中国财政收支格局
摘 要：在当前国家财政收入高速增长、全社会高吁公共服务投入不足的情况下，必须遵循全面性原则探讨国家财政收支形势。应正确认识到财政高速增长是结构转换的结果，是阶段性现象，且政府收入占GDP比重并未出现超常提高；另一方面，也应认识到财政支出已经转移到公共财政的轨道上，并要正视政府面临的强劲支出压力。综合各方面的情形可得出“财政收支失衡将是长期趋势”的基本判断。针对这种情形，应继续实施稳健的财政政策，建立财政决策的公共选择机制，并进一步理顺政府间财政关系。
关键词：财政收支格局；公共财政；财政收入增长；财政收支失衡；财政政策；公共选择机制
An Overall Understanding of the Pattern of National
Financial Revenue and Expenditure
Abstract: Under the circumstance of national finance increasing rapidly and the whole society appealing the insufficient inputs of public services, there is a must to probe into the situation of national finance abided by the overall principle.On the one hand, it is neceary to realize correctly that the rapidly increased finance is the result of construction transform and is a
phenomenon confined to this period.Moreover, the ratio of national income to GDP has not risen abnormally; on the other hand, it is neceary to realize that the financial expenditure has already transferred into the way to public finance and face up to the strong preure of national
expenditure.Having considered all the aspects, we can conclude with a fundamental judgment that there is a long term trend of the imbalance between financial revenue and expenditure.In the light of this situation, it is neceary to keep carrying on steady financial policy, build a public choice mechanism of financial policy decision, and further straighten out the financial relations in the government．
Key words: public finance; financial revenue increase; imbalance between financial revenue and expenditure; financial policy; public choice mechanism
近年来国家财政收支形势已成为公众瞩目的焦点。人们普遍认为财政收入高增长使中国具备了快速扩张公共产品供给规模、赶超发达国家公共福利水平的物质基础。毫无疑问，国家财政收入取之于民用之于民，财政收入实现高增长之后理应扩大并完善公共产品供给体系。然而需要指出的是，自从民主政府产生之后，始终存在着财政收入的有限性与公共产品需求无限性这样一个尖锐的矛盾，西方发达国家在人均财政收入上万美元的情况下财政依然处于紧运行状态反映的就是这一规律。因而，面对当前财政收入高增长、全社会又高呼公共服务投入不足的局面，确实有必要认真讨论如何看待国家财政收支形势。值得强调的是，在
这一问题上达成什么样的共识，必然会直接影响我们在何种理念支配下确定何种社会发展战略，构造何种经济与社会两者的发展平衡体系、准备承担何种发展代价。
目前人们对财政收支形势的讨论主要围绕财政收入格局、支出规模、支出结构和财政宏观调控作用四个热点问题展开。由于笔者刚刚接触财政学，水平有限，一些皮毛，故而只能就几个问题谈谈自己的几点浅见。
一、财政收入形势
财政收入连年超预期高增长是一个不争的事实，人们争论的是如何评价这一现象。评价财政收入高增长有两个核心问题：一是财政收入高增长的成因；二是政府收入在收入分配体系中比重上升的效应。对这两个问题做出何种判断，直接关系到我们是否应调整税收政策，即究竟是以增税还是以减税为基调改革税制，要不要让企业和个人更多地配置资源。
（一） 财政收入高增长是结构转换的结果
2004年～2007年，我国财政收入年均增长20％以上。财政收入增长如此之快，原因很复杂，人们对此提出了一些有力的解释，如从进口增长、物价上涨、加强征管等角度做出说明。但是针对这种超乎寻常的经济现象，确实还需要从更多角度加以研究。在最近的30年时间里，中国发生了很多西方经济学无法解释清楚的经济现象，如持续30年的高速经济增长（年均10%）、CPI上涨达7%的情况下本币仍然升值、职工平均货币工资增长率30年内年均突破两位数但消费率反而下降等。那么，究竟应该选择什么样的视角去寻找特定的原因呢？世界各国经验表明，一个国家财政收入规模的持续扩张往往发生在结构转换期，西方主要国家工业化推进期间和二战后第三产业逐步成为主导产业(占GDP60％以上)背景下的财政收入不断增长是这一结论的具体表现。转看中国，近年来的财政收入高增长也是与结构转换加快的同步联动，具体表现在如下三个方面：
1．产业结构转变连带税收结构转变。转轨时期我国产业结构变动的特点是第一产业和第三产业在国内生产总值中的地位相互换位，第二产业占GDP的比重稳定在40％～50％之问，而第一产业占GDP的比重1978年～2007年下降了约17个百分点，1990年～2007年下降了约10个百分点，此间第三产业所占比重分别上升了17个百分点、10个百分点。近年来，前几轮高速经济增长(上世纪80年代和90年代)中税收贡献度弱小的部分第三产业行业在这一轮增长高峰中的税收贡献不断加大，已成为税收增长的新兴支撑点。近年来权威机构公布的企业纳税排行榜也足以说明产业结构转换带来税收行业结构的变动。种种情况表明，我国的税收增长已逐渐摆脱单纯依赖煤、电、油、烟的格局。
2．城镇化推进带动税收增长。步入21世纪之后，我国城镇化率稳步提高，城镇人口急剧增加。2000年～2006年我国城镇化率从36.2％升至43.9％，城镇人口从4.59亿增至5.77亿，平均每年增加1680万人。事实上，如果把农民工进城因素考虑在内，城镇居住人口已突破8亿。城镇化的推进直接带动了房地产投资、公用事业投资以及社会商品零售额等的大幅增长，从而拉动了整体经济增长。城镇化率提高、城镇人口剧增所引起的投资和消费增长自然带动了税收增长，如近年来电力、煤气及水的生产和供应业，其税收以年均200多亿的额
度增长。
3．中国的财政事实上已成为开放经济条件下的财政。加入世贸组织之后，中国经济开放快速提高。2007年我国进出口总值突破2万亿美元，对外依存度甚至超过外贸立国的经济大国日本。与之相对应，财政收入增长也更加依赖国际经济运行态势。事实上，我国财政收入增长对外依赖性不仅体现在进口贸易上，还体现在出口贸易上，因为我国的出口商品退税不是全额退税。我国出口贸易额连续6年以20%以上的速度增长，2007年已达1.2万多亿美元，这些交易额连带的税收大部分留在中国。
显然，结构转换对财政收入高增长的助推，实际上说明的是近年来财政收入高增长是经济运行的结果，是税制特征对经济形势的反映。由此还可得出两点推论：一是财政收入高增长既然是结构转换的结果，那么，当结构转换高潮期结束后，财政收入高增长就会逐步退潮；二是中国近年来结构转换的背后是体制转变，比如住房商品化制度的推出极大地刺激了房地产投资的增长。因此，近年来财政收入的高增长在较大程度上是体制改革效应放大的表现，即财政收入高增长是一种阶段性现象。
（二）政府收入占GDP比重并未超常提高
伴随着高速经济增长和社会事业大发展以及由此带动的财政收入高增长，政府收入占GDP的比重确实在逐步提高。然而，社会上有些人对于政府收入所占GDP比重增高认为是社会资源配置失常的表现。其实，并非如此：
1.首先应当肯定当前政府收入占GDP比重上升是政府收入制度稳定条件下的经济现象。从理论上讲，在既定的经济发展状况和社会财富总量条件下，政府有可能通过制度改革来提升自己的资源配置能力，做不做取决于政府的阶段性理财观念和公共政策取向。2003年以来，我国政府始终努力在规范政府收入制度，而且试图通过减税、清费来优化经济发展条件，此间也出台了一些调控经济的增税性措施，比如证券交易印花税调整、消费税改革等。总体算账，减税效应大于增税效应。同时，我国清理了几百项不合理的政府收费和基金，特别是取消了对农民的不合理收费。这最起码表明政府不希望利用制度变动手段来提高政府收入占GDP比重的政策取向。由此可以认为，在主观上政府收入的大幅度提高并不是政府的预期目标。
2.合理界定政府收入的口径。评价政府收入占GDP比重涉及的一个关键问题是合理界定政府收入的口径。从收入的强制性、可支配性和稳定性三个角度来看，采用纳入预算管理的政府收入来评价政府收入占GDP比重较为合理。具体到我国，纳入预算管理的政府收入包括一般预算收入和基金预算收入两类，前者占主流。截止到2008年，一般预算收入占GDP的比重未超过22％，2003年～2007年提高了5个百分点。近年来纳入基金预算管理的基金预算收入不断增长，主要原因有两点：一是经济发展，二是制度变革等，三是增设重大专项基金。但是，截止到2008年，基金预算收入占GDP比重未超过8%。
3.全方位确定评价标准。评价一个国家政府收入占GDP比重是否合理不能单纯看绝对额，要全方位确定评价标准。政府收入占GDP比重是否合理主要可从两方面确定标准：一是经济
发展水平；二是政府职能范围。我国政府收入占GDP的比重在实行分税制之后逐步抬升(增长一倍多)，此间经济增长了4倍多，同时，政府职能范围也有所扩展，如社会保障体系、义务教育保障机制、环境保护等制度的逐步健全。我国的政府职能远比西方发达同家宽泛，主要体现在两个方面：一足政府要承担较大比例的文化、体育、新闻出版、科技投入；二是政府要承担较大的体制转变成本，。这些必要的政府职能使得政府必须从制度角度确定正常的政府收入增长机制，否则，政府职能与政府收入两相脱节难免引发社会动荡。可见，我国近年来政府收入占GDP比重的提高既符合国际一般规律，又是体制转变的客观要求，并不属于超常现象。
二、政府支出已经转到公共财政轨道上来
面对政府收入高增长格局，人们普遍关心政府的钱都用到何处去了。从已披露的资料来看，我国政府支出已转到公共财政轨道上，突出表现为三点：
（一） 政府制度设计意图是增加公共产品供给
一个国家或地区政府财政支出结构的变动状况是由政府的制度设计意图所决定的，换言之，政府把钱投向何处，反映的是政府的制度安排政策目标。转轨时期我国的政府支出结构总体上有三次重大转变：一是上世纪80年代中期之前支出明显向改革成本支付倾斜；二是上世纪80年代后期至2002年，此时前半段财源建设性支出比重较高，后半段投资性支出比重下降，消费性支出比重上升，民生投入有所加大；三是2003年至目前，社会事业发展支出快速增加。这种变迁过程体现了政府公共产品供给战略的阶段性特征。
（二） 社会发展支出已占主导地位
从绝对额角度看，目前社会发展支出在财政支出总额中已居主导地位。在2010年的预算案中，直接用于公共产品提供的支出占财政支出总额的比重高达80%，其中公众最为关心的教育、医疗卫生、环境保护、科技、社会保障和就业五项事业的支出总和占比达到33%。事实上，在我国的财政支出中，用于交通运输和工商业务金融事务的资金的较大一部分也是投向公共产品供给，比如公路路政管理、病险桥梁维修改造、救助打捞、海事管理、信息产业行业监管、粮油事务、农业补贴等。
（三） 社会发展重点事业支出实现跳跃式增长
近年来我国财政支出结构调整步伐加快，突出特征是公众最关心的社会事业投入实现跳跃式增长。2004年～2009年国家财政用于教育、医疗卫生、社会保障方面的支出累计分别比上一个五年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍，超过同期经济增长水平。2009年中央财政教育支出增长76％、医疗卫生支出增长296.8％、社保和就业支出增长13.7％、环保支出增长61％、农民农资综合直补支出增长130％。
三、正视我国政府面临的强劲支出压力
通观世界各国，几乎所有国家的政府都面临着支出压力。西方发达国家尽管人均财力高达上万美元，政府支出压力依旧是矛盾的焦点。中国也不例外，综合分析，可以认为我国政
府面临的支出压力纵向上是空前强劲，横向上是“无与伦比”。因此，现应避免两种思想倾向转化为政策依据：一是认为财政支出压力增速低于收入增速；二是认为政府有足够的财力在短期内解决所有公共产品供给欠账。要做到这点，就必须具体分析我国的财政支出压力。
政府的支出压力来自体制性和非体制性两方面因素。前者是指制度本身形成的支出要求，如义务教育制度、社会保障制度、公共安全制度等；后者是指决定制度运行效果大小的自然条件状况形成的支出要求，比如人口、资源、环境等。转轨时期，我国的经济和社会事业快速发展，人民生活水平和公共福利水平均不断提高，但这种发展也积累了不少深层次矛盾，且已逐步凸显并造成较大的负面效应。这些矛盾如不解决，不仅经济增长会受阻，社会稳定也成问题。对政府来讲，化解各种深层次矛盾就是要增加支出、调整支出结构。在我国，目前面临着三重势必导致支出扩张的深层次矛盾：
（一） 城乡分割的公共产品供给体系与城乡统筹发展的矛盾
长期以来我国的公共产品供给一直存在城乡不均等问题，义务教育、公共卫生、医疗保障、公用事业等公共产品享用水平城市远高于农村。解决这一问题的具体措施是实现城乡基本公共服务均等化，二者势必要求政府大量注资农村公共产品的供给，以确保新农村公共产品供给制度的确立。
（二） 高速经济增长与资源环境约束的矛盾
高速经济增长是各级政府和公众共同追求的目标，没有高速经济增长，就没有稳定的就业增长和消费增长以及政府收入增长。因此，固定资产投资膨胀总是压不下来。要解决这些问题，需要财政支出扩张来解决。
（三） 企业成长与转变经济增长方式的矛盾
中国是一个内需扩张较快的围家，同时国内外消费品也需要中国企业低价供应。因此，中国企业的成长很大程度上是靠拼消耗、拼价格来维持的，关键技术和主体设备甚至能源、主体材料都依赖进口。这不是长久之计，但民间无人愿意投入资金去解决，只能依靠政府缓解矛盾。
四、综合性判断和对策建议
全面认识财政收支形势就是把收支两方面综合起来分析问题。必须看到，财政收支的动态对接状况，反映的是执政方针和国家战略与公众意志的平衡程度，体现的是政府可支配物质资源与政府和公众主观愿望的长短期平衡程度。以此为基点，拟可得出以下综合性判断并提出相关对策建议。
（一） 综合性判断：财政收支失衡将是长期趋势
转轨时期，我国始终存在财政收支矛盾。1998年～2002年赤字不断增加，2002年赤字额达到3149亿，2003年后财政收入高增长掩盖了矛盾，现财政收入达到5.1万亿，仿佛财力宽松了，但必须看到，中央财政仍有2000亿赤字和5.33万亿国债，这反映收支内在矛盾并不小。
（二）政策选择
1.继续实施稳健的财政政策。在财政支出压力强劲的条件下政府可能做出的选择有
两个：一是增税和发债；二是稳步扩张支出。
2.建立财政政策的公共选择机制。构建财政决策公共选择机制需要完善三方面条件：
一是提高思想认识；二是建立规范的财政信息发布系统；三是建立财政决策民意调查制度。
3.进一步理顺政府问的财政关系。进一步理顺政府间财政关系有如下几个问题必须
解决：其一，正确看待分税制财政管理体制；其二，完善转移支付体系；其三，以基本公共服务均等化战略为依据完善事权划分。
————————
参考文献：
[1] 孙凤,易丹辉.中国城镇居民收入差距对消费结构的影响分析[J].统计研究,2000,(5)：
9-15.
[2] 朱国林,范建勇.中国的消费不振与收入分配：理论和数据[J].经济研究,2002,(5)：
61-72.
[3] 马宇.城镇居民消费倾向与收入分配差距关系的实证分析[J].工业技术经济，2008，
(2):5-9.
[4] 李扬,殷剑峰.中国高储蓄率问题探究———1992-2003年中国资金流量表的分析[J].经
济研究,2007,(6):14-26.
[5] 陈宗胜.中国城市居民收入分配差别现状、趋势及影响因素[J].经济研究,1997,(3)：
21-32.
[6] 臧旭恒,刘大可.我国消费需求态势分析及政策选择[J].南开经济研
究,1999,(1):21-26.
[7] 傅道忠.着力落实以民生为导向的财政政策[期刊论文].理论探索 2009(3).
[8] 周天勇.宏观调控:财政政策究竟应当怎样布局和调节[N].中国经济报,2007-05-14(5).
