完善干部选拔任用制度问题研究
完善干部选拔任用制度问题研究
干部选拔任用工作作为党的干部工作的重要组成部分，是一种导向，一面旗帜，事关人心向背，国家兴亡。实践证明，选准人、用好干部，提高选人用人的质量和公信度，最根本的还是靠制度。近年来,我市各级党委及组织部门认真贯彻《党政领导干部选拔任用条例》，积极实践，大胆探索，在完善干部选拔任用制度方面进行了有益尝试,对干部选拔任用中的关键环节和制度形式进行了一些探索思考，并将比较成熟的做法以制度的形式固定下来。
一、完善干部选拔任用制度的实践和探索
市县两级党委围绕《干部任用条例》、中央“一个意见三个办法”和《干部人事制度改革规划纲要》等一系列规定，不断加强制度建设，完善选拔程序，落实监督责任，选拔了一批政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的领导干部。
1、干部选拔任用体系制度化。无规矩不成方圆。制度建设具有长远性、全局性、稳定性，干部选拔任用中制度建设尤显重要。近年来，市委以《干部任用条例》为准绳，细化工作程序，优化工作方法，有针对性地制定出台了《市委常委会研究任用干部表决办法（试行）》、《市委全体会议对县区党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《**市选拔任用领导干部初始提名暂行办法》、《科级领导干部选拔任用办法》、《**市县区党政领导干部“德”的考察评价暂行办法》、《**市县区党政领导班子“潜绩”考核评价暂行办法》、《关于深化“德”与“潜绩”考察，开展领导班子和领导干部综合研判的实施办法》、《关于进一步加强干部选拔任用监督工作的实施意见》、《**市选拔任用干部责任追究暂行规定》、《市管党政领导干部任前公示暂行办法》、《**市干部监督工作联席会议制度》等，从提名、推荐、考察、表决、公示、任职、责任追究各个环节形成了比较完善的制度体系，保证干部选拔任用工作沿着制度化、规范化、科学化的轨道运行。各县区委也根据中央、省市委要求，结合各自实际，制定了内容完备、运行规范的干部选拔任用>规章制度，使干部选拔任用工作有规可循、有据可依。
2、干部初始提名形式多样化。稳步推进以初始提名为重点的干部人事制度改革，开展多形式初始提名。一是领导干部署名推荐提名。先后对县区党政班子空缺的14个副职岗位、市级部门空缺的13个副职岗位，在市委委员、候补委员，不是市委委员和候补委员的其他市级领导、县区和市级部门党政主要负责人范围内进行了广泛初始提名。二是差额民主推荐提名。对市级部门空缺的13个纪检组长进行了差额推荐提名。去年县区换届中，在县区和部分市级部门进行了县区党政班子副职差额推荐提名，共提名人选53名。三是市委全委会民主推荐提名。20**年4月对市政府组成部门正职人选在市委全委扩大会范围进行了民主推荐提名。去年换届中，对县区党政正职备用人选和县区委副书记、常务副县区长人选由市委全委会成员进行民主推荐提名。四是无任用推荐提名。县区换届中，按照3+x的模式，对女干部、非党干部、35岁左右年轻干部和表现优秀的干部进行无任用推荐，为按结构要求提出县区换届人事安排方案提供了充足的人选储备。五是全额定向民主推荐提名。县区换届中，对新一届县区领导班子成员在全县领导干部大会上进行全额定向民主推荐。六是综合研判基础上的组织推荐提名。结合领导班子的现状，运用综合研判结果，着眼于新班子的配备，充分听取有关方面和县区委、部门党组意见，提出新领导班子配备人选。各县区委积极探索干部初始提名方式。凤翔县采取干部自荐、组织推荐、领导举荐“三荐”结合的办法，提名产生了20名乡镇党政正职，干部群众反响良好。扶风县推行领导干部署名推荐提名干部，扩大了初始提名范围、落实了提名责任。金台区实行重要职位公开推、专业岗位定向推、后备干部无任用推和党组织推荐、领导举荐、个人自荐“三推三荐”相结合的干部初始提名方式，形成了组织、干部、群众多方参与的提名模式。
3、竞争性选拔干部常态化。坚持五湖四海、不拘一格，不断拓宽视野，打破单位性质、个人身份、管理权限，加大竞争性选拔力度，力求“不让一名符合条件的干部被拒之门外，力求给有能力的每一名干部提供机会”。一是积极推进公开选拔。从1995年开始，市委先后7次面向社会公开选拔领导干部，共选拔副县级领导干部81人，行政班子助理32人。20**年、20**年副县级领导干部公开选拔中，采用无领导小组讨论的方式进行面试，增加德才与业绩评估环节，较好地解决了干部说的好、干的好、口碑好的问题，一批优秀干部通过竞争脱颖而出，走上了领导岗位，各方面反响良好。去年以来，县区公开选拔科级领导干部130多名,为有能力的干部搭建脱颖而出的平台。二是探索试行差额选拔。20**年对市级部门空缺的**个纪检组长职位，按1：1.5的比例确定17名意向性人选，进行差额推荐，对推荐结果比较集中的14名人选进行了差额考察，并首次在市纪委全体会议上对市级部门纪检组长正式人选进行了差额表决，市委常委会对11名市级部门纪检组长正式人选进行了票决。扶风县、凤县等县区也开展了差额选拔、差额票决选任干部试点工作。三是全面推行竞争上岗。出台《科级领导干部选拔任用办法》，规定市级机关科级领导干部全部实行竞争上岗，每年约有50名干部通过竞争上岗走上科级领导岗位，通过竞争性方式选拔的领导干部普遍进入角色快、工作适应性强，干部群众反响好。
4、考德察绩机制科学化。始终坚持德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认的正确导向。在认真总结县区领导班子考察研判和乡镇党委换届工作的基础上，研究出台县区党政领导干部“德”和“潜绩”两个考核评价《暂行办法》，形成了内容细化、标准量化、方法优化、操作简化的考“德”评“绩”制度，并及时运用于县区换届干部考察中，一批品德好、能干事、不张扬的干部脱颖而出，崇德尚德、注重实绩、注重公论的用人导向进一步凸显。注重领导干部德的考察，一是大会民主“评”。采取“正向+逆向”测评的方式，从政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德四个方面，选择当前群众意见最集中、社会反响最强烈的14种负面表现作为测评要点，对干部的“德”进行逆向测评。二是民意调查“访”。召开“两代表一委员”和干部过去、现在工作单位干部职工代表参加的民意调查会，对考察对象的“德”进行民意调查和延伸考察；加强与干部监督联席会议成员单位的沟通联系，全面掌握干部“德”的表现。三是个别谈话“听”。在考察谈话中，提前发放谈话提纲，重点了解干部在重大任务、突发事件中的表现，了解干部八小时以外的表现，注意听取不同意见。个别走访家庭成员、社区干部群众和相关当事人，对谈话中掌握的有关问题进行调查核实，全面准确掌握干部的“德”。综合各方面评价，建立干部“德情档案”，为全面客观准确评价干部的“德”提供依据。注重实绩特别是“潜绩”分析。一是推行实绩公示。采取自己摆、组织审、群众评的方式，对领导班子及成员的工作实绩自查总结，在公示栏和党建网上公示，全方位接受群众监督和评价。二是突出潜绩考察。从科学决策、基础工作、改革创新、优化环境四方面设定**项考核指标及评价要点，界定潜绩考察的主要内容，在考准潜绩的基础上科学评价领导班子及成员工作实绩。三是进行实绩分析。坚持定性与定量相结合，引入定量分析，采取百分制计分办法，计算“潜绩”得分；坚持“上评下”与“下评上”相结合，市级党政班子成员和人大、政协主要领导对县区班子成员实绩进行综合评价，市发改委等10个市级相关部门对县区班子进行专项评价，镇（街）党政正职、县区部门主要负责人和部分“两代表一委员”对县区领导班子及成员的“潜绩”进行评议，多方印证工作实绩；坚持日常考核与定期考察相结合，把考察研判情况与平时掌握情况综合分析，使“潜绩”考核评价更加客观准确。在去年市县乡换届工作中，我们把干部“德”与“潜绩”的考核评价结果作为干部选拔任用的重要依据，采取多种形式考察领导班子和班子成员，用察德考绩的成果选拔干部、配备班子。
二、干部选拔任用工作存在问题及原因分析
认真总结干部选拔任用工作，综合分析近年媒体报道干部选用方面反面案例和干部群众反映强烈的选人用人热点问题，我们认为干部选拔任用工作中还存在以下几方面问题。
1、提名主体责任不明确。《干部任用条例》对民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职等环节均作了规定，但对初始提名未作具体规定。实践中我们虽然在提名形式方面进行了积极探索，但在个别县区、部门还不同程度存在一把手提名的现象。主要领导根据自己平时掌握情况，通过授意、暗示、引导等行为，把个人意图转化为组织行为和集体意见，左右干部的任免，选用自己身边的人，选用与自己熟悉和亲近的人，选用自己小圈子里的人，出现了少数人特别是“一把手”说了算的现象。另外，各级党组织通过一定的组织程序，向上级组织人事部门推荐本部门本单位工作业绩突出、能力出众、表现突出、群众反响好的优秀干部，建议提拔使用。这种方式相对比较民主，但由于受部门利益至上、政绩观念影响，有时难免偏颇。这两种形式始终未能跳出由少数人在少数人中选人的怪圈，群众参与度不高，容易形成暗箱操作，追究责任时难以确定责任主体。
2、考察手段比较单一。干部调整程序启动后，时间安排很紧凑、考察组临时抽调人员组成，成员对干部工作政策法规熟悉程度、谈话技巧、查阅资料方法参差不齐，导致考察中掌握情况不够全面。民主测评中部分参与人员存在事不关己、好人主义、无所谓等心态，影响测评的真实性；民意调查中参会人员主要是“两代表一委员”和服务对象或工作对象，有的与当事人接触较少，不了解真实情况；有的是管理对象，心存顾虑，不敢如实反映情况；有的不了解干部工作纪律，敷衍应付，导致民主测评和民意调查有时失真。
3、出口不够通畅。近年来虽然在解决干部能上能下方面进行了积极的探索，但是干部“能下”的问题还未得到有效解决。由于“下”的标准、程序不好把握，变相的能上不能下的现象依然存在。干部只要进入领导职务序列，尽管德才一般、政绩平庸，只要没有违法乱纪，便可以稳坐官位，终身当官。有时对个别群众有反映的领导干部进行调整，也是岗位变化，待遇不减，群众心里不服气。领导干部因能力与年龄原因，从党委、政府所谓一线职位转到人大、政协所谓二线职位是司空见惯的现象。领导干部因工作失误造成损失受到处分，易地为官的现象也屡屡发生。
4、竞争性选拔干部力度尚需加强。公开选拔在领导班子换届后集中进行的多，平时进行的少；公开选拔的副职多正职少；公开选拔领导干部数量占提拔干部数量的比例偏低；公开选拔领导干部虽次数较多，但力度尚需加强。
5、监督制约不够有力。干部选拔任用工作的特殊性和运行的相对封闭性，群众对干部选拔任用的有些环节不便参与，所以不能全程监督；同级纪检监察机关在党委领导下开展工作，让下级监督上级，制约性因素较多，效果不明显。因而纪检监察机关只有掌握确凿违纪证据时，才能启动追究责任程序，显得滞后。
存在以上问题的原因是多方面的，主要是：一些领导求稳怕乱，认为长期以来运行的干部选拔任用方式熟悉快捷，得心应手，不会出大乱子，创新干部选任方式费时间费精力，效果不一定好；一些干部群众认为干部选拔任用上有领导掌控，下有组织人事部门操作，与自己关系不大，参与不热心不积极不关心；个别干部认为自己长期在领导岗位工作，没有功劳有苦劳，当涉及职位调整或组织处理时，找关系说情，找主管领导诉苦，给干部调整造成很大压力和阻力。
三、完善干部选拔任用制度的对策建议
（一）建立工作责任制
一是建立提名推荐责任制。凡是干部选拔任用都要有公开、规范的提名程序，提名过程都要有详细的记录，领导干部个人推荐干部的，要署名填写《领导干部初始人选推荐提名表》，详细介绍被推荐人的优缺点。二是建立和完善干部考察责任制。严格按照规定的程序进行考察，每一项程序都进行详细的记录，每一个结论都要有具体的事实依据，对考察对象的评价要恰如其分，缺点和不足要如实反映，考察前要进行公示，考察后集体研究提出任用建议，考察材料要有考察人员签名，明确责任主体。三是完善选拔任用干部决策责任制。全面推行选拔任用干部常委会票决制，常委会讨论干部集体讨论作出决定，严格执行“一把手”末位表态制度，对县区党政主要领导和党委政府工作部门主要领导的任免由全委会进行票决，切实防止和克服“一把手”个人说了算的现象。四是建立干部选拔任用工作全程记实制。重点记载民主推荐、考察、酝酿、讨论决定四个关键环节和事前沟通、任职等程序履行情况，同时对信访举报调查情况、民主推荐不是最多但被确定为考察对象情况、超职数配备干部等特殊情况和重要情况进行记载。记实结果作为干部选拔任用工作责任追究的基本依据。五是建立和完善用人失察失误追究制。正确运用干部选拔任用工作记实结果，对不按规定程序和要求选拔任用干部造成用人失察失误的，按照有关规定，根据记实结果认定具体责任人的责任，实施责任追究。
（二）规范初始提名形式
在坚持会议推荐和谈话推荐提名的基础上，创新干部初始提名方式，扩大群众参与度，建立权责明确、程序清晰的干部提名程序。一是开展无任用推荐提名。结合年度考核、领导班子研判每年开展一次无任用推荐，动态掌握一批表现突出、群众公认的优秀干部，为选拔任用储备人选。二是推行个人推荐提名。同级党委委员和同级人大、政协主要领导可以个人名义推荐提名同级党委、政府工作部门、直属单位及下一级党委、政府领导班子成员初始人选；同级人大、政府、政协其他领导干部，可以个人名义推荐提名本人分管、联系的部门单位领导班子成员初始人选；班子有缺额的县区委、部门党组和基层党委主要领导可以个人名义推荐提名领导班子缺额初始人选。领导干部个人推荐提名要署名填写《领导干部初始人选推荐提名表》，全面介绍被推荐人基本情况、说明推荐理由、任职意向和与被推荐提名人的关系。缺职单位干部群众也可以个人名义向本单位党组织推荐提名领导干部。三是扩大组织推荐提名。在领导班子综合研判和民主测评、民意调查基础上，党委或组织部门可以提名推荐表现突出、群众公认的领导干部到关键岗位和重要职位任职。四是鼓励干部毛遂自荐。对自荐干部可以经过一定方式和程序进行考察了解，确属能力出众、实绩突出、群众反响好的干部纳入推荐考察范围。通过规范干部选任初始提名行为，改进初始提名方法，扩大民主推荐范围，给予各级党组织、领导干部个人和普通干部群众平等的初始提名权利，实现党管干部和群众公认的有机统一。
（三）强力推进竞争性选拔干部工作
一是推行全程差额选拔。稳步推进差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿选拔干部制度，在坚持全委会和常委会票决干部的基础上，探索试行常委会、全委会研究任用干部差额票决制度。二是加大公开选拔范围和力度。认真分析干部队伍现状，精选公选岗位，科学制定公选方案，真正把需要的紧缺人才、实用人才选进来。按照干什么考什么的原则，突出岗位需要，分类设制试题，改进考察方式，强化实绩导向，克服重考试轻考察、重成绩轻能力现象。扩大群众参与面，邀请群众代表、党代表、人大代表、政协委员全程观摩监督，使群众真正参与进来，亲身经历全过程，打破神秘感，提高满意度。建立公选人才库，对公选中涌现出来的优秀人才，除过部分任职外，其他人员均进入人才库储备起来，在一定期限内，出现空缺职位时，直接纳入考察范围，作为考察对象，在严格考察的基础上决定是否任用，避免人才浪费，降低公选成本。三是把竞争上岗作为选拔任用科以下领导干部的主要形式。市级机关内设机构、下设机构和管理单位科级岗位全部实行竞争上岗，充分体现“民主、公开、竞争、择优”的原则，为年轻干部、优秀人才脱颖而出创造机会、搭建平台。
（四）完善考德察绩机制
德和才是支撑领导干部素质的两大基石,要建立科学的考核办法,把品德高尚、实绩突出的干部选拔上来。一是科学设置考察内容。建立“四德”考察体系，即：政治品德方面突出讲党性、讲正气、讲大局的坚定性；职业道德方面突出讲团结、讲服务，坚持走群众路线的宗旨意识；社会公德方面突出尊重人、理解人、关心人的人本思想；家庭美德方面突出构建和谐家庭的伦理观念。实绩考察方面，不仅要考察看得见、摸得着、成效大、有贡献的“显绩”，更要考察打基础、利长远、见效慢、困难大、需创新的“潜绩”，全面准确的衡量干部的实绩。二是规范程序考察德才表现。采取专项考察和综合考察相结合的方式，深入到干部居住社区、家庭邻里“访朋友、访邻里、访家人”，重点了解其孝敬父母、教育子女、夫妻关系、邻里关系、生活情趣、外界交往等情况，辩证把握干部德行表现情况。坚持在实践中考察干部业绩，特别是注意在完成重大任务、处理突发事件中考察了解干部，在招商引资主战场、维护稳定第一线识别使用干部；重视关注长期在条件艰苦、工作困难、情况复杂的一线工作的基层干部，主动关心、大胆使用勤勉务实、默默奉献、不事张扬的优秀干部。推行经常性考察制度，建立回访和暗访考察制度，掌握各个层面对考察对象的评价是否一致。完善后备干部和领导干部试用期德才考察制度，考察角色转变之后，是否能继续保持良好的道德修养和奋发进取的工作劲头。建立干部个人“德情档案”。重点记录干部政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德表现情况；建立实绩考核档案，把干部履行岗位职责，完成工作任务和日常表现记录在案，作为评价干部的重要依据。三是重视群众参与。干部品德和能力如何，群众最清楚，最有发言权。坚持“三个注重”：注重向被考察者接触较多的干部、服务对象和“生活圈”、“社交圈”了解情况，多渠道听取群众意见。坚持干部述职述廉向群众公开，让群众辨别干部是否言行一致、是否实事求是。坚持干部违纪行为举报制度，设立举报信箱、举报电话和电子邮箱，开辟监督快捷通道，让群众及时向组织反映干部品德表现和工作失误。在组织考评过程中，充分给测评主体发表个人意愿的空间，采取无记名填票、当众投票办法，严守谈话秘密，让测评主体愿意说真话、能够说真话，真实发表评价意见。四是注重考察结果运用。把干部德才的考评结果作为选拔任用干部的首要依据，把德行差和能力平庸的人拒之门外，把德行好、埋头苦干、实绩突出、群众认可的干部选拔到领导岗位上来，树立德才兼备、以德为先和注重实绩、群众公认的用人导向。
（五）建立能上能下的干部正常退出机制
长期以来在干部队伍中形成一种只能上不能下、只能升不能降、只能进不能退、只能进不能出的认识，如果出现干部退转情况，干部有压力、群众有看法、家人不理解。一是教育干部克服“上荣下辱”的旧观念，认识职务的上与下是干部队伍新陈代谢、自我完善的需要，是对国家和人民的一种贡献，主动让贤是高尚行为，保持平常心态，从容面对，泰然处之。二是认真执行干部取消任职的有关规定。落实领导干部任职前公示制度，对公示期间群众反映的问题，经调查确实存在影响任职事实的，终止干部任职程序，不再任职。落实领导干部试用期制度，试用期间有不胜任职务行为的，或试用期满考核考察不胜任所任职务的，取消所任职务，重新按原职级安排工作。落实领导干部任期制，任职期满，组织考察和民主测评，群众反响良好的，或升任上一级职务或调任其他职务；群众意见较大，测评不称职得票较多的，转任非领导职务或不再提名。落实公务员考核规定，年度考核为不称职等次的，应予降职；连续两年年度考核为不称职等次的，应予免职。落实领导干部引咎辞职、责令辞职制度，工作中出现重大失职、失误的，本人应引咎辞职，或由组织责令辞职。落实党政领导干部降职制度，因工作能力较弱或其他原因不适宜担任现职的，应当降职使用。三是实行领导干部免职待岗制度和离岗培训制度，对工作平平、近期又无合适岗位安排的干部，实行免职待岗；对年度考核中民主测评和民意调查不满意率高、不胜任岗位工作的干部离岗集中培训。四是对于被调整下来的干部，从有利于干部健康成长、有利于推进干部“能上能下”工作的大局出发，做好对他们的跟踪管理和思想疏导工
作，从而为干部“能下”创造一个宽松的环境，使“下者心服、上者民服”。
（六）探索建立运行正常、反应灵敏、措施得力的监督机制扩大干部选任信息，注重群众参与，建立多方位监督体系。一是扩大知情权。最大限度的公开干部选拔任用信息。干部调整前，要提前公布空缺职位和任职条件；民主推荐后，在一定范围内公开得票人员和得票数额；考察中注意听取知情人意见，在听取干部所在单位党组织和干部群众意见的基础上，注意听取干部居住地社区党组织意见和周围居民意见，必要时延伸到以前工作单位进行考察；常委会讨论干部问题时，要邀请一定数量的党代表列席常委会。扩大考察公示和任职公示范围，向社区居住地延伸公示，通过报纸和党建网络等媒体进行公示。二是发挥联席会监督作用。建立干部监督工作联席会议，通过定期召开会议、共享资源信息，了解领导干部违法违纪问题的调查、立案和处理情况，掌握各职能部门受理领导干部有关问题及其查核情况、领导干部计划生育情况，分析干部队伍特别是领导班子建设中苗头性、倾向性问题，提前做好预防工作。三是拓宽监督渠道。坚持干部选用监督工作社会化，积极引导各方面参与干部选用监督的积极性，有效整合和利用社会各类资源。发挥党内监督、舆论监督、群众监督等作用，共同营造风清气正的选人用人环境。）
