论中国海关风险管理能力及其加强
摘要
本文通过海关风险管理概述，对加强中国海关风险管理能力必要性进行阐述。同时将国内外海关风险管理实践进行对比，参照外国海关风险管理的先进经验，并结合目前中国海关实施风险管理的实践和存在的一些问题，最后就加强我国海关风险管理能力提出建议。
关键词：海关风险管理 实践 建议
一、海关风险管理概述
进入新世纪以来，随着全球化的迅猛发展，国与国之间的经济联系日益紧密，国际贸易的依存度空前提高。海关作为国家重要的进出境监督管理部门，在加强全球贸易安全与便利方面发挥着独一无二的重要作用。纵观世界各国海关的现代化实践，风险管理作为一种先进的管理理念、方法和技术日益受到了世界各国海关的普遍关注。风险管理作为一种管理技术，最早起源于19世纪30年代初的保险行业，目前已在金融、安全生产、质量管理等许多领域得到广泛应用。所谓风险管理，简单说，就是要对各项工作进行全面系统的分析，找出的“关键少数”，以及最有可能发生问题的对象、环节等，并分析成因，然后采取分类管理的方式去加以应对，实现将有限的管理资源调配到最需要的地方，从而达到管理整体效能最大化①。
关于何谓海关风险管理，目前尚没有一个统一的概念。WCO《标准框架协议》对风险管理的定义为：一种逻辑、系统地鉴别、分析、化解处置风险的手段。澳大利亚海关在《海关风险管理方针》中对风险管理的定义是：系统地应用管理方针、程序和实践来建立风险背景、识别风险、分析风险、评估风险、处置和监控风险。美国海关则将其定义为：海关风险管理并不创造任何新的工作，而只是融合现有的工作以达到资源利用最大化，是一门用于识别、确定贸易守法中的管理技术。我们认为，海关风险管理是对海关工作领域存在的各类风险，系统地运用风险管理的理念、方法和技术，有效进行识别、度量、分析、评估、处置和监控，以最大限度地防范、控制减少或者避免风险造成的危害和损失②。
二、加强中国海关风险管理能力的必要性
就中国而言，随着我国与国际经济的联系日益紧密，国际贸易量逐年提高，海关作为国家重要的进出境监督管理部门，其依法行政的能力经受着外部环境变化的严峻挑战。与世界各国海关无异，目前我国海关面临的最紧迫问题就是如何 ① 陶永：“风险管理锁定海关管理重点”，载《国际商报》2004年05月25日第五版。
② 孙毅彪著：《海关风险管理理论与应用研究》，上海:复旦大学出版社2007年7月版，第39页。 在保证监管质量的前提下，解决好有限的监管资源与庞大的货物流量的矛盾。而实施海关风险管理是解决这一问题最好办法。因此，加强中国海关风险管理有着现实的迫切性。
首先，加强中国海关风险管理是不断适应中国对外贸易的需要。改革开放以后，特别是加入世贸组织以来，伴随者对外贸易的持续快速发展，海关各项事业呈现突飞猛进的发展势头。“十五”期间，我国外贸总额增长了2倍，一举跃升为全球第3大贸易国；与此同时，海关税收、监管货物和报关单量分别增长了2.3倍、4.9倍和1.9倍①。目前，海关正处于历史上发展最好的时期，同时也面临新的考验和挑战。对外贸易将继续保持较快增长，同时海关通关监管的压力将越来越大，管理资源尤其是人力资源不足的矛盾将越来越突出；税收、监管、缉私等传统职能进一步加强，同时海关知识产权保护、维护贸易安全、反恐等非传统职能任务越来越重；贸易便利化对海关提高通关的要求日益高涨。这只有加强中国海关风险管理，才能有效缓解资源不足的矛盾，提高通关效率。
其次，加强中国海关风险管理是遵循风险变化规律的必然选择。风险无处不在，风险总是不断发展变化的。但我们加强某一环节或某一类型风险的管理时，风险就会向其它环节转移或其它类型风险转变。如当我们在某关区内加强对走私冻品的打击，冻品走私风险就从该关区往其他关区转移。又如黄埔凤岗“2.17案件”中，凤岗办加强通关监管环节的业务风险管理，而该办事处的主要风险就往关员的道德风险转变②。所以，只有实施全面加强风险管理，才能把握住风险的变化规律，才能够真正控制住主要风险。
再次，加强中国海关风险管理是实施现代海关制度第二步发展战略的内在要求。建立健全风险管理机制是现代海关制度第二步发展战略的中心环节，要充分体现这一中心环节，就必须“立体地”理解风险管理作为现代海关制度第二步发展战略中心环节的基本含义：从横向看，风险管理处于各项工作的主导地位，不管是业务建设也好，队伍建设也好，都必须紧紧围绕这个中心开展。从纵向看，风险管理工作必须统领各项工作。所以实行风险管理，建立现代海关制度，仅仅有风险管理理念，开展风险管理作业方式是不够的，重要的是建立涵盖海关方方面面的风险管理机制，形成一张高度协调、反应灵敏、联系紧密、疏而不漏的防范风险网。这就必须突破现有管理模式下条块分割的限制，对现有的资源进行重新配置，在体制、编制、操作程序等一系列硬件与软件方面，建立起风险管理的结构体系与程序体系，建成的风险管理机制要能够实现海关管理风险在海关行政资源配置中发挥基础性作用。
最后，加强中国海关风险管理是中国海关管理发展的必然结果。近年来，在 ① 李佩林：“关于海关业务改革整合的思考”，载《海关研究》2008年第1期。
② 周运保：“全面风险管理——现代海关风险管理的新方向”，载《海关研究》2005年第2期。 海关管理实践中，海关各部门都已逐步达成共识:监管、缉私、征税、统计任何一项海关工作任务的完成都需要综合管理，都需要拓展监管时空，从通关前、中、后三个时段采取不同的方法来管理，需要各部门、各环节的紧密配合。如监管部门提出的构建海关综合监管格局框架方案，关税部门提出综合治税方案等。在这些方案中，各部门都提出了风险信息和数据共享、企业分类管理、作业风险甄别、风险管理机构设置、人力资源管理等方面的改革需求。在此情况下，任何局部的、分散的、单一的风险管理，已无法满足上述需求。所以必须按照风险管理的要求，对海关的方方面面进行系统性的改革，建立全方位、立体化的风险管理体系。
三、国内外海关风险管理的实践对比
（一）外国海关风险管理的实践和启示
20世纪90年代初，美国、荷兰、澳大利亚等发达国家海关，率先将风险管理的理念、方法和技术引入海关领域，大大提高了海关管理的现代化水平，也为中国海关全面开展风险管理提供了丰富的实践经验。
美国海关的风险管理运作流程大致可分为四步：数据与信息的收集和处理（识别风险及风险的本质原因）、风险分析和评估（确定管理对象的风险等级）、确定处置措施（对风险造成的损失采取补救措施）、跟踪和报告。美国海关风险管理给中国海关的启示主要有①：一是严格的预算约束和明确的工作目标；二是管理理念的重大转变。管理思想由被动面对风险向主动承担控制风险转变；管理策略从“单一依靠海关监管提高守法水平”向“加强执法与企业自主守法相结合的方式”转变；管理对象由单笔进出口货物向客户（企业）转变。三是先进的管理技术手段。如自动商务管理系统（ACA），海关自动化口岸信息系统（CAPPS），企业行动工具（AAT）等等。
荷兰海关风险管理确立了“以客户为导向，海关与工商界是合作伙伴关系”的管理理念，新的监管制度也以数据分析和风险管理为基础，对所有企业实施有针对性的、管理目标明确的“量体裁衣”式的监管方式②。其自从全面推行事先风险分析以来，形成了全国海关统一规范的风险管理制度和实用、操作性强的风险分析作业机制，成为发达国家风险管理的成功范例。此外，荷兰海关对企业和商品开展的事先风险分析方法，主要有：企业风险分析、企业分类方法、商品风险分析、货物抵港前的风险分析。
澳大利亚海关为了提高海关风险布控的针对性和有效性，建立了《关键风险参数》，并以此参数为标准，将申报的货物信息与之对比，从而筛选出重点监管目标以备进一步审单与分析。《关键风险参数》贯穿于海关风险布控的全过程，成为整个布控环节的统领性文件。此外，澳大利亚海关风险管理内容主要还包括： ① 张旭、许健、佟仁城：“美国海关风险管理过程研究与启示”，载《工业技术经济》2005年第9期。 ② 孙毅彪著：《海关风险管理理论与应用研究》，上海:复旦大学出版社2007年7月版，第55页。 贸易守法管理，口岸监管风险管理。通过预知信息及风险分析前置，优化人力资源提高其风险管理能力。
纵观美国、荷兰、澳大利亚等国海关风险管理的发展历程，有很多成功的经验值得我们借鉴。概括地说，主要体现海关全员的风险管理理念、先进的风险管理方法技术、科学的风险管理制度安排和有力的人力资源保障等四个方面①。
（二）中国海关风险管理的实践和存在的问题 1.中国海关风险管理的实践
上述各发达国家海关的风险管理实践对我国海关风险管理的理论研究和实际操作有着重大意义，而我国海关在充分借鉴国外优秀经验的同时，也进行了自己的研究和实践，并取得了一定成果。
中国海关对风险管理的探索始于20世纪80年代，首先在旅检工作中开始推行“红绿通道”验放制度。20世纪90年代，中国海关启动了建立现代海关制度的理论研究。1998年至今，我国海关的风险管理都处于实践阶段，风险管理理论在海关的各项工作中都得到了应用。2003年初全国海关关长会议上，海关总署党组提出全面建设现代化海关，实现现代海关制度第二步发展目标，其中重要决策之一就是广泛运用风险管理方法、建立健全风险管理机制②。
当今各国海关风险管理的形式各有差异，但都与WCO《风险管理指南》基本类似。根据《风险管理指南》对海关风险管理程序的描述，我国海关风险管理的基本程序包括：建立风险环境，风险识别，风险分析，风险评估，风险处置和通过守法评估进行风险监控和复查评估。
目前，我国风险管理体系的基本框架为：企业守法管理系统，风险管理的协调运作机制和风险管理平台。
企业守法管理系统。主要依托信息化管理，对企业信息进行综合分析，准确把握企业在海关管理中所处的地位及其潜在的具体风险。形成“规范统
一、分类管理，繁简得当，宽严适度，有效监管、高效运作”的管理制度、作业模式和监管机制，实现海关各项业务管理工作从以货物为单元向以企业为重心的转移。同时，让守法企业享有公正的待遇，获得最大的便利，得到应得的利益，如划分企业守法程度的“红黑名单”制度。
海关风险管理的协调运作机制。依照各层级、各部门、各岗位的职责分工，结合各方面的专业优势和资源优势，明确和规范各部门、各岗位在风险信息采集、风险分析与评估、风险处置等方面的职责任务和工作方法。促进各层级、各部门、各岗位在工作目标、工作内容和工作方式上的协调与统一，实现对各种管理资源和风险防控手段的优化组合与高效应用，并最终形成层次分明、分工明确，优势互补、动态循环的防范和控制海关管理风险的工作新格局，从整体上增强海关管 ① 孙毅彪著：《海关风险管理理论与应用研究》，上海:复旦大学出版社2007年7月版，第69页。 ② “2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划”，载《中国海关》2004年4月。 理的针对性、有效性、严密性和协调性，提高海关管理的效能和效率。
风险管理平台。是指依托现代网络信息技术和计算机分析功能，对各种信息资源、现行各项业务管理及监控分析系统进行有效整合，建立起统一管理、授权应用、分工维护、功能强大的风险管理平台，从而为海关管理提供决策辅助和信息支持。我国海关的风险管理平台由平台数据库，业务分析系统，信息管理系统，处置管理系统，H2000通关作业系统，缉私管理系统以及JC2005系统等组成。它定位于对风险的分析监控和辅助决策，能为海关各项业务工作提供强大的知识、信息和分析工具支持，从而有效确定管理重点，解决各部门开展风险分析、处置和动态评估的实际需求。
近年来，自从海关总署党组把全面推行风险管理确定为现代海关制度第二步发展战略的中心环节以来，经过全国海关几年的辛勤探索和艰苦实践，风险管理在支持海关正面监管、规范作业行为、打击走私违法方面的作用日益突出，取得了实实在在的成就。主要表现在：风险管理试点取得阶段性成果，按照信息共享的思路，基本完成了总署端风险管理平台；风险管理的组织机构逐步健全。自设立专门的机构以来，多数直属海关的风险管理部门在工作调整中由二级处升格成为一级处，并相继成立了风险分析监控中心，同时风险管理委员会及其办公室等机构的建立为风险管理工作的推进提供了组织上的保障；风险管理工具不断完善。随着风险管理平台的推广使用，海关各业务领域具有自身特点的管理工具不断开发和完善。如选择查验系统、风险辅助决策，税收分析，执法评估等系统的研发为海关的风险管理提供了重要的技术支持；风险管理能力进一步加强。风险管理在推进海关正面监管和打击走私违法等方面成效进一步显现。2006年全国海关共运用风险管理方法查获走私违法案件9132起，案值107.2亿元，涉税7.41亿元；风险管理队伍在锻炼中成长壮大。全国海关风险管理专职人员从200人扩展到现在的560多人，同时，经过多年的实践锻炼，逐渐涌现出了一批勇于探索和积极工作的风险管理技术专家①。
2.现阶段中国海关风险管理存在的问题
首先，认识上仍存在误区。以风险管理为中心环节的现代海关制度第二步发展战略是一项系统工程，需要从战略高度加以总体设计、系统推进。但在海关系统内部，对风险管理至今尚未形成统一的思想认识，部分关员仍然对海关风险管理的认识模糊、理解不深，把风险管理仅仅看作是海关业务操作的一种手段或是一种方法手段。片面地把布控分析和查找问题与全面的风险管理等同起来，并忽视了风险管理的普遍性和实用性，没有完全地把风险管理同业务工作融合起来。这严重阻碍了海关风险管理的战略推进。
其次，海关风险定位还不全面。海关在对进出境活动的监管中面临的是一个 ① 苗跃学：“试论科学的海关风险防控观”，载《海关研究》2007年第2期。 风险体系，不仅包括海关执法过程中出现的业务风险，还包括队伍风险、廉政风险、内部管理风险等；不仅包括涉税风险，也包括非涉税风险，如保证国际贸易供应链的安全、反恐、反洗钱、知识产权保护、抵制毒品、保障公共健康、环境保护等等①。而目前中国海关对海关风险的定位主要侧重于经济风险，即涉税风险，还较少考虑非涉税风险；作业层面局限于战术性、操作性风险管理，缺少战略性风险管理。
再次，整体效能发挥不足。我国海关风险管理在全面支持海关监管，提高海关整体监管效能上仍有差距。具体表现为：一是风险管理与业务一线仍存在脱节现象。目前的风险管理工作更多的是注重事后的分析和处置，缺乏为一线业务现场提供直接的风险预警支持。二是风险预警准确性还有待于提高。
最后，风险技术层面存在缺陷。主要有三方面：一是风险管理信息的缺乏。一方面，行业之间、行政机关之间信息交流、沟通、共享的平台尚未建立起来，社会诚信体系尚不完善，要从海关外部获得风险信息难度很大；另一方面，海关内部的各部门、各海关之间信息也缺乏有效的整合和共享，尽管风险管理平台基本上解决了海关业务数据共享的问题，但海关内部之间风险信息的交流和共享机制及通道却仍然没有建立起来。二是缺少有力的风险管理工具。风险管理的工具还不能适应工作进一步推进的要求。一方面，工具的设计受到管理理念和知识水平的限制不能满足风险管理的要求；另一方面，风险管理工具的开发还受到了计算机网络技术的限制。为保证H2000的网络安全，一些好的设想无法与H2000的对接，预警系统的开发应用无法在业务操作系统上实现。三是风险管理工作评估体系不完善。现有的绩效评估标准还不够科学、规范、评估指标过于单一，评估范围过于狭窄，使得有些职能部门和业务现场感到风险管理过于务“虚”，从而在一定程度上影响关员工作的积极性②。
四、全面加强我国海关风险管理能力的建议
当前，海关改革和建设正处于关键阶段，海关工作的“要求更高、难度更大、任务更重③”。随着我国对外贸易不断扩大，要求海关提供更加优质、高效的公共服务产品的呼声越来越高。只有始终坚持海关总署提出的“风险管理作为我国现代海关第二步发展战略的中心环节”的方针政策，围绕风险管理存在的价值，全面加强我国海关风险管理的能力，才能实现严密监管与高效运作的统一，实现总署提出的“通得快”与“管得住”的目标。下面笔者就加强我国海关风险管理能力提几点建议。
第一，强化认识，将风险管理的理念贯穿与海关管理的全过程
2006年世界海关组织风险管理专家来华考察诊断，结论是：中国海关在执 ① 魏娅娅，赵冕龙：“当前直属海关风险管理发展瓶颈及应对策略”，载《海关研究》2008年第1期。 ② 赖树佳，成应强：“论风险管理下的分类通关制度”，载《海关研究》2007年第6期。 ③ 牟新生：“深入贯彻党的十七大精神 不断开创海关工作新局面”，载《海关研究》2008年第1期。 法过程中和操作层面上风险管理运用得很好，效果也很明显，甚至走到了世界海关的前列。但在战略性风险管理方面，或者说在运用风险管理来全面管理海关方面，中国还有很大的发展空间①。从这一结论可以看出：海关风险管理水平能否全面提升，对海关风险管理系统认识至关重要。因此，各部门、各单位要转变观念，承认、正视并控制风险，运用风险管理的理论和视角分析判断形势，并运用科学系统的方法来建立管理环境，解决实际工作中面临的复杂问题和矛盾，要运用风险管理的理论和方法进行决策和管理。广大关员要掌握风险管理知识，熟练运用风险管理方法和技能。坚持将风险管理的理念和方法贯穿于海关管理的全过程。风险防控的范围要从执法风险向管理风险，从传统的涉税风险向非涉税风险延伸；风险管理的作业层面也需要从操作性风险管理向战略性、战术性风险管理延伸。
第二，注重整合，提高风险技术管理水平
首先，要加强管理工具的设计和开发，提高管理和应用的水平。目前工作重点是要建立由统一风险数据库、总署和直属海关风险管理平台、队伍建设信息系统等构成的风险管理大系统，这是建立健全风险管理机制的关键。并要做好总署风险管理平台、队伍建设信息系统的运行工作，并抓紧二期开发。同时，抓紧推广应用风险分析作业系统，实现与H2000系统的对接，为海关执法提供准确的风险提示。各部门、各海关要强化“一盘棋”意识，建立健全风险管理工作规章制度，切实做到平台共建、系统共用、信息共享。通过技术工具的设计和开发，用技术手段逐步建立起“事先预警、事中监控、事后分析”的立体式风险管理工具体系，满足风险管理工作推进的需要。其次，要加强信息的收集与整合，提高风险信息管理水平。注重与有关部门的交流，合作，建立健全与相关行业和重点企业的新型合作伙伴关系，拓宽海关风险管理的信息源，更多更广泛地获取外部的信息，同时注重海关内部信息的而整合与共享，强化信息的基础作用。最后，要加强绩效评估体系的建设，提高绩效评估水平。不断完善风险绩效指标，扩大评估的范围，使绩效评估体系能为推进风险管理发挥积极的作用。从而不断提高中国海关风险管理的工作水平。
第三，关心效用，提高风险管理的实际能力
一是加强部门协作。通过各部门的准确定位、权责明晰、有效整合，打破部门间各自为政、条块分割的局面。完善海关系统决策、管理、执行三级风险管理事权，合理规划各自工作职责，加强信息共享与互动合作。同时我们在实施风险管理过程中，可以考虑扁平化管理，它是指依靠减少管理层级、增大管理幅度，促进信息传递与上下沟通的一种管理模式②。这也是风险管理的必然要求，因为风险管理要求最大程度地减少风险信息的传递层级，避免信息失真和执行偏差。 ① 孙毅彪著：《海关风险管理理论与应用研究》，上海:复旦大学出版社2007年7月版，第85页。 ① 李佩林：“关于海关业务改革整合的思考”，载《海关研究》2008年第1期。 二是引入专业人才。在强化各类培训提高广大关员风险管理水平的同时，还要加快引入专业人才的步伐。通过加强与大专院校和专业机构的合作，加大风险管理专业人才引进力度，进一步加强专业人才的储备。与此同时，还需要建立相应的激励制度，把工作实绩与适当的物质、精神回报以及关员个人发展挂钩。以此提高海关风险管理的实际能力。
第四，关企合作，加强海关与企业的伙伴关系
良好的关企关系是加强海关风险管理和促进贸易贸易便利的基础。海关和企业之间，既不应该是纯粹的管理与被管理的关系，也不应单纯是服务和被服务的关系。WCO《全球贸易安全与便利标准框架》中指出：“各海关都应该与企业建立伙伴关系，使其参与到保证国际贸易供应链安全的工作中”，这实际上指出了海关和企业的关系定位。要在海关与企业之间建立伙伴关系，基础在于相互信任。只有海关对企业的守法状况充分掌握，企业对海关的执法过程全面了解，双方才会产生信任。对此，一是要提高海关执法透明度和执法统一化水平，加强政务公开力度，信守服务承诺，树立海关高效、公正、透明、统一的执法形象，减少企业和外界对海关工作的误解；二是确立企业分类管理理念，根据企业守法状况建立企业信誉数据库，区分守法企业和风险企业，实施对企业的诚信守法管理，量化对企业的诚信守法评估和风险评估，并针对不同类型的企业实施差别化管理，对守法状况最好的企业给予最便利的通关模式，对重点对象实行更严格的管理；三是将对企业的分类管理融入通关作业环节，企业的守法状况和报关单的风险等级直接对应，避免企业管理和风险分析两张皮；四是完善目前的企业分类制度，整合、统一目前各种企业分类标准和便利措施，避免便利措施多头管理、多级评定，便于海关实施与企业守法状况、风险程度、管理措施相适应的监管模式。
参考文献：
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