关于集体土地征收补偿标准的法律调查
——以济南市区及周边县区为例
调查目的：由于立法疏漏以及操作不规范等问题，我国农村土地征收中存在诸多问题，通过了解各地区的补偿标准与安置措施，总结各方信息与意见，分析各类补偿措施的利与弊，为集体土地征收法律的出台和日后征收补偿提供一个全方位的标准。
调查内容：农地征收及其补偿情况，农户对征地的态度和征地后的生活状况，农户对征地的态度及建议。
调查形式：文献调查法 问卷调查 访谈
调查时间：2013年8月
调查人员： 赵飞
一、导言
随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象将越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题；在不少地区将出现农民不务农，无田耕种的现象，因此如何对被征收人进行合理补偿，决定着他们的生活水平，关系到社会安定。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，对农村集体土地征收补偿实行“同地、同价”。基于长期以来计划经济时期形成的土地管理二元体制，我国城市房屋征收拆迁与农村集体土地征收适用不同的法律规范和相关政策，同时缺乏明确法律条文对集体土地的征收做出具体规范，因此，在集体土地征收中普遍存在着土地征收补偿数额低，土地征收程序不规范，被征收人满意度低等问题。
我们通过对济南市区及周边区县征地理由及征收补偿标准的分析，了解有关法律法规与实践的契合程度和落实情况，收集来自被征收人及相关利害关系人的第一手资料，供有关部门了解拆迁实践中的真实现状，用作科学决策的基础资料；同时，通过调研与分析，为完善相关法律规范，有效执行相关政策文件，提供切实可行的法律建议。
二、调查的基本情况
1调研地点本次调研范围较广，且多为济南市周边地区，根据征地用途，我们分别前往了以下有代表性的地区进行走访调查：武警部队征地（ 历下区东彩石、西彩石 村），山东建筑大学新校区（历城区安 家村）等。 2调研对象
本次调研的对象是以上地区的各村（办事处）工作人员及当地农村居民。据调查显示，以上各区域被调查人口年龄偏高，绝大多数文化水平较低。由表格数据可知，本次调研人群主要集中30-50以及50岁以上这两个年龄阶段 。根据对调查问卷的数据分析结果显示，中年人因家庭生活的压力较大，对社会关注较多，对土地征收也有较多看法和意见，对土地征收补偿的满意度普遍较低。
调研主要在济南周边村庄进行，调研群体的受教育水平普遍偏低，占84.6%的被访者为小学 和初中学历。从文化水平上分析，文化水平越低的人群多以土地为生，同时缺乏其他就业技能，对土地重视程度高，大多数也不愿土地被征收。
三、现状调查及特征分析
1土地征收补偿整体满意度：补偿整体满意度低。
根据问卷数据，我们对被征收人对于土地补偿的满意度进行了调查。数据显示（见表），对于补偿满意的仅为3.3%，说明了无论是在补偿数额还是补偿方式上，仍存在很多问题；且多数人不满意的方面在于补偿数额太低，生活无法得到保障（见表），可见，对于多数年龄偏大，且缺乏各项就业技能的被征收人来说，土地被征收后还会产生很大的生存压力。 2各调查区域与基本补偿状况
在补偿过程中，各村、居委会享有较大的自主权，正如这位被访者所言。所以，以下部分补偿数额可能与现实有所出入。且存在很多拆迁程序不规范的现象。
四、意见及建议
1明确相关集体土地的权利归属
在集体土地征收过程中，首先应当确定集体土地的权利归属，从而才能更好的保护土地所有者的权利。集体所有，并不是所有权主体的缺位；虽然多数村集体（生产队）没有自己的公章，不能成为民事活动的主体；但是调查显示，集体所有制基本或得了农民的认可，对于本村和外村的土地，农民分得很清楚。我国农村土地的权属为集体所有，权属应当按照1962年土地改革法修正案确定的“三级所有，队为基础”的原则确定，如果当时确定为村所有的，就归村里，如当时确定为生产队所有的就是生产队的，而随着改革开放和农村包产到户的实施，我们的土地权力归属问题一直存在一定的问题，归属权利的不明确也在一定程度上阻碍了土地立法和执法的公正及法律规章的实施和落实。要想规范化解决土地的问题，就要首先明确集体土地的权力归属，切实并适时的给出明确的概念，从而成为法律的一定依据。 2加快 规制集体土地 的法律出台、完善现行土地 法律法规
根据目前国内的形式，我国正在酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。尤其是更加凸显的集体土地征收和补偿问题，正在纳入立法者的考虑范围。集体土地征收立法是很有必要的，目前大家注意力都集中在国有土地征收条例上，但城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，其立法必要性远高于城市拆迁立法。由此，集体土地就更应得到保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地，把不是你的东西变成你的东西，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更严格。”此外，公平是最重要的，所有的补偿都应有一个相对为多数人接受的标准，只有公正才会让各界接受。对于必须面对的立法中的的“公共利益”认定问题，应借鉴国有土地征收条例征求意见稿所采取的列举方式。只有合理规制了集体土地法律的出台，才能更加科学有效的解决存在的土地问题。 3规范各级行政机关职能。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地所有权分为国家所有和集体所有，只有国家所有的土地才允许进行出租与出让。土地征用就是将集体所有的土地变为国家所有，然后出租或者出让，供城市建设使用的过程。所以，土地征用中政府起着相当重要的作用。但是，在当前的土地征用过程中，政府的职能定位模糊，导致征地中出现了许多问题，如被征土地投资强度达不到应有准，土地征用后所建设的项目不符合经济发展总体规划或者土地利用总体规划甚至城市总体规划的要求，失地农民生活质量下降等。同时，部分集体土地绕开政府直接入市，集体组织代行政府职能的现象依然存在。因此明确并规范各级行政机关的职能，在未来的集体土地征收等事宜方面有着至关重要的作用。 4健全财产征收程序民主决策的机制，加强过程的透明度和民主性
我国现行法在财产征收方面有一些程序性的规定，如《土地管理法》及其《实施条例》关于征收集体土地的程序规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，征收程序包括四个阶段：即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。这些程序性的规定虽然可以构成我国未来征收非国有财产的程序的基础，但存在着明显的缺陷。其主要有二：一是公众社会和被征收人对征收的知情权、参与权和异议权没有程序保障，存在着是否公共利益、征收范围和 征收条件等由政府单方说了算的情形，社会公众和被征收人没有发言权；二是缺乏司法救济程序，当政府违法征收侵害被征收人财产权时，被征收人无法通过司法程序获得救济。 5建立合理化的补偿模式 合理补偿既可以保障集体土地财产权的置换利益，也可以防范政府因经济利益驱动而扩大征收范围，堵塞集体土地市场流转的通道。经济学分析认为，个人对财产损失要求补偿并不是对取得财产给予补偿的原因，而是因为补偿金支付有利于对政府过度征收买单，控制过度征收；反对支付补偿金的理由是因为，补偿导致行政成本较高，通过财税筹集资金的直接成本较高，以及个人在财产上过度投资的可能性较大。因此，补偿标准是征收中公共利益与私人利益问题的延续：
（1）征收而不予补偿或补偿过低会导致：土地需求者向政府官员行贿以牟取非法利润；财产权的损失得不到弥补，财产权人会抵制征收，并且丧失财产投资的动力，实则是以私人利益的牺牲来保障公共利益；（2）如征收对私人财产给予过分的保障，则使过多的补偿被纳税人所承担，产生新的不公。因此，只有合理补偿才可以有效地平衡财产权保护和行政权力限制之间的关系，维持利益平衡。 6加强征收安置和社会保障
在集体土地的补偿中，一次性补 偿虽然有减少补偿纠纷，加快工程建设等等的优点。但是，长期看来，它并不能障被征收人的生活水平，也无法使他们享受土地带来的各项增值收益。征收安置例如留地安置，是按照被征土地的面积的一定比例设置留用地，供失地农民按城市规划要求开发、经营。留用地经营所得收入，用于发展集体经济和改善失地农民生活。还有工作安置等都是现阶段试点实行的征收安置政策，给予了被征用地人较好的生活安置和保障，同时也应配合建立健全社会保障机制。建立社会保障机制，即为被征地农业人口购买养老保险和医疗保险，并将其养老、就业、医疗纳入城镇居民社会保障体系。这对于农民来说，相当于以土地换社保。目前，不少地方就已从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入，政府土地招标拍卖挂牌出让收益 一定比例，用于为农民办理养老与医疗保险。
五、总结
这个暑假很幸运能到菏泽市牡丹区人民检察院进行调查，为了方便，特此回到济南，以周边地区作为调查地点。我们一队人能有机会深入到农村，切实了解农村的土地问题。经过在农村挨家挨户的实际走访，认识到我国的农村土地征收立法确实存在着一定的问题。
通过这次和调查小组的调查，对三农问题进行了更深入的了解，希望可以为我们农民带来好处，为集体土地征收法律的出台和日后征收补偿提供一个全方位的标准。 【参考文献】
[1]《农村土地法律制度研 究—田野调查解读 》 陈小君 中国政法大学出版社，2004年版
[2]《浅谈当前农村房屋拆迁中存在的若干问题》 宋丽琴 苏州大学学位论文 [3]《征收权与财产权平衡视野下的合理补偿》 王淑华 《东岳论丛》（cci）2011年第2期。 [4]程洁：《土地征收征用中的程序失范与重构》，《法学研究》，2006年第1期
