关于制定党内问责条例的几点思考
黄冈市人大常委会委员、法制工作委员会主任
黄新国
中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议在提出的2016年工作要求中强调，“党的责任重如泰山。动员千遍，不如问责一次。要制定党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让失责必问成为常态。”这表明了中央将进一步完善党内法规建设，以党内问责规范化和法治化更加有效的举措压紧压实“两个责任”，着力解决管党治党和执行纪律失之于宽、失之于松、失之于软的问题。本文拟就制定党内问责条例谈点个人思考。
一、党内问责的基本含义及主要特征
党内问责是指党的各级组织及党员尤其是党员领导干部在行使党内权力和公共权力的过程中，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行党的执政宗旨和法定职责而影响执政秩序和执政效率、损害党员和公众的合法权益，给党和国家造成不良后果和负面影响的行为，依照程序受到执政党内部相应责任追究的制度。建立党内问责制是按照党章和其他党内法规制度的要求，着眼于加强党的先进性建设，着眼于提高党的执政能力，着眼于加强反腐倡廉建设，通过党内问责机制的约束和具体责任的追究，进一步唤醒各级党组织全面从严管党治党的责任意识，唤醒党员党的意识，唤醒党员领导干部对权力来源、权力本质、权力行使的深刻认识并内化于日常工作中和转化为对人民负责的自觉行动。
党内问责的主要特征体现可以体现在“四个有机结合” 上：一是全程提醒和全面问责的有机结合。党内问责覆盖全部党组织和全体党员，把监督管理寓于党执政的全过程和各个环节，具有明显的教育和警示作用，虽然问责牵涉极少数人，但教育、警示、影响的却是多数人。二是制度约束和道德自律的有机结合。党内问责既注重严明纪律，又突出提醒教育和自我约束。三是同体问责和异体问责的有机结合。党内问责既包括执政党系统如党代会、全委会、常委会、纪检监察机关、新闻媒体以及党员群众的问责，又包括人大代表、政协委员以及民主党派等方面的问责。四是“有过”失职问责和“无为” 行为问责的有机结合。党内问责既对违反自身职责要求承担不利后果，又对不作为和不良行为追责，通过纠正“无为”倡导“有为，保持党的先进性、提高党的执政能力，持续推进党的事业向前发展。
二、制定党内问责条例的必要性及重要性
当前党内问责在有关的党内法规及党内诸多规范性文件中均有涉及，其问责规定较为零散、问责标准不尽一致、问责内容不够聚焦，顶层设计的不足也导致对安全生产事故等公共行政领域的行政问责居多、对管党治党不力的党内问责较少等问题。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅2009年6月印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，为党政领导干部问责由“权力问责”向“制度问责”的转变提供了充分的规章依据和有力的制度保障，但该规定的问责对象范围过于窄、问责适用情形和问责方式适用规定不具体、问责启动程序主体明显缺位、问责具体操作程序不完善、问责处理期限不明确等问题，这与党的十八以来推进全面从严治党战略布局的新形势、新任务和新要求不相适应。应当与时俱进将现有问责办法规范整合、重新梳理，将该规定上升到条例层面，从而形成强有力的问责机制，以强化依纪依规问责，使党内问责形成制度、成为常态。
(一)制定党内问责条例是贯彻落实党章的迫切需要。党章对各级党组织职责、党员义务以及党的纪律作出了明确规定，如果不履职尽责和廉洁自律就应当受到问责，这是保证党员时刻不忘党员身份、保持共产党人先进性和纯洁性的应有之义。同时，党章第四十四条规定：党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。党的十八大以来，中纪委明确提出纪检监察机关要把“三转”作为一项重要政治任务，找准职责定位、明确主责主业，就是要往监督执纪问责上转，聚焦中心任务，强化监督、严格执纪、严肃问责。
(二)制定党内问责条例是推进全面从严治党的重要举措。全面从严治党，要靠全党、管全党、治全党，各级党组织都是全面从严治党的责任主体，必须强化主责就是首责、守土就要尽责的责任意识。全面从严治党，要把纪律和规矩挺在法律的前面，用严明的纪律管住全体党员，真正让纪律立起来、严起来并执行到位。动员千遍，不如问责一次。2009年中央公布的党政领导干部问责暂行规定属于狭义的问责，很大程度上应归于行政问责范畴，而要坚决贯彻“党要管党，从严治党”的要求，制定党内问责条例就变成不可或缺的重要一环。只有党纪政纪双双发力，才能让党政领导干部绷紧神经，时刻戒慎警惕，知道有所为有所不为，建立对权力的敬畏之心。制定党内问责条例并严肃问责是推动主体责任落实的“撒手锏”，是强化党内监督的有效途径，有责必问，问责必严，以问责强化担当，以问责警醒教育，有助于推进全面从严治党各项措施落到实处。
(三)制定党内问责条例是推进全面依法治国的内在需求。党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，也向全党提出了从严治党、依规治党的明确要求，为党的建设和反腐倡廉工作指明了方向。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，全会把党内法规体系作为法治体系的重要组成部分，并强调要加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。目前，党内问责制度的一个明显特征是碎片化，相关问责条款分散在纪律处分条例、党政领导干部问责暂行规定等党内法规以及行政监察法、公务员法等有关法律之中，同时现实中针对党政领导干部的问责，多由中纪委以发文、通知、意见、办法的形式体现出来，还没有真正形成体系，而且很多条款只是原则性规定，具体操作起来面临着弹性解读的空间，没有实现问责的常态化和法治化。适时制定党内问责条例，有利于实现党内法规的具体化，使党内问责走向精细化、系统化和法治化，提高党内法规的执行力。
三、建议党内问责条例应明确的几个问题
党内问责条例作为2016年计划研究制定的党内又一重要法规，其涉及内容很多，应当以党章为依据，借鉴党的十八以来最新廉政反腐党内法规相关内容，吸收地方党委在党内问责制度建设方面的最新成果，坚持问题导向，对党内问责过程中急需界定和明确的问题予以规范化和制度化。特就党内问责条例中的有关问题提出如下建议。 (一)明确问责原则。应当坚持党要管党、从严治党，统一领导、分级负责，实事求是、客观公正，权责一致、罚当其责，纠建并举、惩教结合，做到事实清楚、定性准确、程序合法、处理恰当、手续完备。
(二)明确问责情形。问责并不是眉毛胡子一把抓，而应突出重点、有的放矢。王岐山同志在中央纪委六次全会工作报告中强调，对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题，巡视整改不落实的，都要严肃追究责任。可以根据党章对各级党组织及党员的要求，根据全面从严治党主体责任和监督责任以及党的政治、组织、廉洁、群众、工作、生活等“六大纪律”的要求，分类设定具体的问责情形。
(三)明确问责方式及适用。主要包括对党组织的问责方式，如责令限期整改、责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉等；对党员领导干部及党员的问责方式，如批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、责令限期改正、责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。具体在适用时，问责方式可以单独或合并使用，且应当根据行为性质、主观故意或重大过失、情节轻重等因素确定问责方式的适用，并应针对不同岗位职责规定区分主要领导责任、重要领导责任和直接责任的依据，同时应规定免予问责、从轻或减轻处理、从重处理的情形。
(四)明确问责程序。应当从问责的启动、调查的展开，到处理意见的提出、研究，再到处理决定的形成、送达，以及问责的执行、补救、后续管理、党务公开、监督保障等，都要在充分调研的基础上进行规范，建立起阳光透明的问责机制，并应当让民众以适当的方式参与监督整个问责过程。如对具体实施问责的各相关部门职责应作出界定；对启动问责的问题线索应作出规定；对问责各阶段程序应作出规定，包括调查阶段应当听取被调查机关工作人员的陈述和申辩、调查过程中遇到规定情形应当予以回避，作出问责决定应经集体讨论，问责决定作出后应送达受问责人员及其所在单位，问责处理决定应在一定范围公开；还应规定问责的纠错机制，即对问责处理决定不服，可以提出申诉或申请复核。
(五)明确问责后果。受到责任追究的党员和党员领导干部，应当取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务；同时受到党纪政纪处分和组织处理的，按照影响期长的规定执行。另外，实施责任追究应当不受其职务变化和任职期限的限制。
（作者：黄新国系湖北省纪检监察学会会员、湖北省宪法学研究会常务理事、黄冈市反腐倡廉研究中心特约研究员、黄冈市人大常委会委员、法制工作委员会主任）
