来的发展方向已十分明确，实体化、市场化运营已是大势所趋，构建现代企业制度已势在必行——“转型发展”、“明晰公司业务”、“市场化运作”（公益类企业也要通过政府购买服务的形式运作）、“追求经济效益”、“提高管理效率”必将成为城投行业未来发展所必须注重的“新名词”。
二、面向市场，破局而出
如果说国发[2014]43号文使城投行业进入了“新冰河期”，那么今年国务院与发改委对城投类企业在建项目融资（国办发40号）、企业债发行与参与PPP项目（国办发42号）等方面的政策调整无疑为整个行业带来了阵阵暖意。我们认为，在整个城投行业发展环境相对宽松的现状条件下，《意见》的出台已充分肯定了城投行业直面市场，实体运作，转型求存的正确性，城投类企业应抓住机遇，利用当前宽松的融资环境，迅速打开企业发展的新局面。我们将对城投类企业在新时期转型发展过程中所要面对的重要问题做进一步解读：
1、突出主业，实体运作
城投类企业可以采用“管理型集团”的方式来合理应对划分国有企业类型可能造成的潜在影响：首先，应在短期内对公司业务与分子公司进行梳理，确保各子公司均处于实体化运营状态，对于母公司开展的业务，可以划分给业务相似度最高的子公司。其次，在界定企业类型时，由于母公司无任何实体化业务，则可由出资人对全部实体化运作的子公司逐一进行认定，这样可在保持公司资产与业务状况相对稳定的基础上，避免由于对母公司进行类型界定而可能引发的“公司解体”。第三，城投类企业还可通过剥离部分“不良业务”的手段（如尚未实现由政府购买服务的基础设施建设业务等），起到“突出”经营性业务（现阶段以土地臵业、养老、文化旅游为重，金融为辅），改善公司整体经营状况的作用。 对城建的支持作用国资委国有资本投资运营公司管理型集团公益类子公司剥离商业类非实体子公司子公司剥离国资委国有资本投资运营公司管理型集团参股公益类其他国商业类非实体子公司企子公司子公司剥离国资委国有资本投资运营公司国资委国有资本投资运营公司公益性城投公益类子公司商业类子公司剥离商业性城投商业类子公司公益类子公司资产规模图1 一张图替您读懂城投类企业未来的四种发展方向
如果无法通过上述手段避免在母公司层面做出类型划分（我们认为，如果一定要界定母公司的企业类型，必然会导致公司部分业务的剥离，从而对公司运营造成不利影响），我们建议城投公司应尽量争取被定性为“商业类”国企，以期在地方政府相关政策的扶持下，稳步提高经营水平，满足员工对薪酬提升的需求。
2、友善博弈，运营国资
我们认为，在《意见》制定的国企改革总体框架下，通过转型成为国有资本投资、运营公司不但是城投类企业转型发展的最佳路径，也是地方政府提高国有资产运营效率，实现国有资产保值增值的最优选择。根据现阶段各地政府对城投行业的理解与认识，实现这一结果必将经历一个企业与政府之间“友善博弈”的过程，而博弈的重点在于：使各地政府充分认识到城投公司在项目投融资与建设运营方面的能力与经验不但是其转型成为国有资本投资、运营公司的“核心竞争力”，也是各地政府提升国有资产价值，消化存量债务，实现资本运作-收益-反哺财政与再投资-保障民生的最高效手段。
3、规模集聚，组团发展
在“资产保值、提高效益”已成为国企改革重点目标的背景下，发挥国有资本的集聚效应已势在必行。我们认为，组团发展，提升资产规模与质量，打造“地方央企”应成为新时期城投类企业转型发展的重要理念之一（尤其是将其培育成为国有资本投资、运营公司时，更需要规模充足的优质资产支撑）：
横向来看，在二三线城市应整合各城投公司资源，打造资产规模（有效资产）超千亿的城投类企业，为克服平台合并时带来的人事问题，可采用成立国有资本投资、运营公司，由党委统一领导，各城投组团加盟做股东的方式，通过做大国有资产规模，实现股权多元化（股权多元化是《意见》关注的重要问题之一）；
纵向来看，“以市带县”（不建议百强县之外的县域城市成立国有资本投资、运营公司），在市一级层面成立一个股权多元、资产质地优良的国有资本投资、运营公司无疑是最为高效的选择，这种纵向组团的运作难点在于平衡各级政府之间的资金需求，可通过各加盟政府之间以纳入财政预算为基础的政府采购为信用基础的方式，满足各级政府对本地城市发展建设的投资需求。
4、项目切入，全面转型
项目运作是转型工作最为重要的切入点。目前，除了打好“土地牌”，继续做好封闭运作的棚户区改造项目之外，城投类企业还应着力寻找除土地臵业板块之外的第二个核心盈利点，可作为突破口的项目主要集中在养老产业、文化旅游与金融方面，包括旅游集散中心的建设、工业园区土地开发与配套物业及金融服务（保险经纪、小贷、担保等，并适时打造新三板上市企业）、利用医院迁建打造养老综合社区、城市的动植物园迁建整改等。
在运作上述项目时，城投公司可借助于能够游离于市场内外的优势，利用PPP方式推动项目建设，就目前全国城投类行业运作PPP项目的经验来看，在公益性项目方面，城投类企业可代表政府，与社会资本共同成立项目公司，以政府购买服务的方式，运作市政基础设施项目（其典型案例如安庆外环北路项目）；在经营性（准经营性）项目方面，城投类企业可在国发[2015]42号文的支持下，以社会资本的身份参与本地PPP项目运作（如与民政局合作，参与社会福利院项目建设与运营）。
在做好以上四方面工作的同时，城投类企业还应同步提升管理效率作为支撑和保障：首先要改变行政化管理的现状，这需要划清政府与企业的责任，减少行政化干预；其次是通过流程式管理实现粗放到精细化的转变，提高部门之间的办事效率；第三是通过绩效考核和薪酬改革，提升人力资源方面的市场竞争力，吸引并留住人才。
如果说国发43号文将城投类企业推向了转型发展之路的话，那么《深化国有企业改革的指导意见》的出台则为城投类企业的转型发展进一步指明了方向。公司转型，战略先行，在“十三五”即将开局之时，城投类企业应根据自身特点制定转型发展的顶层设计，从而为企业争取更为全面的政策支持。可以说，城投行业的转型是地方政府职能转型，经济发展模式转型的先遣军与试验田，只有妥善解决了本地城投公司的发展问题，当地的经济发展与城镇化建设才能走上一套可持续发展之路，而这一切都必须以地方政府思想观念的转型为先导，他们需要立即改变“借钱为城投第一要务”的传统思路，而以“谁能用城市资产创造出更大的利益，并以利反哺城市建设”作为未来考核城投公司的首要指标。
作者：王宁宁 沈翔飞 （南京谋仕资产管理有限公司）
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认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》
