河南省固始县鼓励支持农民工回乡创业实地调研报告
作者：崔传义 潘耀国 伍振军 执笔
发布日期：2008-6-17 11:15:48 阅读次数：788
内容摘要：固始县属远离城市的传统农区和国家级贫困县，上世纪80年代初农民就开始外出就业，全县半数以上农村劳动力在外地就业。近几年农民工回乡创业步伐明显加快，成为当地发展现代农业、乡镇企业、中小企业、民营经济的主力，也是支撑县域经济和城镇化发展的主要力量。当地政府因势利导，服务劳务输出，着力改善农民工回乡创业环境，释放外出就业蓄积的创业资源，激活了县域经济。
关键词：农民工，回乡创业，固始县，调查
固始县位于鄂豫皖三省交界处，属远离城市的传统农区和国家级贫困县，平原与丘陵山区各半，163万人，农村人口120万，人均耕地1.2亩。固始县乡镇企业弱，富余劳动力多，农民收入低，上世纪80年代初农民就开始外出就业，现在外出农民工53万人。外出就业多年来对当地产业结构的影响不显著。真正对经济结构发生较大影响的，是近几年明显加快步伐的农民工回乡创业。目前，全县近2万农民工回乡创业。国务院发展研究中心农民工回乡创业调研组固始县进行了实地调研。调研发现，农民工回乡创业顺应劳动密集产业向不发达地区转移的趋势，为传统农区经济结构变革提供了历史机遇，成为推动县域经济和农村发展的可贵力量。当地政府因势利导，服务劳务输出，着力改善农民工回乡创业环境，激活了县域经济。
一、农民工回乡创业进入步伐加快新阶段
(一)单一的外出就业对县乡经济促进作用较小，近几年回乡创业步伐加快，推动着县域经济结构的变革
固始农民外出就业是继农业家庭承包制后又一个影响深远的大事。进入改革开放新时期，我国工业化在沿海发达地区和城市率先发展，固始县在本地难以发展非农产业，农民就外出就业，融入异地的工业化。2004年固始县开始把搞好劳务输出与实施“回引工程”作为一体化的工作来安排，对农民外出就业进行了摸底调查。当年外出就业人数为48万人，占农村劳动力的54%，其中在北京、广东各10万人，江、浙、沪18万人，除了近2万人在外从事农业，95%以上从事二三产业。打工者每年寄、带回家乡20亿元左右资金。更重要的是农民工在劳动、学习、竞争中成长，既有了多方面的产业工人，一批技术管理人员，也有一些人从农民到打工者、从打工者到创业当老板，在外面实现了“两级跳”。据2004年的调查，9800多人在外成为一定规模企业的老板。县劳动保障部门对外出劳动大军的一个表述是：10个亿万富翁，100个千万富翁，1000个百万富翁，1万个10万富翁。进城农民工是“人才库”、“资金库”、“信息库”。
外出就业作用很多，如固始农民收入的60%左右来自外出就业；增加了教育投入，一些农民工子女在县城好的学校读书，2000人在城里陪读；增加购买力，促进消费；捐资家乡公益事业。但多年来没有对改变工商业落后、企业少的经济局面产生明显作用。到2000年，全县工业产出仅占22%，农村劳动力就近转移仅为8%。形成的格局是，家乡的经济还没有工业化，工业相当薄弱，但大部分劳动力已经在外“市场化、工业化、城镇化”，蓄积了回乡创业、推进结构变革的能量。
直到2000年特别是2003年以来，农民工回乡创业步伐加快，才进入了外出就业——回乡创业对当地经济结构变化发生明显促进作用的新阶段。历史地看，从上世纪80年代末至90年代中期，固始县一部分外出较早、事业有成者，就开始回乡办厂、开店，但人数不多。进入21世纪，返乡创业步伐明显加快。我们和县劳动保障局调查了郭陆滩镇河东、太平、孙棚三个村和47名回乡创业者。他们当中，1999年之前回乡创业的14户，占29.8%，2000年以来回乡创业的33户，占70%。其中2003年到2007年3月回乡创业的就达到27户，占57.4%。而且近年投资于工商业的比重提高，投资工业的20户，90%是2000年以后发展的，养殖和农产品加工16家，70%是2000年以后发展的。投资规模扩大，1999年前回乡创业的，投资最多的l户为10万元；2000年以来，初期投资10万～50万元的7户，超过100万元的3户，最高为500万元。
全县的情况同样显示出回乡创业步伐加快的趋势。2004年粗略调查，回乡创业1694人，投资10万元以下的1484家，占88%，10万—100万元的133家，占7.9%，投资100万元以上的43家，占2.5%。到2006年底，回乡创业的已近2万人，其中回乡创业企业投入100万元以上的400多家，从事个体工商服务业的13650人，总投入在20亿元以上。
(二)回乡创业的多种类型
1.群体回乡创业，整个产业移植，逐步形成产业集群。沿海要素成本上升，用地、用工、用电紧张，市场经济规律驱使劳动密集型产业向中西部不发达地区转移，而这种劳动密集型产业转移与农民工回乡创业有着密切的联系。在固始出现了农民工的群体回乡创业，整个产业移植。一是一些同行业的农民工结伴回乡办企业，最突出的是郭陆滩镇和南大桥乡农民工回乡创办的水暖工业城。浙江温州的梅头镇是我国水暖工业三大基地之一，那里80%的从业人员来自固始，从90年代中期起，就有农民工在梅头镇租地办翻砂厂，生产水暖器材半成品，向较大企业供货。农民工创办的小厂逐步发展到承担该行业的大部分粗加工。近年他们在温州办厂的土地租金，已由10多年前每亩年4000元，增加到4万元左右，于是一些人商议回乡办厂。2005年以来短短两年时间，陆续“打捆”移址到家乡，形成近百家成品加工与炉间、焊接配套企业组成的水暖器材城。二是不约而同分散进行的产业移植，如针织业。郭陆滩镇一位农民工是东莞市某港资企业的高层管理人员，与港资合股回到县工业园区创办用工400多人的针织企业，并把加工“订单”扩散到一些农村小厂、家庭作坊。目前该公司总资产3000多万元，员工1100人。同时也有从苏南回乡的农民工办厂做针织，形成有30多家企业的针织业。
2.既在外地经营，又回乡投资经营。有些农民工在外面创业有成，近年在继续经营外地产业的同时，寻找回乡投资发展的空间。在北京等地与台商开办“永和豆浆”连锁店的农民工王刚，在固始投资1.3亿元创办永和高级中学，投资0.9亿元开发旅游风景区，发展家乡的教育事业和旅游产业。有的在外创业者同时到家乡投资幼儿教育，医院，小商品批发市场，旅馆，或投资于农产品加工、流通。黎集镇农民工朱国让，在江苏镇江市办了较大规模的木材交易市场，经营多年，回乡投资400万元创办木材加工厂，预计用工200人，女性职工占70%。两地经营的好处，是把本地企业提高到沿海发达地区同类企业的水平，便于产品进入市场，并把两地的经济发展联系起来。
3.内外合资办产业。这种情况是，一方在外地创业有成，积累了资金，不能回乡，但想投资回报家乡和亲人，一方在外出就业中对某个产业的技术、管理和市场比较熟悉，想回乡创业，但资金较少。两者合伙，由回乡创业的人负责经营，象征性地进行少量投资。如郭陆滩镇吴军和在广东创业成功、兴办高科技公司的表弟在家乡投资办三合板厂，他自己懂技术、懂市场，投资100万元，负责经营，算2股；广东的表弟投资1700万元，算3股，共同经营三合板厂。也有务工人员利用在外创业积累的资金和技术与家乡留守人员合伙创办企业。
4.根据市场需求，利用家乡资源特别是农产品资源发展产业。既有外出就业积累资金较少，回乡发展以谋生为主的小企业的，也有进行一定规模经营的。他们在外出就业中，熟悉了相关行业和产品的生产技术流程，回乡根据市场需求和本地资源，发展特色产业。如郭陆滩镇汽车内饰厂老板吴良齐，过去在上海、北京、郑州做过红麻生意，经朋友介绍，回乡利用本地特产红麻发展环保型汽车内饰产业。产品除了销售到二汽、奇瑞和北汽福田三家汽车制造厂之外，其余全部出口到韩国，年产值2000多万元，并增加了农民种麻的收入。黎集镇金丝燕制面厂企业法人代表柴运友，曾在上海嘉定打过工，2003年由三人合伙投资200多万元办厂，生产有知名品牌的挂面，现在建有六条生产线，资产上千万，旺季工人400多人，月加工面粉600吨，在合肥、宁波等市建有9家代销点，经营状况良好。类似的还有大米加工、猪鬃加工等。这些回乡创业者把工业化生产、企业化经营用于农业，提高农业效益，发展了循环经济。
5.提升传统产业，发展配套企业。固始县三河尖乡位于淮河岸畔，当地的柳编产业有悠久的历史，家家户户都会这门手艺，但柳编历史上只是编制简单的农具。1986年，三河尖乡人万正和到临近的安徽曹集一家柳编厂打工。他发现，原来村里河边的柳条，不但能编容器，还能编桌椅、沙发卖钱。两年后，他回到家乡创办三河尖乡第一家柳编厂。利用打工期间学到的技术和对市场的了解，他的柳编厂旗开得胜，在这年的广交会上获得大批订单。古老的柳编行业发生了变化，由粗放型传统加工转变为精细的工艺品加工。后来万正和在美国、深圳投资的企业，也推动了商品销售。现在，固始县柳条种植面积达7万多亩，以三河尖乡和丰港乡为中心，涉及周边十来个乡镇，有数万编工，他们或者在工厂集中生产，或者在家里按确定的标准加工，产品出口到86个国家和地区，年创汇4000多万美元。全球著名的家具商宜家公司，派人走访几个柳编大省，最后与丰港乡华丰柳制品公司实现了合作，华丰的柳编家具进入了世界各地。
6.投资发展高效生态农业。其特点，一是投资力度大，发展规模经营。胡族铺镇曾湾村黄中福，过去在福建、广东打工，2003年返乡投资发展农业，目前成为经营110亩耕地、22亩鱼塘和一个小型养猪场的“农场主”，先后购买四台拖拉机和插秧机、粉碎机。2006年养猪行情一般，种植业纯收入10万元，2007年养猪效益提高，预计种养业纯收入将突破15万元。杨集乡务工青年俞世海回乡创办原生肉牛公司，投资360万元，建成4栋牛舍，养牛400头，种植牧草200亩。下一步计划再投资扩大规模，把引进的一些种牛投放到农户家中饲养繁育，带动周边农户一起开发肉牛产业。二是引进了技术和管理经验，示范带动作用大。有些农民外出是在外地的养殖场打工，回乡成为发展畜禽业的带头人。如曾在山东一家养鸡场当了多年饲养员的鲁俊生，看到人家养鸡赚钱，就在2004年回乡，在县畜牧局帮助下，租下一片山地，投资多年积累的20万元，养鸡5000多只，当年获利，到2006年饲养规模扩大到5万只，带动1500多户养鸡，户均年养固始鸡4000只，获利5万元左右。他还牵头组建了固始县颐升养鸡协会，建设生态示范养殖园区。新店村张子生也是在外地给人家养鸡，2001年回乡自办鸡场，到2005年，带动村里60多户年养鸡20多万只，并组织重点户筹资100万元建设养殖园区，年实现社会产值2300万元。郭陆滩镇在许义昌、易志林等回乡创业人的带领下，促进形成了一个有上百万只蛋鸡、6家饲料坊的养殖小区，每天运出20吨左右的鸡蛋。三是利用当地山水资源，拓展生态农业的发展领域。洪埠乡张树林在北京从事废品收购多年，在中国林科院专家帮助下，在家乡投标造林3100亩，投资500万元。郭陆滩镇边远处一片几百亩水塘，有务工人员投资，建立电力提灌站，办养鸡场、养鱼场，形成高效农业生态链，同时引来候鸟，发展生态旅游。
二、回乡创业成为推动乡镇企业、县域经济发展的主力
现在农民工回乡创业已在固始县初步形成气候，为发展提供了人才、资金、技术、市场的支持，在经济社会发展中占有举足轻重的地位。可以说，它已成为发展现代农业、乡镇企业、中小企业、民营经济的主力，使工商业在这个传统农区崛起，促进农村劳动力就近转移、增加就业和收入，也是支撑县域经济和城镇化发展的主要力量之一。
(一)推动民营经济和工商业发展的主体
目前固始全县民营企业3万多家，其中农民工回归创办的企业1.2万多家。回乡创业虽然在民营经济总体数量上不占多数，但一些投资规模较大、技术管理新、市场开拓能力强的企业，多是农民工返乡创办的企业。仅投资100万元以上的企业就达423家。
县城附近的工业园区、一些中心镇和特色小城镇的工业集中区，80%左右的企业是由务工返乡人员创办的。郭陆滩镇近三年形成的工业集中区占地400亩，由回乡农民工创办的几十家企业形成水暖工业集群；张广庙镇工业园由回乡农民工创办的11家企业形成银针产业集群，从业人员近5000人，加上以张广庙镇为中心辐射到分水、石佛等乡镇的加工企业，带动从业人员近万人，年产半成品银针8.5亿支，占全国总产量的40%左右，成为重要的银针半成品加工基地。我们走访的黎集镇、陈淋镇，回乡农民工创办的企业也占了很大比重。
固始县水暖工业、针织、银针、柳编、农产品加工、建材等六个支柱产业，前三项是由回归创业发展起来的，柳编是由回归创业提升的，农产品加工的主力正转向回归创业者，只有建材业不是回归创业为主。固始工商业，包括新开发的旅游、房地产等产业，农民工回乡创办的企业占据了2／3的经济总量。
回乡创业之所以会成为当地工商业发展的主力，一个关键是回乡创业提供了创业人才，他们经过工业化、城市化、市场化洗礼，有市场经济观念、技术管理能力，一些人在外面就已是成功的创业者，企业家。同时回乡创业提供了资金、技术、市场、社会资本。过去劳务输出带回的资金，除了用于生产生活，存在银行的资金大部分又回流到发达地区，当地经济发展一直面临资金瓶颈。而由回乡创业者带来的资金，弥补了县域经济资金不足的大问题。人才、资金回流成了县域经济发展的金钥匙。
(二)农村富余劳动力特别是农村“4050”人员就近转移就业和农业剩余时间利用的主要载体
固始县农民工回乡创办的企业大部分是承接沿海产业转移的劳动密集型企业，一部分是利用本地资源发展的以劳动密集型产业为主的企业。这些企业吸纳的就业人员主要有三个组成部分：一是吸纳由于结婚生子、子女教育和老人赡养等问题而不得不回乡的打工者，这些沿海发达地区工厂培养起来的熟练工人，成为家乡的产业工人的骨干；二是吸纳当地没有外出的农民就业。农民工回乡创办的企业，有的吸纳30～40岁的劳动力，有的能吸纳50岁左右的劳动力，多数办在小城镇和乡村，半数以上职工可以回家居住，兼营农业，有的像针织、银针、柳编等扩散到农民家庭，这就为农村中年以上富余劳动力就业和农业剩余劳动时间的利用，提供了机会。三是城镇待业人员，下岗职工，进城陪读人员。据统计，回乡创业者创办的企业，安置劳动力、下岗职工12.3万人。极大地缓解了当地的就业压力，促进了经济发展。
固始县自2004年大力倡导农民工回乡创业以来，大量劳动密集型企业落户当地，解决未外出农民和外出回乡农民的就业，成为“富民企业”。县里的柳编行业，就容纳了5万人就业。对增加农民收入，提高农民生活水平，提高当地人民的教育水平起了很好的作用。据统计固始县2006年农民人均收入为3251元，比2000年增长了74.5%，这些富民企业功不可没。
(三)支撑城镇化发展的主要推动力
固始支撑城镇化的是农民工和回乡创业者。首先，农民外出就业是城镇化的重要支撑因素。其次，2004年以来，农民工回乡创业成为当地城镇化的主要推动力，回乡创业者累计投资40多亿，成为城镇发展的投资主体，固始县城镇面积从96年的7.5平方公里，现在已经发展到30平方公里，扩大了3倍。一些外出务工人员在有了相当的经济实力之后，投入资金直接参与城市建设。固始回归创业人员将创业的触角延伸到教育、文化、卫生、旅游、仓储物流等行业，劳务经济返乡创业加速了人流、物流、资金流、信息流向固始聚集，奠定了固始形成区域性中心城市的基础。
(四)促进商品农业发展和新农村建设的有生力量
固始农民工回乡创业的一个重要方面是与商品农业的发展相结合。发展农产品的规模养殖、种植、加工、流通服务，拉长产业链，提高经济效益。这当地经济发展的需要，也有较大的投资发展和盈利空间。调查显示，有1／4以上的农民工回乡后从事农业开发，其中从事规模养殖的人数最多，占一半以上，成为商品农业特别是畜禽业发展的带头人，带动周边大量户农户参与生产，形成特色农业的专业村和养殖小区，推动了农业的商品化、规模化和结构调整。过去固始县不仅工商业薄弱，农产品的加工、流通、服务也很薄弱。农民工回乡：创业从大米、挂面、木材、禽蛋、猪鬃、柳编等加工、流通领域切入，推动了农业产业化龙头企业和专业协会的发展。过去农民进城就业，在带来劳务收入的同时，也使农村失去了相当多受过一定教育的农村青壮劳动力。外出就业，造就了一批新型产业工人和技术管理人员，回乡创业使他们中的一部分又回到农村，成为农村发展和建设的骨干力量。他们回乡除了从事农业开发、工商服务业以外，还有不少从事了教育、卫生等公共事业，有的还担任村干部。
三、营造有利于农民工回乡创业的环境
近年固始县农民工回乡创业进展较快，已成为推动县域经济和农村发展的可贵力量，这与县委、政府着力营造有利于农民工回乡创业的环境有很大关系。当地政府立足县情，树立把农民工回乡创业作为推动不发达地区乡镇企业、农村经济和县域经济发展的重要动力源的战略思路与观念，服务劳务输出，积极解决农民工回乡创业的问题，推进相关制度改革，保护农民工、创业者的积极性，释放外出就业蓄积的创业资源，激活了县域经济。其主要做法是：
(一)把招商引资的重点瞄准外出务工者的回乡创业
县委、县政府对农民工及其回乡创业的意义从战略上进行了思考，首先解决了靠什么力量来改变不发达区域经济发展落后局面的问题。固始县的经验是，要改变一个资源贫乏，没有区位优势的贫困大县的经济发展，主要依靠农民工，靠这些通过沿海地区的工业化、市场化锻炼了的人才和大小老板，靠他们回乡创业来改变家乡贫穷落后的面貌。与劳动密集产业向中西部地区转移相伴随的农民工回乡创业，给固始发展带来历史的机遇。县委书记郭永昌说，固始与一些地方不同，它历史上缺乏工商业传统，也不靠近区域中心城市，地下没有矿藏资源，发展的支点在哪里?固始没有别的资源，它最大的优势就是劳动力资源。农村大部分劳动力被迫走出家门，进城就业，在外面得到提高，有了积累，当了老板，近年又回乡投资来了。他说，固始县招什么商?招的是进城就业的农民工，他们中的大小老板!我们没有铜矿、煤矿，但有“金矿”，这个“金矿”就是50万农民工。实践证明，贫困地区很少能够引来境外投资，真正来这些地区投资的还是回乡创业的农民工。他们把招商引资的重点瞄准了外出务工者的回乡创业。在我国产业结构发生变动，沿海产业梯度转移的时候，抓住了这个机会，就激活了经济。
正因为看到了这么一点，固始县在全社会形成尊重农民工，尊重企业家，尊重创业者的观念。一个标志性的举动，是从2004年起，他们搞了“创业奖”、“奉献奖”的评选活动，只要是外出就业发展，当老板，为固始争光的，报效家乡，回乡创业，做出贡献的，都在评选之列，每年评选20人，把这些被称为打工仔的巨幅照片挂在主要街道上，刻在公园里的石碑上。这在具有自尊自强理念的农民、农民工中引起了波澜，也有力地推动各级政府、整个社会改变对待农民工及其回乡创业的思想观念，认识他们的发展主体地位，是他们创造了和仍将继续创造固始经济和社会事业的辉煌。
(二)调整政企关系，着力打造有利于创业的环境
固始县委、政府认为吸引农民工回乡创业与招商引资一样，关键不在“招、引”，而在创造有利于创业的环境，政府自身首先要做出努力。他们提出“只许企业找政府，不许政府找企业”，实际上不是不要依法行政，而是肯定企业、创业者、企业家的发展主体地位，只许政府担当公共服务和管理的角色，不许凌驾于企业头上，随意找企业麻烦。改变过去那种有的政府部门对企业只是“管、卡、压”“吃、要、拿”，稍不如意，就给企业找杈子，一句话就把一个企业给搞垮的官僚主义，转变到为企业服务的立场上来，努力营造适合企业发展的政策和公共服务环境。为此，固始县成立了督察局，专门负责招商引资，协助回乡创业者创办企业，接待企业投诉，处理政府各个部门和企业的关系。政府职能部门有不正当的影响企业经营的行为，企业可以直接投诉到督察局。县委、政府、人大、政协等领导班子做出表率，他们除了在掌握政策、安排工作上把服务企业发展放在中心位置，而且所有领导干部都把办公电话和手机号码公布于众，接待群众包括企业的访问，约请企业领导、职工代表对话，为之排忧解难。在政府推动下，企业也提高自我保护意识，积极保护自己的合法权益。这就从根本上完善政府的服务职能，把政府部门和企业的位置颠倒过来。
(三)突破制度性障碍，推进金融等服务制度的改革创新
固始县注重通过制度创新来突破困扰农民工回乡创办企业的共性难题，其中，较为突出的是在金融服务上探索企业自发联保，财政注资担保，解决农民工回乡创办企业融资难题。根据目前的金融制度，企业贷款需要抵押，抵押品只能是在县城的房产。而农民工回乡创业创办的企业分布在县的各个乡镇、村，因为房产不能抵押，所以不能获得商业银行的贷款。在乡镇创办的企业普遍没有规范的财务报表的情况下，信用社也因为风险管理和贷款责任终身追究制的原因不愿意向当地企业放贷。这就使得农民工回乡创办的企业完全得不到金融机构的支持。在这种情况下，2007年3月固始县郭陆滩镇10户农民工回乡创业从事水暖器材生产的企业自发联合起来，向信用社递交联合担保申请书，10户企业联合担保，每个企业出资10万，集资100万作为担保基金。这一要求很快得到县委、县政府和县农村信用联社的支持。县财政又注入100万等量资金，共同作为担保基金。县农村信用联社和联合担保企业订立了贷款连带责任担保协议。信用社根据担保基金按照1：5的比例放大授信额度，由此10户企业获得1000万的信用额度。在授信额度内，按照联保贷款的模式，对各家企业所需资金随用随贷，在第一时间满足需求。在南大桥乡水暖器材城他们运用同样的方式发展了对回乡创业企业的信贷服务。这种企业自发组织，自筹资金，财政出资，联合担保，信用社放大授信额度，进行风险管理的融资模式，在一定范围里满足了企业发展阶段的融资需求。
近几年来，固始县各级领导坚持以人为本，尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务，苦心打造有利于创业的环境，来回应农民外出就业又回乡创业的举动。正是由于这个缘故，才使这个1999年前还是国家级贫困县的地方，迎来成千上万农民工回乡创业，推动农村和县域经济蓬勃发展的一派生机。
在调查中我们也看到，尽管固始县采取了很多积极的措施，农民工回乡创业仍然面临很多困难和问题，其中一些问题如对农民工回到不发达地区创办企业、促进就业应给予哪些优惠政策，如何解决中小企业创业发展的融资制约，如何帮助回乡创业者克服自身知识水平和经营管理水平低的局限，如何进一步改变不发达地区县乡道路、通讯等基础设施落后的问题等，都需要在更高层次特别是国家层面上采取政策措施。
