反腐倡廉理论征文--关于地税部门廉政风险防范机制建设的思索
字体：【大 中 小】
发布时间： 2011-05-19 10:58:56 【打印】【关闭】
枣庄市地方税务局监察室
张业坤
内容提要：本文从分析地税部门廉政风险的基本内涵和表现形式入手，首先深刻阐述了廉政风险产生的四个根本原因，由此引出了防范廉政风险的必要性。然后提出了防范廉政风险八个具体措施，即深化廉政教育，提高风险意识，思想防范；排查、找准廉政风险点，明确防范重点，主动防范；完善岗责体系，评估、防范廉政风险，制度防范；开展岗位大练兵，提高税务人员业务能力，技能防范；充分发挥信息化支撑下的大集中优势，科技防范；大力推行分权制衡，机制防范；开门纳谏，实施外部监督，阳光防范；重拳惩处违法违纪行为，警示防范。最后，从加强组织领导、严格落实责任、加强纪检监察队伍建设和加强兼职监察员工作四个方面阐述了确保廉政风险防范取得成效的保障措施。
地税部门作为政府行政执法机关，对外面对广大纳税人，行使税收的征、管、查等公共权力，对内涉及干部队伍、财务管理等行政管理权力。有权力就意味着有风险,在行使行政管理权和税收执法权的同时，也伴随着“廉政风险”的出现。
一、深刻认识地税部门廉政风险的基本内涵以及产生的根源
（一）廉政风险的含义及主要表现
廉政风险是指地税机关或党员干部在执行公务活动中发生腐败行为的可能性，从风险发生的主体看，分部门风险和个人风险。从地税系统容易产生腐败、滋生不正之风的岗位、环节和部位看，廉政风险主要表现为四大类：即制度体制风险、岗位职责风险、社会环境风险和思想道德风险。
1、制度体制风险。我们正处在一个社会转型时期，社会主义市场经济、法制机制不够完善，纳税人纳税遵从度偏低，税制本身存在一定的自由裁量权和执法随意空间。从体制上讲，地税部门虽然是一个垂直管理的执法部门，但同时作为地方上的一个部门，受经费来源、行风评议等制约，地税部门在执法的过程中有时要兼顾到地方党委、政府的意见，虚收、空转、转引税款时有发生，形成一定的廉政风险。从制度执行上看，有的单位和个人不按制度办事，影响制度的执行力和约束力，有的甚至随心所欲、各自为政、令不行禁不止，形成一定的风险。
2、岗位职责风险。从目前地税岗位存在的廉政风险来看，可以分成两个方面：一是行政管理工作。主要集中在基建的招投标、管理，大宗物品的采购，集体资产的转让和出租，人员的提拔任用等方面，所涉及的都是有权的部门或岗位，如果工作人员思想觉悟不高，不按程序办事，而对权力运用的监督又不到位，就很容易产生偏差，导致腐败产生。二是税务执法方面。关键是税收政策执行是否统一规范，在各个执法环节是否监督到位。在税收征管上主要集中在发票领购、代开发票及货运发票的管理、临时税款的入库及分配、税收减免、纳税评估、税收核定和调整、年度汇算清缴等方面，如果在执法的过程中渗入了个人情感因素，就不可能做到一视同仁，也就容易滋生腐败。在税务稽查上主要集中在选案、稽查、审理环节。在选案时如不公正，造成有的企业年年要查，有的企业三年、五年不查；在稽查时是避重就轻，还是实事求是地查实问题；在处罚时，是从重还是从轻，是否存在以补代罚、不按规定加收滞纳金、不依法移交等，所有这些，稍有不慎就会产生廉政风险。
3、社会环境风险。作为一名地税工作人员，既是执法者，同时更是社会上具体的一个人，他绝对不能脱离于整个社会而单独存在。当前社会上确实存在着一些不良的风气，比方说请客送礼、“走后门”等不良的社会风气，对一些普通人来说可能是人之常情，如果放在我们地税工作人员身上，就有可能产生廉政风险。
4、思想道德风险。目前地税部门人员素质参差不齐，我们不能否认，在地税干部队伍中还有极个别的人存在着权钱交易、吃拿卡要报等腐朽落后的思想，如果不及时加以教育引导和有效监督，长此以往地税人员的廉政风险就很大。
（二）廉政风险产生的根源
纵观腐败的产生，分析地税岗位廉政风险的主客观因素，不难发现产生廉政风险的四个根本原因：
1、少数人抵御腐朽思想和诱惑的意志力不够坚定。目前，一些不良思想仍在腐蚀着地税队伍，从而诱发了地税部门的廉政风险。一是官本位思想仍不同程度地存在，由此造就一种对权力、官位的崇拜和敬畏，导致权力至上观念较盛行，极少数地税干部将作为正常的行政管理、组织收入的权力演变成为个人谋利益的工具，使权力的性质和功能异化。二是社会上一些腐朽生活方式的影响，诱发了少数地税干部的贪婪心理。三是市场经济发展所产生的负面效应，使权力商品化、经济化。由于每位税务人员或大或小、或多或少地掌握一定的行政管理权和税收执法权，在权力失控和约束不力的情况下，受钱权互惠效应的诱导，个别人便会把手中的权力作为私有化的商品进行交易。
2、制度机制不够健全。当前，税收管理中的一些体制、制度还不完善，使权力的抑制在一定层面上有所削减。一是税收任务考核体制存在缺陷。我国目前实行“以支定收”的财政体制，地方税收年年定指标，层层下达，导致地税工作陷入“计划或任务治税”，在日常工作中，当税收计划与依法治税相矛盾时，依法治税有时要服从于税收计划，形成税源管理的弹性和执法的弹性，形成廉政风险。从近10年系统内发生的违法犯罪案件看，受任务和政治因素的双重重压，导致虚收、空转、混级混库、乱挖税源、转引税款时有发生，由此带来的腐败触目惊心。二是税制的缺陷。现行税收法律法规对罚款的规定弹性过大，导致税收执法自由裁量权和随意性过大。税收优惠政策也不规范，导致在具体执行操作时工作人员有一定的自由裁量权。比如在税款核定、所得税征收方式鉴定、稽查的罚款等方面，地税人员具体操作时都有一定的自由裁量权，诱发了廉政风险的产生。
3、监督机制不够健全。一是税收执法责任制制度体系不完善。缺乏科学的执法考核量化指标，还没有真正实现由人管人到制度约束人的转变。二是公开公示、阳光办税执行的不彻底，如在办税场所公示税负、公开办税流程、告知纳税人权利、限时办结承诺等做的不够，使社会各界对地税机关及人员的监督没有发挥到最大作用。
4、责任追究和惩处不力。由于种种原因，系统内对各种违规、违纪行为不是发现不了，而是发现后批评教育多，严厉追究责任的少，造成小错不断，同样的问题在系统内一犯再犯。个别人心怀侥幸由违规违纪慢慢滑向违法犯罪的深渊。
二、充分认识加强廉政风险防范的重要意义
廉政风险防范就是根据查找出来的风险点，制定具体措施有针对性地加以预防。从以上分析廉政风险产生的根源不难看出，系统内廉政风险不仅存在，而且从近几年系统发生的腐败案件看，在某些部门和个别人身上发生的几率还很大。因此，各级各部门要充分认识到深化两权监督、加强廉政风险防范工作的重要性、长期性和艰巨性。
地税部门实行廉政风险防范，建立廉政风险防范机制具有重要的现实意义。一是有利于实现各级地税部门和人员由被动接受监督向主动防控转变，强化自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进的能力。二是建立健全具有地税特色的惩防体系的需要。廉政风险防范的主要特点在于关口前移，加强防范，是贯彻十七大提出的“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的要求，也是落实党的十七届四中全会提出的“健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明”的工作要求，是推进和完善惩防体系建设的有效举措。三是把反腐倡廉融入税收业务工作的需要。风险防范工作需要对行政执法和内部管理岗位存在的廉政风险进行查找、评估、防控，在查找、评估、防控过程中，将反腐倡廉工作融入到税务行政执法和行政管理的具体业务工作之中，较好地实现了党风廉政建设和地税业务工作的紧密结合。四是保护地税干部队伍健康发展的需要。地税部门的每一个岗位或多或少都存在廉政风险，领导有领导的风险点，普通干部有普通干部的风险点。查找风险点、制定防范措施是一个自我提醒、自我提高、自我约束的过程，从源头上防止腐败的发生，防微杜渐，是从根本上保护干部、建立政治上安全的税务机关的需要。
三、廉政风险防范的具体措施
廉政风险的防范，必须坚持“以人为本”，以规范“两权”行使为重点，以铲除腐败滋生土壤为抓手进行综合治理。
（一）深化廉政教育，提高风险意识——思想防范。采取上党课、看廉政教育片、听警示教育报告会、廉政文化等多种形式加强廉政教育。为避免教育内容的空洞，要以系统内身边发生的违法刑事案件，以案释法，使廉政教育入脑入心，让大家从心里算清廉政风险帐，使税务干部真正感觉到廉政风险其实离自己并不遥远，如果不提高防范意识，风险可能就在自己身边。
（二）认真排查、找准廉政风险点，明确防范重点——主动防范。
只有找准工作中潜在的廉政风险点，才能有的放矢地做好防范工作。我们结合地税工作的实际，认真分析近10年地税系统违法犯罪案件的发案原因和一般规律，紧紧围绕税收执法中的“征、管、查”三大环节和行政执法权中的“人、财、物”三个方面，采取“自己找、领导点、群众提、互相查、组织评”等多种方法开展廉政风险点查找工作，将各个岗位的风险点找准、找全，确定廉政风险点，搞好提示及建章立制和防范工作。
（三）完善岗责体系，评估、防范廉政风险——制度防范。制度是标杆，只要按制度办事，就无风险可言。我们在去年开展的“内控机制建设年”的基础上，围绕“征、管、查、人、财、物”六大项，完善整理并编印了《枣庄市地税局岗责体系》，明确各环节各岗位相关的职责，下发系统各单位学习执行。
（四）开展岗位大练兵，提高税务人员业务能力——技能防范。利用新一轮基层建设的有利时机，提高队伍的学历层次，开展税收政策业务和相关的岗位技能培训，在全面提升全系统干部职工整体素质的基础上，着力培养一批征管能手、稽查标兵、办案高手，不断提升税收执法能力和水平，降低税收执法风险，有效的防范廉政风险。
（五）充分发挥信息化支撑下的大集中优势——科技防范。通过2年多系统上下的共同努力，现在大集中系统已覆盖了税收业务工作的各个环节，基本实现了税收工作的实时监控和在线考核。因此我们充分借助信息化优势，尤其利用大集中系统中的“在线监控”和“考核系统“功能模块，对税收工作事前提示、过程控制、事后及时考核，强化权力运行过程监督，有效防范廉政风险。
（六）大力推行分权制衡——机制防范。腐败频发，很大一个原因就是权力过于集中，民主集体决策制度执行不好。具体到地税部门的分权制衡，一是大力实行税源管理新模式，在税源专业化管理的基础上，实行彻底的征管查三分离，实现部门分权。二是继续深化税收管理员制度，实现税管员由管户向管事的真正转变，由分权带来风险的分化。三是税务稽查工作严格执行选案、检查、审理、执行四分离，从内部机构设置、流程控制、稽查报告审查上确保检查权在稽查机关内部的分权。四是实行征查互动机制，通过稽查、征收部门间的双向建议书制度，发挥税务稽查以查促管、促收的作用，实现税收的征管查三环节在部门间的制衡和互相监督。五是落实稽查案件的复查、一案双查制度，实现税务法制部门和纪检监察部门对稽查案件的监督，防范廉政风险。年内，稽查案件的复查率不低于20%，双查率不低于10%。六是实行纪检监察部门对税务系统人员的考录、提拔、考核，大宗物品采购、处置，基建工程招投标等环节的全程参与，过程监督，确保行政管理权的正确行使，避免廉政风险的出现。
（七）开门纳谏，实施外部监督——阳光防范。公开和阳光是最好的防范剂。一是继续做好特邀监察员工作，从社会不同阶层选好特邀监察员，开门纳谏，诚心诚意听取社会各界对地税工作的意见建议。二是做好“局长接待日”活动和信访举报工作。从广开渠道，提高办理速度、质量入手，让群众反映的问题能够得到完满解决，避免问题激化，防范风险。三是以行风政风评议为契机，以网络问政民意通为平台，汇集梳理问题类型，切实解决群众反映强烈的税务部门和人员的作风问题。四是加大明察暗访和党组巡视力度，突击检查、真实发现系统内的不正之风，防范廉政风险。五是切实执行财务公开和大宗物品招投标、政府采购制度，落实重大事项集体商议制度，防范为政不廉行为的发生。
（八）重拳惩处违法违纪行为——警示防范。通过经常性的执法监察，及时发现系统内的违法违纪行为，并严格按照政纪规定严肃处理，避免违纪、违规问题问题向违法、犯罪恶化。通过处理一个人，以案释法，教育警示系统干部汲取教训，防范类似违法违纪问题的发生。
四、防范廉政风险的保障措施
廉政风险的防范是一项复杂的系统工程，是一项事关地税事业兴衰成败的长期任务，必须坚持党组统一领导，系统上下群防群治，部门之间密切配合，形成齐抓共管的整体合力。
（一）加强组织领导，确保防范工作深入推进。市局及各区（市）局党风廉政建设责任制领导小组即为廉政风险防范领导小组，各领导小组要根据《党风廉政建设责任书》的要求，负责廉政风险防范的总体规划、风险点的点评、重大事项的决策。
（二）严格落实责任，形成工作合力。一是以签订《党风廉政责任书》为抓手，明确领导责任，各单位一把手是廉政风险防范的第一责任人，从思想教育、风险点查找、考核等各方面要关注、支持防范工作。二是强化部门责任，按照“谁主管谁负责”的原则，各职能科室负责各自职能范围内岗位职责的汇总、规范。纪检监察部门要认真履行监督职能，加强对防范工作的组织协调和督促检查。三是落实岗位责任。在制定完善《岗责体系》中，详细规定各岗位的职责、工作标准、工作流程、廉政风险、防范措施等，把防范的要求和责任落实到每个工作环节。
（三）大力加强纪检监察干部队伍建设，为防范廉政风险提供人才保障。要挑选党性好、作风正、能力强、威信高的人充实到纪检监察队伍，并加强培训，在系统造就一支既熟悉税收业务又懂纪检监察技能的复合型人才队伍，为新时期的党风廉政建设，尤其是风险防范提供人才保障。
（四）在基层中心所配备兼职监察员，建立上下联动的内部监督机制，形成预防和惩治腐败的合力，实现监督关口前移，强化基层监督，从源头上预防和治理腐败，加强对执法源头和过程的监督，防范廉政风险的发生。
