论行政赔偿的范围
摘要：完善国家行政赔偿制度是实现“依法治国”的客观需要，我国自实施《国家赔偿法》以来，由于立法滞后与社会发展的矛盾，国家行政赔偿的范围过窄导致公民、法人、其它组织合法权益不能完整保护的缺陷日益突出，有待于在理论上深化认识和实践上加以完善。关键词：行政赔偿范围
行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员，在执行职务过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政侵权赔偿的范围包括两个部份的内容：一是国家承担赔偿责任的行为范围，即对哪些行为应予赔偿，哪些行为可不予赔偿；二是承担赔偿责任的侵权损害范围，即对哪类损害予以赔偿，哪类损害不予赔偿，以及对间接损害、精神损害是否给予赔偿等[1]。
国家对行政侵权赔偿范围的大小，反映了一个国家对其公民、法人、其他组织合法权益的保护程度，也是国家民主与法治的标尺。因为法治国家的关键就在于必须做到“依法行政”，而国家行政侵权赔偿制度的建立和完善是实现“依法行政”的重要措施，国家通过对其违法职权行为的赔偿，有利于树立法律至上的权威观念，培养国家机关工作人员的法治意识，做到全心全意为人民服务，把对公民、法人和其它组织的合法权益侵害减少到最低程度，以实现最大的社会公平和社会效益。世界通例，国家机关中人数最多、与公共利益和公民权益关系最为广泛密切的都是行政机关，行政机关的活动影响国家经济、科技、教育、文化的发展；影响公民基本权利的享有和提高；影响公民合法权益的保障。为了保证行政机关完成上述复杂艰巨的任务，法律赋予行政机关许多强有力的执行权和应付多变情况的自由裁量权，毫无疑问，行政权运用得好，利国利民，运用不当或稍有不慎，就会产生各种不利的后果，就可能损害公民、法人或其它组织的合法权益[2]。因此，必须对行政机关及其工作人员的错误职权行为有所约束和惩戒，赔偿即是其中之一。
一、?我国行政赔偿立法理论与实践的缺陷
行政赔偿责任的确定和发展，与社会经济的发展，尤其是国家民主与法制的完善密切相关。在我国，解放前受两千多年封建法治的影响，不存在国家行政赔偿问题，新中国成立后，一切权力属于人民，从而为建立国家赔偿制度奠定了政治基础，在建国初期的1954年《宪法》中就确定了国家赔偿原则。该法97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民的权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。”这是国家首次以根本法的形式确定国家赔偿的法律制度。但是，由于当时缺乏配套的程序法和实体法，以及该法条在表述上的错误，使其在实施中产生相当大的困难，实际效果并未达到立法者预期的目的。改革开放以后，随着法治观念的逐渐加强，1982年《宪法》、1986年《民法通则》以及《治安管理处罚条例》、1989年《行政诉讼法》都从不同角度对国家行政赔偿作出了规定。82年《宪法》规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利受到损失的，有依照法律规定获得赔偿的权利”。86年《民法通则》规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”89年《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其它组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”。94年颁布的《国家赔偿法》和97年最高人民法院发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，使我国的行政赔偿制度更加完善和切实可行[3]。从上述立法过程可以看出，我国对行政赔偿的认识有一个由浅到深的过程，在立法上经历了民、行一体到民、行分立两个阶段。
但是，如果我们把《国家赔偿法》与《行政诉讼法》、《民法通则》及其相关民事法律相
比较，就会发现公民、法人、其他组织受国家赔偿法律保护的权利范围不是扩大了而是缩小了。
与《行政诉讼法》比较，从《国家赔偿法》第3条、第4条的规定看，行政赔偿限于国家机关及其工作人侵犯相对人人身权和财产权的赔偿，不包括对侵犯其它权如受教育权、政治权等的赔偿。而《行政诉讼法》第2条则规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。“其他行政案件”和“合法权益”其范围当然就不仅只局限在“人身权”和“财产权”两个方面，包括其它权利。
与《民法通则》及相关民事法律（以下简称民法）相比较，在保护原则上，民法采取全面保护原则，国家赔偿法采有限保护原则；民法不仅保护人身权、财产权，还保护与人身权、财产权有关的其他权利，如相邻权、知识产权，国家赔偿法仅保护人身权、财产权。在具体赔偿范围上，在财产损害方面，民法不仅赔偿直接损失，还赔偿间接损失和预期利益损失；在人身损害方面，不仅赔偿人身直接损失，还可赔偿精神损失，而国家赔偿法只赔偿财产直接损失和人身直接损失；民法对当事人其它与人身、财产相关的权利被侵害均可向损害方提出赔偿，而国家赔偿法对行政机关及其工作人员造成相对人的其它权利损害不予赔偿。应当指出，《国家赔偿法》是由《民法通则》发展而成的，在深化对国家侵权责任的认识上无疑有积极意义，但是在规定损害赔偿范围上却大大缩小了《民法通则》的赔偿范围，致使公民、法人和其他组织的其他许多合法权利被行政机关及其工作人员侵害时无法得到国家赔偿，这不能不说是立法上的一个倒退。难怪业内人士把《国家赔偿法》戏称为国家赖帐法。他山之石可以攻玉。确定行政侵权的国家赔偿范围也是许多国家立法的一项重要内容，多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的，豁免的范围越大，赔偿的范围就越小，但总体而言，凡符合国家行政赔偿的责任构成要件，又未被豁免原则排除的所有行政行为，国家都应赔偿。归纳起来有四种情况：国家不负赔偿责任的行为范围；国家减免赔偿责任的情形；特殊行为的赔偿范围；国家应予赔偿的行政侵权损害范围等，纵观世界发达国家行政赔偿立法，与我国的行政赔偿立法相比较，我国在行政赔偿范围上至少有三点差距：
(1)外国国家不负行政赔偿责任行为中的行政立法行为仅指国家的立法行为，不包括地方立法行为，甚至不包括行政机关而仅指立法机关的行为，而我国把国务院的行政法规、地方性法规、部门规章与地方规章，及至抽象行政行为的损害行为均列为不赔范围，显得过于宽泛。
(2)对特别公用企事业单位的侵权行为赔偿含混不清。由于我国的市场经济脱胎于计划经济体制，至今许多公用企事业单位仍然既是企事单位又有行政管理的职能，如烟草、食盐、邮政、铁路、公路养护、市政工程公司、学校等，对这些部门单位代行行政职能侵权时适用何种赔偿范围及途径，立法上不是很明确，导致被侵权人往往求告无门。
(3)我国行政赔偿只赔偿公民、法人或其它组织的人身权、财产权的直接损失，而对其它权和其它损失不予赔偿，其结果导致公民的其他许多权利及至宪法权利都有可能被行政机关随意剥夺而不负任何责任。由于没有司法救济，这些权利就形同虚设，可望而不可及。由于国家在行政赔偿范围上采取了有限赔偿原则、违法归责原则和实际损失原则，导致国家行政机关及其公务员的许多过错行为得不到应有的惩戒。而根据《国家赔偿法》和《公务员管理条例》的相关规定，行政行为中如果国家行政机关不承担责任，则公务员也可不承担责任?，即使承担责任，相对于受害人所遭受的损失来说也是微不足道，如此导致各种滥权和赖政行为的不断发生，以致于我们耳熟能详的“处女嫖娼案”此起彼伏，今年又有年轻的大学生暴死在收容所等待，每个案件的背后都或多或少与国家赔偿范围过窄有联系，每个案件的披露都足以使共和国的法制蒙羞！
二、行政赔偿范围过窄的原因
一是传统法制因素。在我国，长期受封建法治思想的影响，“王不可为非”，总认为国家机关是代表人民利益办事的，有这种觉悟和党的纪律，就可以避免侵犯人民群众的利益，而且就算是侵犯了，也是可以原谅的，因为谁也不敢保证自己不犯错误；如果行政机关实施的是损害少数人的合法权益，谋取多数人的正当权益，那这种损害即使违法也是应该的，即违法也“不违法”，这是少数人应该为集体作出的牺牲，这种思想的逻辑是：行政机关代表大多数人的利益，为了大多数人的利益，可以损害少数人的利益；或者为了抓到一个坏人，宁愿使一百个无辜公民受点委曲。
二是理论上不够成熟，我国颁布《国家赔偿法》的时候，国家经济正处在由计划到市场的转型期，无论在理论认识上还是立法实践上都还有许多未知的因素，不可能一下子都考虑得那么周到全面，对一些重大的理论概念还需有一个再认识和甄别的过程，比如对于“消除影响、恢复名誉、赔礼道歉”是否属于赔偿方式问题，理论界现在仍有一部分学者认为是精神损害的赔偿方式，但笔者认为，“赔偿”就其汉字意义而言，应指有形财物的交付，与“消除影响、恢复名誉、赔礼道歉”是一种并列关系，而不是集合关系；“赔偿”与“消除影响、恢复名誉、赔礼道歉”都是承担侵权责任的形式；“赔偿”具有给付财物的内容，而“恢复名誉、消除影响、赔礼道歉”没有给付内容。因此对严重侵害公民、法人、其他组织人身权的，首先应承担“消除影响、恢复名誉、赔礼道歉”的责任，如果这种责任形式尚不足以抚慰受害人或被侵权单位的，就应当考虑给予经济赔偿，这既是对侵权行政机关的一种惩戒，又是国家建立法治秩序所必须付出的成本，不然就有可能出现侵权机关或侵权人难过一时，被侵权人痛苦一生的巨大不公正反差。
三是国家财政负担上的顾虑。在立法讨论的时候就有人提出来，担心赔偿范围过宽造成国家财政负担过重，影响社会经济的发展，实践证明这种担心也是多余，社会经济的发展需要全体社会成员的共同劳动来推动，这些合法权益被侵犯的人没有生产劳动的积极性，社会经济又如何发展？
四是国家行政机关对审判的制约，即司法实践中的体制制约因素。从实践上看，要进行公正客观的司法审查，必须有能够独立地审查政府行为并独立地判处赔偿的机制，才能保证立法中的赔偿范围能在司法实践中落实。但实际上，现行体制使各级法院难以做到这一点。法院在财政、人事等方面都严重地依赖各级政府，使得司法机关“拿人家的手短，吃人家的嘴软”，失去了应的的独立性，在审查政府的行为时，不免以狭义的、片面的方式理解和解释立法原义，使立法在适用的过程中被人为地压缩了赔偿范围。
三、改变我国行政赔偿范围的具体思路
首先，要扩大行政侵权赔偿范围必须修改国家赔偿的归责原则。所谓归责原则就是确定以什么标准认定国家对其侵权行为承担赔偿责任。它是行政赔偿理论研究与立法实践中所面临的首要问题。国内外关于国家赔偿的归责原则有三，即过错责任原则、无过错责任原则和违法原则。我国国家赔偿法适用的是违法原则。这样就把行政机关及其公务人员虽不违法，但却明显不当的行为排除在赔偿责任之外，这一规定显然不利于保护公民、法人、其它组织获得赔偿的权利[4]，因此笔者认为应当改为以过错责任为主、无过错责任为辅的原则。其次：对侵犯公民生命健康权的，可以参照《民法通则》的规定按受害人的实际损失赔偿，取消最高额限制；对造成精神损害的，应当赔偿精神损失。2001年2月，最高人民法院发布了《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，该解释首次规定了精神损害的赔偿问题。其实国家侵权与个人侵权只是主体的不同，在本质上并无区别，不能因为是行政机关，就可以免除应承担的责任[5]。无论在侵权行为上还是责任的承担方式，都不能有任何特殊，对行政机关在行使职权中的恣意行政侵权行为，更应当实行惩罚式赔偿才对；对侵犯公民人身自由的，应当赔偿工资损失和间接损失。
第三、行政机关及其工作人员侵犯公民、法人、其它组织财产权的，应当赔偿直接损失和间接损失，包括可得利益的损失。因为在行政侵权案件中，直接损失往往伴随着间接损失，可得利益损失十分普遍，不仅表现在财产损害中，而且更多地表现在能力、资格和知识产权的损害中，如吊销执照、责令停产停业、强制许可等侵权行为，所受损害与所失利益往往是相生相伴的，如果仅赔所受的直接损失而置所失利益于不顾，显然难以弥补受害人的损失，于理不公，而且可得利益的赔偿已是现代社会侵权损害赔偿的必然趋势[6]。
第四、在对被侵权人或单位的人身权、财产权进行保护的同时，对其它被侵害的权利也应有相应的保护措施。因为行政权力是一种公共权力，行使这一权力的人必须具备一定的专业素质，在行使这一权力的过程中要尽到应有的谨慎和注意，对自己的职责既不能放弃（放弃也可能侵权），更不能恣意妄为，如果对被侵害的此权利保护而对彼权利不保护，同样对行政机关的错误行为达不到应有的惩戒，也无法建立良好的法律秩序，所以必须实行全面保护的原则。
第五、加大对司法机关人事、财政体制改革，理顺司法机关与行政机关、地方党委的关系。在国外如英美法系国家，法官的任职选拨由当地法官和法律界知名人士组成的独立委员会或法官协会推荐，由行政长官任命，任职法官非经法定事由法定程序不得免职，终身享有法官荣誉。在财政经费上，国会控制国家预算并掌管国库，司法机关拨款只需经国会批准，无须政府同意，司法机关人、财、物与政府并行独立，使司法独立从形式到体制都有保障。在我国，不仅政府控制着财政对司法机关的制约很大，而且还有一只看不见的手在调控，那就是各级党委，因为是党领导一切，而行政机关的主要领导一般又是同级党委的主要领导，各级法院的政治核心即党组也要接受同级党委的领导，这样，党组怎么可以去审查甚至否定党委领导做出的决定和行为呢？在这种森严的政治等级制度之下，法院的权威和法官的荣誉早已荡然无存，所以，要实现司法公正，首先得实现司法独立，只有司法独立，才会有真正意义上的司法审查，立法者的立法意图才有可能得到真正贯彻。
行政侵权赔偿制度是国家对被侵害的公民、法人和其它组织的合法权利的一种法律救济制度，行政赔偿的范围体现了国家对公民权利的保护程度，体现了一个国家的法制建设水平和民主程度，是一个社会文明进步的标志。我国《国家赔偿法》实施八年多来，由于赔偿范围过窄，导致相对人其他许多合法权益被侵害而得不到保护，失去了一部法律应有的社会正义，考察世界各国的行政赔偿理论与立法实践，扩大对公民、法人和其他组织的权利保护范围和保护程度已是大势所趋，特别是当今人权国际化和我国已签署《公民权利和政治权利国际公约》和已批准了《经济社会文化权利国际公约》的情况下，扩大国家对行政机关侵犯公民、法人和其它组织合法权益的赔偿范围，切实保护公民、法人和其它组织的合法权利，促进行政机关依法行政，这对提升我国的国际形象和实现更远大的法治目标，无疑具有十分重大的意义。
参考文献
[1]马怀德.行政法制度建设与判例研究[M].中国政法大学出版社.2000.P213.
[2]应松年.行政法学[M].中国政法大学出版社.1998.P52.
[3]郭忠.国家赔偿法律制度在建设法治国家中的地位和作用[J].西南政法大学学报.2000、5.
[4]应松年.让国家赔偿实至名归[N].人民日报..2001.10.24.
[5]张步洪.没有规定,麻旦旦就不能要求500万精神赔偿吗.?人民网[E].2001.8.?
[6]同[1]
