就业困难人员小额担保贷款调查分析
——以宁城为例
中国人民银行宁城县支行课题组
2012-08-20 11:19:28
来源：《内蒙古金融研究》2012年第5期
摘要：近几年来，党中央、国务院十分重视就业困难人员再就业工作，先后下发了一系列政策意见，要求各级政府和有关部门采取多种渠道、多种方式加大支持就业困难人员实现再就业工作的力度。特别是为解决就业困难人员资金制约“瓶颈”问题，人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部相继下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等系列文件，为推动再就业工程向纵深发展起到了积极作用。宁城县该项工作的顺畅运行，证明了金融服务不仅能为高收入者“锦上添花”，而且能为低收入者“雪中送炭”，本文在得出宁城经验启示的同时，提出了进一步完善和推广就业困难人员小额担保贷款工作的建议。
关键词：小额贷款，成功经验，存在的问题，政策建议
就业和再就业工作，是一件关系到国计民生的大事，关系到成千上万下岗失业人员的生活命运，关系到社会稳定、国家长治久安，倍受党中央、国务院的高度重视，先后下发了一系列政策意见，要求各级政府和有关部门采取多种渠道、多种方式加大支持就业困难人员实现再就业工作的力度。为解决就业困难人员资金制约“瓶颈”问题，人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部相继下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等一系列文件，为推动再就业工程向纵深发展起到了积极作用。宁城县该项工作的顺畅运行，证明了金融服务不仅能为高收入者“锦上添花”，而且能为低收入者“雪中送炭”。
一、宁城县就业困难人员小额担保贷款工作开展情况
内蒙古宁城县小额担保贷款工作在县委县政府的领导下，人民银行、财政局、劳动部门及承办机构相互支持，密切配合，以“保民生、促就业、保稳定、促和谐”为服务宗旨，全面落实小额担保贷款惠民政策，鼓励和扶持就业困难人员自主创业，促进地方经济发展，维护社会稳定。各相关部门立足宁城实际，开拓创新，使小额信贷担保贷款工作取得突破性进展。宁城县就业困难人员小额担保贷款扶持对象包括所有有就业创业意愿的返乡农民工、初始创业困难人员、再就业困难人员、复转军人创业就业困难人员、大中专毕业生就业困难人员、从事种养殖业的城市下岗人员以及从事第
二、三产业的农民创业人员。
截至2011年末，内蒙古宁城县农村信用社就业困难人员小额担保贷款余额10082万元，占全市该项贷款余额的31.6%。当年新发放该项贷款7169万元，占全市该项贷款发放额的33.1%，获取中央财政贴息资金708万元。小额贷款担保中心和贷款机构从各级财政获取相应奖励资金140多万元。小额贷款担保中心还获得市县两级财政配比的担保基金440万元。该项贷款余额和发放额均处于全市12个旗县区首位。宁城县农村信用合作联社也积极践行社会责任，在信贷规模紧张的情况下，在市县两级人民银行的政策引导下，尽管该类贷款收益低(利率低于其他贷款近三成)，依然加大该项贷款的投放力度“，让利于民，服务三农”的宗旨真正得以体现，2011年发放该项贷款占年度新增贷款的16%。
宁城县该项贷款的具体情况：2011年末余额10082万元，存量1302笔，人均贷款余额7.74万元。仅2011年度新增该项贷款7169万元，较上年增长138%。新增971笔，较上年增长166%。全年享受该项贷款971人，人均贷款7.38万元，带动就业2616人，本年人均增收3万元左右。2011年，新增该项贷款7169万元，其中，扶持妇女创业383人，贷款2991万元；扶持大中专毕业生22人，贷款162万元；扶持残疾人2人，贷款16万元。2011年该项贷款到期回收率100%，无不良贷款。2011年，应得中央财政贴息资金708万元，全部拨付到位。担保基金规模达1600万元，其中本年新增担保基金735万元。单户贷款最高额8万元，合伙企业人均最高额10万元，合计最高不超过200万元。贷款期限2年。贷款利率执行中国人民银行同期同档次贷款利率上浮3个百分点(现执行月利率8.04‰)。
宁城县自2004年开办该项贷款业务已来，累计扶持就业困难人员2400余人，被扶持的人员遍及种植、养殖、商业、运输业等多个领域，多数取得了良好的经济效益，并有61%的贷户成了农村信用社的优质储户，带动就业8000余人，人均年增收2万多元。
二、宁城县就业困难人员小额担保贷款工作的成功经验
由人民银行牵头组织调研，查找困扰就业困难人员小额担保贷款工作因素，并以提议案方式提交县政协会议，专门向县长、分管县长做专题工作汇报，得到了县委县政府领导的高度重视，批示财政局拨付一定数额的担保基金，责成人民银行牵头该项工作，要求其他部门给予积极配合。人民银行、金融办、劳动保障部门、妇联、财政部门、贷款机构等多家部门多次召开联席会议协商，达成推进就业困难人员小额担保贷款工作意见。县政府专门出台文件对该项工作予以明确和规范。
(一)积极筹措担保基金，解决因担保基金不足导致的放贷难问题。针对因担保基金不足而放贷难的问题，人民银行积极协调、劳动保障部门积极争取市县两级财政的支持，多方筹措，到目前已争取到担保基金1600万元，担保基金较上年增加735万元。担保基金的快速增加，有效缓解了因担保基金不足导致的放贷难问题，有效地推动了此项工作的开展。
(二)贷款机构增加营业网点、降低放贷门槛、增加担保形式等，提高贷款成功率。针对该项贷款发放网点少、担保人数要求多、担保形式单一等造成成功率低的现状，农村信用社积极采取措施予以推进。一是增设放贷网点。针对以前因只有一家网点放贷，而致使放贷资料大量积压不能及时处理的问题，宁城县农村信用合作联社从2011年4月份开始，在其他乡镇政府所在地农村信用社新开设15个网点。同时，由原来的一个网点一人放贷增加到每个网点有多人放贷，并由专人负责管理。二是强化放贷人员业务培训。为提高放贷效率，使信贷人员尽快掌握贷款发放操作流程，对各网点的专职信贷员就小额担保贷款的业务流程及注意事项进行了集中培训，使信贷人员能够及时办理贷款业务，提高了放贷效率。三是简化贷款手续。贷款贷前调查工作由小额担保贷款中心负责办理，贷前调查完成后，农村信用社负责在本系统内查询贷户和担保人信用状况及到人民银行查询《个人信用报告》，如果贷户及担保人无不良信用记录，农村信用社凭小额贷款担保中心《放款通知单》进行放贷。农村信用社不再重复调查，由于该项贷款的特殊性，贷款风险全部由小额贷款担保中心、担保人、贷户承担，农村信用社可以说风险较低或“零风险”。简化贷款手续后，大大缩短了办贷时间，提高了放贷效率。四是降低担保人数量，提高担保额度。根据行政事业单位公职人员工资收入的大幅增加，担保能力大幅提升的现状，农村信用社由原来的每一名行政、事业单位公职人员可担保2万元，提高到一人可担保4万元。从而有效缓解了贷户找担保人难的问题，提高了放贷成功率。五是增加担保形式。在担保形式上，由原来的只能由担保人担保借贷增加到可以定期存单做质押或以楼房、商厅、车库做抵押的担保方式，另外，还增加了农户联保的方式放贷，信用互助协会会员之间形成联保，大大提高了贷款成功率。六是提高贷款额度。根据经济发展现状，农村信用社及时将贷款额度进行了调整，贷款额度从1万-5万元提高到5万-8万元，并开办了合伙企业贷款，贷款额度由50万元提高到了200万元。七是放大担保基金担保倍数。由原来贷款承办信用社按照不超过担保基金额度的5倍放贷，放大到目前的8倍。
(三)小额贷款担保中心强化对就业贷款的运行管理。一是即时办理。借款人手续由小额贷款担保中心按规定严格审批后，及时分小批、小量送到经办农村信用社，及时签批，及时办理，达到申请一户、批准一户、放贷一户，这样既方便了借款人，也提高了放贷效率。二是提供上门服务，为贷户开辟绿色通道。考虑到各乡镇距县城较远，交通不便的现状，小额贷款担保中心特别针对县内养牛、养鸭、蔬菜重点基地，开展送政策送服务上门，为贷户开辟贷款绿色通道。首先，小额贷款担保中心工作人员分别到四个乡镇所在地，定时、定点、集中对贷款户详细宣传讲解小额担保贷款的相关政策、申办程序以及借贷应提供的各种相关材料，亲自指点他们填写相关表格，逐一认真核实相关证明材料，每天奔走100多公里进行实地考察，通过走、看、问等多种形式判断贷款户的实际生产经营情况，以保证贷前调查的质量和效率。其次，小额贷款担保中心工作人员亲自将贷款相关协议和合同送到贷户居住地，经领导审批后，再将协议和合同送回到贷户手中，并指导他们就近到农村信用社营业网点办理贷款手续，极大地方便了贷户。经过努力，2011年，八里罕等四个乡镇累计发放1100万元贷款，特别是两大养牛小区，通过小额贷款扶持后新增肉牛养殖户346户，新增肉牛存栏1500头。最典型的是八里罕镇河南村的养牛合作社，通过贷款扶持社员发展到53户，存栏肉牛1200头，依靠养牛他们甩掉了贫困的帽子，全社人均纯收入在全村、全镇乃至全县都遥遥领先，经济效益和社会效益显著。三是加强贷后管理，防范贷款风险，保证贷款按时足额收回。本着“贷得出、收得回”的原则，为有效防范信贷风险，小额贷款担保中心在严把贷前审核关的同时，大力加强贷后管理，开展贷后跟踪服务工作。贷款放出后，小额贷款担保中心工作人员定期上门了解借款人的贷款使用情况，是否有骗取银行贷款、改变资金用途的行为；了解借款人借款后的企业生产经营状况、盈利亏损情况，及时发现借款人在生活、生产经营中遇到的问题，及时帮助其解决，化解贷款风险，保证每笔贷款都能按时足额偿还。四是加大宣传力度，转变就业观念，推动创业带动就业。为了让所有符合条件的人员都能得到信贷资金的扶持，小额贷款担保中心将贷款发放流程及贷款新政策、银行相关规定等印成宣传单、小册子，发放到全县就业困难人员手中，让他们及时详细了解到贷款扶持政策，尽快转变就业观念，实现自主创业，并通过贷款扶持，帮助他们把企业做大做强，使所有就业困难人员都能通过创业实现再就业，并提供更多的岗位，带动更多的人实现就业。
(四)政府出台奖励政策。为促进就业困难人员小额担保贷款工作的有效开展，鼓励小额贷款担保中心和贷款金融机构放贷积极性，2011年宁城县政府出台了《宁城县创业小额担保贷款实施细则》，规定创业小额贷款担保费为贷款本金的1.5%，由当地政府全额向小额贷款担保中心和经办金融机构支付，其中1%用于贷款担保机构及相关部门业务经费，0.5%用于贷款经办金融机构的业务经费，此费用专项用于办理小额担保贷款业务。该项政策的出台，极大地激发了小额贷款担保中心和农村信用社的放贷积极性，推动了该项业务的健康发展。
三、存在问题及政策建议
(一)存在的主要问题。一是担保基金规模小。如宁城县经过创业培训的人数较多，目前，已培训未得到贷款人数达1300多人，贷款需求额度达1亿元，资金缺口较大，所以无法为所有参训合格人员及时发放需求贷款。二是财政贴息资金不能及时到位。目前，财政贴息资金的审批过程中，个别环节存在拖延现象，致使贷款贴息资金到位时间过长。三是小微企业贷款开办力度较小。目前，金融机构办理的该项贷款基本上都是个人贷款，合伙小微企业基本未开办，既使开办，业务也很少。四是现有的政策规定有待改进。银监会出台的《个人贷款管理暂行办法》规定，贷款人不得将贷款调查的全部事项委托第三方完成，限制了该项业务的办理效率，应予以改进。
(二)政策建议。一是加大担保基金投入力度。各级政府部门应根据政策规定，及时足额向小额担保贷款中心拨付担保基金，解决贷户自筹担保基金困难问题。二是及时拨付贴息资金。严格执行财政部、中国人民银行、人力资源社会保障部关于印发《小额担保贷款财政贴息资金管理办法》的通知关于拨付财政贴息资金的时间程序的规定。三是加大开办小微企业贴息贷款力度。目前，县域大多数属于小微企业，较符合该项贷款政策范围，该领域开办此项贷款业务前景广阔。因此，建议加大合伙小微企业贴息贷款的开办力度。四是改进现有的政策规定。建议银监会修改《个人贷款管理暂行办法》规定，对于贷前调查规定，不应搞“一刀切”，特殊情况应予以区别对待，以促进该项业务的健康发展。
（课题主持人：陈旭课；题组成员：车晓军、白俊波、张美华、张国春；执笔人：张国春）
