以制度建设为核心 构筑起防范案件风险的屏障
随着监管部门监管力度的加大、商业银行风险管理的普遍加强以及全社会信息透明度的日益提高，近一段时期，商业银行陆续暴露了一些违法违规案件。深刻剖析这些银行案件，我们不难看出，案件产生的根本原因是制度缺失或执行不力。当前银监会正在组织在全国银行业金融机构开展以制度建设为核心的案件专项治理活动，其宗旨是以制度建设为核心从根本上构筑防范案件风险的屏障。
制度缺失和执行不力是银行业案件多发的根本原因
诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学主要代表人物道格拉斯。C.诺思（Dougla C.North）对制度作了如下定义：“制度是一系列被制定出来规则、应遵循的要求与合乎伦理道德的行为规范，用以约束追求福利或最大化利益的个人行为。”这一定义说明制度是人们创造的、用以限制人们行为的框架。制度可以提供及时、准确的信息，规范从业人员的行为，减少工作的不确定性，降低风险。我们常说“立规矩，成方圆”，通俗地反映了制度的重要性。制度在银行业风险管理、案件防范中起着关键性作用，银行业的稳健运行是以健全的产权制度、业务经营制度、内部控制制度、监督制约制度等制度作保障的。但我国银行业发生的各种违法违规案件，暴露了银行业金融机构在制度建设与执行中存在
着明显的缺陷。
（一）体制转轨时期存在制度缺陷。在两种体制转轨过程中，由于新旧体制的摩擦、深层次矛盾没有得到根本解决，容易产生金融风险。这是由计划经济向市场经济转轨过程中的国家所特有的风险，主要是由于缺乏市场机制的约束力和经济主体之间不完整甚至扭曲的信用关系造成的。1998年经济过热和亚洲金融危机期间，包括亚行在内的各国银行案件不断发生。在外界看来，这种似乎与宏观经济周期相伴随的“怪圈”再次投影在我国加速改革的银行业身上。国民经济处于高速增长期，又是矛盾的凸显期，社会调解、监督机制和法律建设还不完善，诱发犯罪的消极因素增多。处于改革攻坚阶段的银行业，大量的新制度还很不完善，操作还不规范，管理还不够严谨，最容易给犯罪分子带来可乘之机，致使银行案件在经济改革、银行改革的过程中不断呈现。
（二）公司治理机制不完善。公司治理是一系列定义了股东、管理者、债权人和其他利益相关人之间关系的规则。公司治理的目的为解决因所有权和经营权相分离而产生的委托－代理问题而设定的制度安排。从银行内部来看，国有商业银行的公司治理机制建设取得一定的成果。但是，公司治理机制的改革并不彻底，普遍存在缺陷。表现在：责任不清，权力不明，追究不严，经营决策权过于集中，缺乏有效的制衡机制，尤其对基层高管人员缺
乏有效监督，导致“内部人控制”问题严重。从一定意义上来说，这也是近来国有商业银行案件高发的最主要原因。
（三）内控基本制度安排缺失或执行不力。主要表现在内部控制不能覆盖所有风险点，许多基层机构未建立并执行异地交流制度、重要岗位轮换制度、强制休假制度和近亲属回避制度，从而为犯罪分子长期作案、合伙作案提供了可乘之机；内控制度建设滞后于业务发展，控制手段欠缺，操作风险突出；银行内部各岗位有章不循、违规操作、逆程序办理业务、玩忽职守等问题相当严重。权力大于制度、情面大于制度，违反领导意志就会下岗失业，丧失利益，制度执行受到严峻挑战，“顺水人情”成为“潜规则”。
（四）制裁违规行为的制度安排力度不够。由于“人是理性的”，因此当违反制度所付出的成本小于收益时，制度对人的约束就会大打折扣。在银行业金融机构中，主要表现为对案件的查处不严，责任追究的力度不够。对违法违纪人员处理上，灵活性有余，原则性不足；重经济处罚，轻行政处分；避重就轻，只处理当事人，不层层追究相关责任人和领导责任；个别机构领导对违规违纪案件往往是大事化小、小事化了，甚至为保政绩，隐瞒案件，自行消化，使案件得不到及时查处，助长了作案人的侥幸心理。由于对违规问题查处不严，变相培育了“违规文化”，即不
违规吃亏、不违规不发展。
（五）缺少有效监督制约的制度安排。内部审计部门未真正做到全系统垂直管理，片面服从本单位领导，只对同级领导负责，不能独立地进行审计检查和做出公正评价。内审实施缺乏权威性，往往只是对发现的问题建议、督促整改，很少给予处罚。一些银行机构事中复核和事后监督，还存在一定的制度漏洞。另外，社会公众缺乏基本的金融知识，社会监督薄弱，加之银行信息不透明，使银行业不规范操作得以长期存在。
推进银行业制度变迁，切实防范案件风险
制度变迁是人们特定的活动方式和相互关系的行为规则的变化，它意味着一种更有效的制度安排对另一种制度安排的替代过程。由于防范银行业金融机构案件风险的制度选择目标是明确的，为此制度变迁是必然的选择。
（一）加快银行业的改革步伐。完善公司治理是国有银行改革的核心。良好的公司治理正是确保银行利益相关者利益均衡的制度安排，它是银行良好运作和科学管理的根源和基础，是实现银行价值最大化目标的制度保障。我国银行业机构要以国际最佳做法和银监会颁布的改革指引为参照，以公司治理改革为核心，
理清产权关系，不断改革内部管理体制，强化财务约束和风险防范机制，建立有效的激励约束机制，彻底转换经营机制，从根本上防范案件风险。
（二）进一步完善内控制度。商业银行的竞争力最终体现在内部管理水平和风险控制建设上。要针对各项业务制定全面、系统的政策、制度和程序，并在全系统范围内保持统一的业务标准和操作要求。内控制度要覆盖所有风险点，贯穿决策、执行、监督全过程，重点岗位、主要风险环节做到相互制约、相互制衡。对新业务、新产品更要事先制定相关规章制度以准确计算和评估风险，防患于未然。同时，对现有制度要不断进行评估、修订、补充和整合，确保各项制度在各部门、各层次得到贯彻执行。
（三）提高事后监督和内部审计的有效性。实践证明，银行业监管体系中最直接、最有效的监管是银行业内部的自我监督和管理。商业银行要将事后监督彻底独立于前台业务之外，形成平衡制约的关系。突出事后监督的重点，研究不同时期犯罪分子作案特点，结合本单位实际，有针对性地查堵案件的发生。科学地设置内部组织机构，按照相互协调、平衡制约的原则，合理配置业务部门、管理部门和监督部门，充分发挥内部审计部门监督检查的作用。要结合工作实际，建立和完善独立的审计组织体系和规章制度，制定审计规划、重点和方案，增强审计工作的针对性、
有效性，保证内部审计的独立性、专业性、权威性。
（四）开展案件专项治理工作。为坚决遏制案件多发势头，保证改革和发展的顺利进行，银监会正在开展以加强制度建设为主要内容的防范银行违法违规行为专项治理活动，督促银行加强管理，从严治行，坚决遏制违法违规案件的发生。黑龙江银监局积极在辖内推动案件专项治理工作，组织深入开展系列活动，与司法部门合作，把查防违法违规案件同加强制度建设、增强遵纪守法意识、深化体制改革和建立风险管理长效机制结合起来，充分暴露、严厉查处各类违法违规行为，争取在较短时间内摘掉案件多发的帽子。
（五）严格实施问责制。作为一种事后控制办法，问责制具有持久的震慑力。严肃查处违法违规人员，要做到有案必查、有案必处，对责任人不仅要给予党纪、政纪处分，还要给予一定的经济处罚，涉嫌犯罪的，要依法移送司法机关。要建立案件问责制与责任追究制度，对相关责任人员追究责任。对发生的案件，不仅要依法追究直接责任人的责任，而且要按照有关规定，追究相关领导的责任。对事后监督与内审人员同样要实施问责制，对检查中流于形式、敷衍了事、应发现问题而未能发现，或发现问题后隐瞒不报的，要严格追究其检查责任。
