新加坡老龄工作考察报告
来源: 全国老龄办赴新加坡考察团时间:2011-08-09
根据工作安排，2011年5月30日至6月3日，由全国老龄办一行3人组成的老龄工作考察组，对新加坡老龄工作机构、养老保障及养老服务等有关情况进行考察。期间，考察组同志与新加坡社会发展，青年及体育部、卫生部、人民协会、活跃乐龄理事会、活力中心的官员和工作人员进行座谈，实地参观了德教太和观、快乐学堂、汤申健身俱乐部等养老慈善服务机构和老年文化活动场所。这次考察学习的特点是公务活动安排饱满，时间紧凑，考察内容与老龄工作实际结合紧密，有较强的实用性和针对性。通过考察学习，对新加坡在应对人口老龄化、加强老龄机构建设、养老保障、养老服务等方面的经验做法有了初步了解，感到收获很大。考察情况及建议如下：
一、新加坡人口老龄化基本情况
新加坡是东南亚的一个城市岛国，总面积710平方公里。新加坡虽然是个袖珍国家，但人口密度很高，平均每平方公里7000余人，是世界上人口密度最高的国家之一。据新加坡统计局2010年人口普查初步报告，新加坡人口首次突破500万大关，达到508万，其中公民人数为323万、永久居民54万，其余约131万是非居民。60岁及以上的人口为53.4万，占14%。新加坡以华人为主，华人约占总人口的74.2%、马来人占13.5%、印度人占9.2%。新加坡在2000年进入老年型社会，开始了快速人口老龄化进程。据联合国的预测，新加坡在进入21世纪之后，人口老龄化的进程进一步加快。2000-2050年，新加坡60岁及以上老年人口在总人口中的比例从2000年的10.6%迅速上升到2020年的26.5%，届时将有超过四分之一的人为老年人口。到2030年，将有三分之一的人为老年人口，老龄化水平达到35.6%。到21世纪中叶，老年人口将达到39.6%，50年间，新加坡老龄化水平快速增长29个百分点，成为世界上人口老龄化程度最高的国家之一。新加坡人口老龄化时间短、速度快、高龄化的显著特征给社会保障、经济发展带来重大影响。
二、新加坡应对人口老龄化的主要经验
新加坡属于发达国家，对应对人口老龄化非常重视，并将人口老龄化列为国家重点战略计划，提出了老龄工作方针包括：提高就业与经济安全、促进在地老化、提供全方位及可负担的医疗照顾和提倡活跃乐龄。明确应对人口老龄化战略包括：帮助年长者就业，使他们经济独立;塑造无障碍环境及公共交通系统以便年长者“原地养老”;提供全面及收费合理的老人医护服务；推广“活跃乐龄”概念以鼓励年长者继续就业、社交和贡献社会。因此，新加坡的老龄事业与经济社会同步发展，促进了社会的和谐稳定。
（一）强化老龄工作机构
新加坡为积极应对人口老龄化挑战，建立了完善和高效的老龄工作机构。1999年，新加坡政府专门成立了人口老龄化(跨部门)部长级委员会。2004年，部长级委员会转换成老龄化议题委员会，专为老龄议题制定公共政策。2007年，老龄化议题委员会提高层级，成为部长级层次的老龄化议题委员会。这个委员会设经济保障小组、就业小组、社会融入小组、健康护理小组、住屋小组、社会和谐小组等六个小组，主席为主管人口老龄化与老人护理问题的部长，委员会成员包括：卫生部部长、社会发展，青年及体育部部长、总理公署部长、社会发展，
青年及体育部政务部长、人力部政务部长、卫生部政务部长、贸易及工业部政务部长、国家发展部政务部长和国家发展部高级政务次长。人口老龄化(跨部门)部长级委员会在拟定政策、综合协调有关老龄工作和老龄问题方面发挥了重要作用。委员会主要工作职能由社会发展，青年及体育部、卫生部等政府部门承担，共有30余名公务员专门从事老龄工作。
新加坡只有中央一级政府，老龄工作各项方针政策的落实及老年人养老保障、养老服务的任务主要由比较完善和系统的社区组织和群众组织承担，所以，老龄工作的重心在社区、在基层。新加坡社区建设的领导机构是社会发展，青年及体育部，下辖人民协会、国家福利理事会、国家义工慈善中心和国家发展部。人民协会是基层社区组织的主管部门，具有半官方性质，是法定机构，主席是政府总理，下属社区发展理事会、公民咨询委员会、居民联络所、居民委员会等。全国共有5个社区发展理事会、84个选区、84个公民咨询委员会、106个民众俱乐部、493个居民委员会。国家福利理事会相当于我国的慈善总会，管理全国最大的民间福利慈善机构—德教太和观及370多家志愿福利团体。而社区发展理事会是社团组织而非公共机构，负责全国社区建设与管理，职能涉及基层社区建设的方方面面，代政府推行社会援助计划，政府也为其提供的公共服务提供经费支持。人民协会于2010年1月1日为应对人口老龄化专门成立的活跃乐龄理事会，由18名主要基层领袖组成，宗旨是向基层推广活跃乐龄生活，已在全国40多个选区推行了活跃乐龄龙舟锦标赛、脑力益智游戏、舞蹈马拉松、健康早餐比赛等“健乐项目”，基层组织的参与率增加45%，结交超过10位新朋友的人士增加23%。
我们参观的新加坡活跃乐龄理事会，是一家独立工作机构，类似我国老龄科学研究中心，成立于2007年5月，承担老龄科研、老龄宣传、老龄产业重要职责，有17名专职工作人员。理事会旨在推广活跃乐龄，鼓励老年人士拥有健康六层次：即社交、智能、体能、就业和精神健康，提高生活质量，还积极推动新加坡活跃乐龄文化，也与社区和商业机构合作开发产品和服务，以满足老年人各种需求和兴趣。理事会由政府资助，2010年政府再资助黄金时机基金2000万新元实施五年计划，侧重各团体和组织的能力，为老年人士提供更多有意义活动。理事会的角色体现在5个方面：一是公众教育，倡导人们对活跃乐龄的认识和接纳，改善人们对长者和老化的观念。二是促进人口老化课题对话，促进长者对相关政策的认识，进行人口老龄课题的深度研究。三是集合知识，拓展活跃乐龄领域，推广人口老龄课题及相关知识，运用调研成果实行更高水平的计划。四是培养活跃乐龄生态系统，进行环境监测，自行或动员相关机构发起适当计划填补短处。五是商业合计，为长者争取折扣及优惠，与商家携手为长者提供更物超所值的商品和服务。理事会设计的如国际研讨会、国际创新雇主奖、知识交流计划、活跃乐龄节、50佳博览会等活动在全国产生很大反响，从一定程度上深化了公民对人口老龄化的认识。
（二）统筹规范养老保障
现在，新加坡已经形成了以中央公积金制度为核心的健全的社会保障制度和运作体系，较好解决了公民在养老、医疗、住房等方面的社会难题。新加坡是2000年左右进入老龄化社会，但早在50年代政府便开始着手解决老年人问题。1955年建立中央公积金制度，同年成立了中央公积金局，为公民提供养老保障支持，且在随后几十年中央公积金迅速发展。中央公积金制度是一项完全积累强制储蓄计划，实行会员制。所有受雇的公民和永久居民都是中央公积金局会员，
无论是雇主还是雇员都必须参加中央公积金计划，按雇员月薪的一定比例按时足额缴纳公积金，并计入会员个人账号。会员到了法定年龄或丧失劳动力时方可提取使用。目前，公积金缴费率为35%，即雇员为20%，雇主为15%。
在医疗保障方面，中央公积金制定了保健储蓄计划、健保双全计划、保健基金计划等多项计划。如保健储蓄计划规定病人在政府办的基层医院住院只需缴纳15%的住院费，无能力缴纳者可向政府申请补助或申请全免，60岁以上老人在公立医院看病只需缴纳一般的门诊费和药费。健保双全计划是一项大病医疗保险计划，是在保健储蓄计划后增设的，规定会员以公积金保健储蓄账户的存款投保，确保会员有能力支付重病治疗和长期住院而保健储蓄不足的费用，所有75岁以下的保健储蓄储户除非选择不参加，都会自动纳入该计划，计划规定每个病人一年最多只能享受1.5万新元以内的补贴，一个人一生享受补贴总额在5万新元以内。保健基金计划是由政府援助在保健储蓄计划、健保双全计划外仍无法支付医药费的贫困者。保健储蓄计划、健保双全计划是社会保险计划，而保健基金计划是一项社会救助计划。新加坡通过三个计划的有机衔接，为国民提供了健全的医疗保障网。
在住房保障方面，中央公积金积极介入低收入阶层的住房保障，与1968年9月推出公共住房计划，规定低收入会员可以动用公积金普通帐户的存款作为购房首付。新加坡建屋发展局在设计建造组屋时，专门设计了适合几代同堂的户型，并在购房价格上给予优惠。1998年3月，新加坡首次推出“乐龄公寓”计划，让老人在购买住房上又多了一种选择。户型分为35平方米和45平方米两种，价格在5-7万新元。目前，新加坡共有六大乐龄公寓区，分别命名为金松、金柳、金棕、金栎、金香和金莲，一般都建在成熟社区内，各种设施齐全完善，公共交通便利。此外，政府还针对独居老年人和低收入家庭，提供一房式和二房式的小型组屋。现在，82%的新加坡人口居住在政府组屋中，组屋政策真正成为“普惠性政策”。
此外，政府还实施公共援助计划，向没有生活来源的贫困老人（男65岁、女60岁以上）直接提供津贴。
（三）多措推进机构养老
新加坡的养老保障是政府、社会、家庭以及个人等方面共同努力的结果，是政府制度性保障措施和社会团体及民间组织所提供的各类福利共同作用的结果。随着新加坡人口老龄化速度的加快和形势的日益严峻，政府对养老机构进行直接投入。在养老院指导和管理上，成立了家庭和老年理事会，国会制定了养老院管理法案。大力扶持养老机构，在养老设施的建设上，政府是投资主体，基本上会提供90%的建设资金。对养老机构各项服务运作成本提供不同津贴。实行“双倍退税”鼓励政策，允许国家福利理事会认可的养老机构面向社会募捐等。在福利服务和设施投入上，投资建成专门照顾生病老年人的8家家庭护理组织、6家社区医院、60家疗养院。2009年，新加坡决定在5年内拨款1800万新元，在全国增设6个老年人日间照料中心和22个老年人活动中心，除为老年人提供更完善的社区服务外，还可以让他们能够居家养老。现在，新加坡共有22个日间护理中心、25个老年人活动中心，政府计划到2013年，把老年人活动中心增加到41个。新加坡特别重视调动社会各界力量，如各种宗教团体、宗乡会馆、经济团体、社区组织、志愿组织、各类基金共同承担养老责任，并发挥核心作用。据了解，新加坡共有40多家社会力量兴办的慈善养老院、30多家市场运营的养老院、300多家社会团体组织成立的乐龄俱乐部。一项统计表明，在新加坡各类养老院共收
养的60岁以上老人中，公立养老院收养的老年人仅占12.1%，而其他社会力量经营的养老院收养的老年人占87.9%。在新加坡，扶老助老是一种社会时尚，参加社会公益活动成为一种追求。如新加坡最大的慈善基金之一李氏基金成立于1952年，40多年来每年拨款资助各类社会活动、接济贫民和孤寡老人。成立于1957年的邵氏基金每年拨款15万新元度岁金发给3000名老年人每人50新元。2010年，淡马锡关怀基金会拨出65万新元给日间护理中心改善设施，设立护理奖学金，为病弱的老年人提供综合护理服务。我们参观的成立于1985年的德教太和观是新加坡最大的民间福利组织，拥有4个慈善院和1个设备先进的医院，每年免费为2000多名患者提供医疗服务，每天无偿为750多人提供午餐和晚餐。新加坡提供养老服务是全方位且人性化的。如我们参观的“活力中心”就是一家为需要社会关怀服务的老年人和残疾人及其关护者而成立的第一站咨询和转介机构，实质是一个为老服务信息平台，为老年人提供日间护理中心、乐龄之友服务、心理辅导、辅助计划及津贴、改善家具等方面的信息推介服务。我们参观的“快乐学堂”是马林百列家庭服务中心于2005年创立的老年学校，工作人员多为社会工作与心理专业高学历人才，专门为50岁及以上的老年人推出系统的终身学习课程，协助他们自我实现、保持活跃，进而达到成功老化，课程设置的重点是改变老年人的内心世界、积极参与社会活动。而互联中心推出的“新加坡乐银网”目的是让有长期护理需要的病人和他们的看护者更好地了解病人的护理需要，并作出适合的护理安排决定，网站咨询包括慢性疾病介绍、辅助看护者资料、护理服务机构如医院、养老院、日间护理中心、家庭护理中心等介绍和联络，以及护理产品如轮椅、拐杖等介绍。“活力中心”、“快乐学堂”等都得到政府提供的专门经费。
（四）积极倡导家庭养老
新加坡注重发挥家庭养老功能，并重视家庭对社会的重要性，强调保持三代同堂的家庭结构。为此，新加坡国会于1995年通过《赡养父母法令》，成为世界上第一个为“赡养父母”立法的国家。为鼓励儿女与老人同住,还推出一系列津贴计划,为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴。1993年以来，先后推出4个专门敬老保健金计划,每次计划政府都拨款5000多万新元,受惠人数达17～18万。又如,政府推出“三代同堂花红”,即如与年迈父母同住的纳税人享有扣税额增加到5000新元，而为祖父母填补公积金退休户头的人，也可扣除税额。如在每年的政府花红分配中，对老年人给予特殊的照顾。2008年每位超过55岁的老人的额外花红是100新元。政府还规定，从2008年4月起，凡年满35岁的单身者购买政府组屋，如果和父母同住可享受2万新元公积金房屋津贴。如果子女的住房离父母的住所较近，政府也给予一定住房补贴，并免除子女探望父母时部分小区停车费。目前，新加坡已婚子女与父母合住同一组屋或同一组屋区的住户已达41%左右。
（五）广泛传承孝道文化
新加坡大力推行儒家文化，倡导儒家伦理，并努力使儒家思想上升为国家意志，还把弘扬孝道作为解决人口问题和老龄化问题的重要策略。自上个世纪80年代以来，新加坡在全国开展了影响深远的儒学运动，提倡孝道是儒学运动的重要内容。2008年新春之际，新加坡总理李显龙发表新春献词，倡导公民推崇孝道，并重视家庭对社会的重要性，把新加坡塑造成一个适宜人们组织家庭及养育子女的好地方。国家领导人在讲话中倡导孝道，推动了孝亲敬老氛围的形成。每当农历新年，新加坡都会开展孝亲敬老活动，总统、总理及政府官员和议员都会
到社区慰问老年人，以实际行动为社会作出表率。1982年，在李光耀的建议下，新加坡在中学
三、四年级的道德教育必修科目中增设了儒家伦理课程，把忠孝、节义、礼义、廉耻等传统儒家伦理思想灌输给孩子，其中孝的内涵就是“孝敬父母，尊重长辈”。为推动孝道教育，新加坡中小学每年开展许多与“孝”有关的活动。如围绕二十四孝的故事，举办全国中小学网上作答比赛、中学生动画制作比赛、中学生短剧比赛、小学生讲故事比赛等。每年举办活跃乐龄节，从以往一个星期发展到现在的八个月，通过主题嘉年华、活跃乐龄展、活跃乐龄欢庆会、祖父母日步行活动及颁发活跃乐龄奖等活动，使社会大众关注老人、鼓励家人赡养照料老人。全国推出6位活跃乐龄大使海报，张贴在公共巴士及公众场所，宣传他们的事迹。此外，新加坡还规定中小学生每学期拿出一定时间从事公益劳动，去养老院照顾老人，上街进行公益募捐。新加坡华人有着较深厚的儒家文化传统,他们自发组成宗乡会、同乡会、俱乐部等组织，开展中华传统文化教育活动，与国家领导人的倡导相呼应，形成弘扬孝道上的上下联动。
三、启示与建议
通过这次考察我们深刻体会到，新加坡政府高度重视人口老龄化并积累了宝贵的经验，学习和借鉴新加坡老龄工作的经验做法，对我国积极应对人口老龄化有重要启示。
（一）充分发挥政府主导作用
人口老龄化是一个关系到经济发展、社会稳定的大问题，政府在应对和解决人口老龄化问题中负有义不容辞的责任。新加坡政府在老龄工作中发挥着主导作用。从新加坡老龄工作机构来看，其综合协调作用力度大。政府投入90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费用，社会工作者的福利待遇全部由政府承担。建立中央公积金制度，专门成立中央公积金局，对公积金进行专项规范管理。政府面对日益严峻的人口老龄化形势，调整了人口政策，逐步改变人口结构。政府大力倡导孝道文化，宣传孝道观念。政府充分发挥各类慈善机构、基金会作用，为社会力量投资老龄事业提供资金支持和优惠政策。因此，学习新加坡经验，要充分发挥政府主导作用，统筹解决老龄问题，尤其是在推动和构建老龄战略对策体系、老龄服务体系、老年经济供养体系、老年健康支持体系、老年宜居环境体系、老龄工作体系建设中发挥总动员和总协调作用。
（二）从战略高度对人口老龄化问题进行统筹规划
人口老龄化是本世纪世界性重大课题，对许多国家的经济社会发展造成重大影响，引起全世界的高度重视。最新统计表明，我国60岁及以上人口为1.776亿人，占总人口的13.26%，且高龄化、空巢化呈上升趋势。特别在未富先老的情况下，使我国应对人口老龄化相比发达国家准备不足，应引起党和政府的高度重视，把积极应对人口老龄化纳入国家经济社会发展重点战略，进行科学统筹和认真谋划。当前，要认真贯彻落实科学发展观的要求，切实加强对老龄工作的组织领导，完善老龄工作机制，搞好统筹规划和顶层设计，把我国应对人口老龄化战略研究的成果转化为应对人口老龄化的方针政策，转化为各级党委政府抓好老龄工作的具体行动和实践，促进经济社会发展与人口老龄化相适应，促进全社会和谐、稳定、发展。
（三）突出老龄工作的重点难点
老龄工作的重点难点是养老保障和养老服务。从新加坡应对人口老龄化的经验做法看，他们把提高老年人养老保障能力作为应对人口老龄化的重中之重，建立健全老年保障体系。同时，把养老服务列为政府最关心、最关注的重大民生问
题。学习新加坡经验，就要加快推进养老保障和养老服务体系建设，提高老年人保障能力和水平。要进一步推广北京市等地关于构建城乡一体养老保障体系的成功经验。同时，推广甘肃省兰州市城关区开展居家养老信息系统建设、全面推进居家养老服务工作的经验，建立起为居家老年人提供就近、便捷、全方位服务，促进为老服务向现代化、信息化、标准化、专业化方向发展。
（四）引导社会力量参与养老服务业
新加坡政府重视人口老龄化问题，同时，积极引导社会各层面广泛参与，在全国形成完整的老年服务网络，许多自愿福利团体积极参与养老服务，通过高效优质的服务能实现政府为养老买单。学习新加坡经验，首先要建立一支有爱心、有热心、有诚心、有良心的专业养老服务队伍。要完善政府对养老服务的投入模式，加大投入力度。要鼓励社会力量参与养老服务业发展，发挥政府资金对养老服务业的促进作用。同时，促进公办养老机构和民办养老机构实现公平竞争，为民营养老服务机构的发展创造良好的发展空间。
（五）高度重视基层老龄工作
在新加坡，人民协会的基层组织及各类民间团体在应对人口老龄化过程中，做了大量的工作，扮演了重要角色。学习新加坡经验，就要特别重视基层老龄工作，把各级老龄机构搞得很坚强。要按照加强社会管理的新要求，规范发展老年协会建设，培育老年群众组织，推动老年群体社会管理，发挥老年人自我管理、自我教育、自我保护、自我服务和服务社会的作用。支持老年人参与社会发展，开展多种形式的为老志愿服务和老有所为活动。值得学习推崇的是，新加坡民众俱乐部的人员多数是义工，居民委员会没有全职人员，新加坡义工多达60万，占总人口的15%，他们在基层老龄工作中发挥很大作用，关键是舆论引导和全民素质的提高。
（六）发挥宣传工作在推动老龄事业中的作用
推动老龄事业发展就必须发挥宣传舆论的作用。新加坡高度重视老龄宣传工作，利用各类媒体多形式多渠道宣传老龄工作，营造了良好的尊老敬老氛围。学习新加坡经验，就要转变观念，创新机制，理清思路，扎实做好老龄宣传工作。当前，要结合我国老龄工作的实际情况，广泛动员全社会形成尊老敬老社会风尚，使各级领导高度重视老龄工作，并赢得社会力量的广泛参与。要在国务院第三次老龄工作会议、国家应对人口老龄化战略研究成果发布、敬老月等重要时机，组织引导主流媒体宣传老龄工作的丰硕成果。
在这次与新加坡零距离接触一周时间里，深切感受到新加坡多元种族、多元语言、多元文化和谐共存，从而构成新加坡良好的社会氛围的魅力。作为亚洲“四小龙”之一的新加坡，在经济飞速发展的同时，大力加强社会建设和社会管理，高度重视老年群体的生活保障，他们在养老方面的成功经验对我们抓好老龄工作有重要启示。
责任编辑：戈丽娜
