体制调研报告范文（精选多篇）

推荐第1篇：高校调研报告体制篇

一． 机构设置及功能（特色机构）

1． 北方交通大学信息部

该部致力于网站的建设与维护，并负责校学生会网页的

制作和更新。丰富同学们的电脑知识，提高网络技术，是学生会顺应高科技信息化潮流而设立的一个部门。

2． 北京航天航空大学学生服务中心

该中心建立的初衷是在高校里尝试有偿的服务。成立这样一个中心，以良好的信誉为保证，系统的办理学生与代理公司，学生与用人单位之间的业务，从而减少资源的浪费。在日常工作中，收取一定数量的中介费（限于票务和代理），勤工俭学的同学只收取电话联系费），以维持本部们的日常开支。

该中心下设勤工俭学中心、票务中心、校园代理中心三个部门。给同学们提供各种勤工助学和社会实践的机会。另外，该中心还有校学生会服务热线，收集同学们在生活学习中遇到的困难和问题，然后及时向学校有关部门反映，并督促解决。

票务中心是专门代销校内外各种大型演出、电影院、旅游景点、展览、体育赛事、优惠卡等票务，其中收取一定的提成。

校园代理中心是在方便同学的原则下成立的，他们的工作是代理各类考试和辅导班报名以及各类娱乐休闲活动的报名，此外还代理部分学生有实惠的商品的订购。代理中心的操作模式是向公司收取一定的宣传费和代理费，如果有代理报名及类似业务，还会收取一定的业务提成。他们曾做过北京太奇、宇航等学校的考研报名代理；“康跋”鞋校园推广，联通CDMA手机入网手续办理代理等。同时为了方便同学出售和购买二手物品，该中心还开辟了“校园二手市场”，系统地为同学们登记以及发散信息。现在该中心提供的是免费的服务，该负责人指出，等到机制健全以后，将试着向同学们收取一定的服务费。为了扩大中心的影响力，还计划把二手市场逐步推广到教职工及其家属，进而其他高校。

3． 中央财经大学纪检部

该部属于职能部门，不搞具体活动。其主要职能是纪检和项目化管理。其中纪检部分是对全校会的学习纪律的检查以及学生会干部的期末考核，其考核成绩与综合测评挂钩而与学分无关。项目化管理部分是对校会活动大方向上的一种管理，管理机构由三级构成（一级组织：校会主席团；二级组织：校会纪检部；三级组织：校会其他职能部门）。管理过程：前期“项目化管理指南”的制定和中期的投标（分为初期标和随机标，其中随机标又分为主题性招标和非主题性招标）后期为项目后评价，是活动的大总结。

入围项目的资金管理,先审批，后预算。但最终只能拨给其所需款额的五分之三。

项目化管理是对校内资源、人、物、资金的整合，使活动有秩序，有意义，有效果，其很大的特色是做项目后评价的历史性回顾、总结。

4． 中国人民大学人力资源部

人力资源部是作为学生会对内的职能部门，具体负责学生会人事制度与思想监督方面的工作。宗旨是“来自同学，服务同学”，“以人为本”，着重对人的知识资源、智力资源、人力资源的开发、整合、积累和利用，完善学生会的人事制度和监督机制。

负责拟定学生会人事管理的

规章制度；负责学生会各类人员的编制管理，年度聘任和考核的指导、管理工作；负责人事信息资料的收集、整理、汇总；管理人事信息系统；上报人事统计报表；负责人事文书材料的收集、立卷和归档工作；开展学生会人事管理的研究工作，为学生会的有关决策提供服务；对各部进行素质、技能、知识考核。另外还起到思想监督的作用，对学生会违纪学生提出书面或口头批评及舆论谴责。了解各部门工作的进展，对各部门工作进行监督。

二． 考核监督机制

1． 中央财经大学

有具体的评分标准，分为a基准分，岁平时工作的积极性、工作质量、考勤方面的打分。B加分项即队有突出贡献的人员嘉奖c减分项急即针对校会成员违纪行为的处理d平衡分即由主席团、团委老师打分和各部长间的互评（主要以校会内部评分为准）

具体的评比结构图如下：

除了对校会成员的打分外，中财还对其校会的部门也采取月季专评的办法。其考核标准主要以部长、副部长的工作表现以及该部所承办的活动的效果为准。

这两种评分的结果都会在公布栏公布。

推荐第2篇：人民法院干部体制的调研报告

为了进一步深化工作改革，促进法院干部队伍建设，我院就干部体制分4个专题进行了深入的调查了解，现将调查情况汇总如下：

一、法院人员分类管理存在的问题和原因、改革措施和建议

法院人员分类管理是推进法官职业化建设的一个关键举措，是实现法官精英化的有效途径，但在现实中存在以下问题：

1、法院后勤部门对分类管理存在一定的忧虑心理，因为毕竟很多后勤部门的人员具备法官职务，只是由于工作需要而从事后勤工作，分类管理后不同人员心态不平衡，法官在综合部门不办案件有意见，办案法官任务重、风险大、待遇不高也有意见，法官助理、书记员工作积极性难调动；

2、基层法院案件比较多，息诉止争，化解矛盾是其中心任务，很多案件，均是烦琐的事实调查，有的并不涉及高深的法律知识，目前法院审判人员都比较紧缺，分类管理后，只有少数的人能被任命法官，这少数的法官能否承担如此大量的案件？法官助理的积极性如何调动？

3、最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第29条“试行法官助理制度，人民法院干部体制的调研报告。法官助理是从事审判业务的辅助人员。”由于法官助理的工作非常笼统，不好量化，最终又回到以前的审判模式：法官审理案件和拟写法律文书，书记员担任法庭记录和装订卷宗等，法官助理无所适从；如果让法官助理拟写法律文书，又因法官助理没有参加庭审，必然要通读卷宗，将会出现重复劳动；即使法官助理在法官授意下拟写法律文书，还存在一个责任心问题，因为案件质量的好坏和法律文书的优劣都由法官来承担后果，调动不了法官助理的积极性，也不利于对法官助理进行考核。又由于法官助理的心理调适有个过程，相当长时间内不能投入工作，以往与法官一样开庭审理案件，如今被剥夺了审判权，仅从事一些与审判业务相关的辅助工作，心理不平衡，工作带有情绪，不愿配合法官工作；而法官碍于情面，许多本应由法官助理做的工作现在都落在法官和书记员身上，法官助理形同虚设，法官压力大。

4、由于法院参照公务员管理，使法官管理也带有行政化色彩，从法官等级就可以看出，行政级别一定程度影响着法官等级的高低，这造成法官的晋升与其法律水平不挂钩，是由其年限、职务、职级决定的。

我们认为法院人员的分类管理存在的问题，主要是我国长期落后的法制现状造成的。任何一项改革无不受到本土法治资源的制约和影响，无不带有经济、历史、文化、意识的印记。而一项改革必定要以部分人的利益为代价，由于我国长期形成的干部能上不能下的现象，使分类管理可能造成当不上法官的人很难有工作积极性。

对于分类管理，我们建议：

1、合理确定法官员额，制定具有可操作性比较详实的法官选拔条件，不以原来的行政职务、法官等级为依据，使选拔出来的法官确实具有比较高的素质，使人心服口服；

2、核定法官员额应允许司法行政处、办公室、政治部（政工科）、研究室等部及门具有审判员或助理审判员职称的干警参与竞争。因为这些部门的干警思想人品、法学功底、审判业务俱佳者并不罕见，由于轮岗交流、组织安排等诸多原因而未在审判业务庭工作。推行法官职业化建设的一个重要目的是吸引社会的精英从事法官职业，那么让这些法院的精英有机会从事审判工作自然也在情理之中。

3、建立合理的法官助理向法官选升的制度，使法官助理明确努力方向，充分调动他们的上进心；

4、法官取消行政职级，以法官等级为晋升的方向，彻底摆脱法官的行政化管理，使人员分类管理落到实处，具有实际意义，调查报告《人民法院干部体制的调研报告》。

二、法官职业保障存在的问题和原因、改革措施和建议

由于我国长期的法治落后现状，使得我国的法官职业保障没有得到充分落实。首先是政治地位的不高。法官职业虽然在社会上比较让人崇敬，但事实上并未能深入人心，许多当事人对法官裁判不满意，随意对法官进行人身攻击、辱骂；法官依法独立办案不能得到保护，常受到各方面的影响和干预；其次法官经济收入偏低，使法官职业不能吸纳高素质的人才，特别是经济欠发达地区，人才流失现象严重，影响法官队伍建设。

法官职业化就要求法官作为职业具有一定的稳定性，而由于法院人、财、物都受地方党委政府管理，使得法官职业的保障很大程度上依赖于和地方党委政府的关系。

为了建立有效的法官职业化保障机制，我们建议：

1、建立更为有效的法院进人审核和出人通气制度，使得不经过审核的进人地方财政拨不了款。现在法院系统已经建立了补充法院工作人员审核制度和出人通气制度，但问题是这两项制度都是形同虚设，即无论上级法院是否同意，进人和出人都已定局，因为法院人员的工资是地方财政供养的。

2、尽早落实法官等级的津贴。法官等级制度已经施行近8年时间，至今没有落实法官等级津贴，让广大法官感到失望。由于我国的国情，不可能大幅度提高法官待遇的情况下，应尽快落实法官津贴。

三、改革完善初任法官选拔、任用的改革措施和建议

初任法官的选拔是严把法官进口的有效手段，我们建议：

1、严格初任法官的资格条件，确保法官制度改革在新人上从严把握，加快改革步伐。我们认为，由于我国大学教育不太注重实践，即使通过统一司法考试的人，也不能直接担任法官审判案件，可以在担任法官助理若干年后，经考核合格方可任命为法官。从审判实践看，具有5年审判一线的经验，任命为法官较妥。从年龄来看，《法官法》中规定的23周岁偏小。23周岁的法官很难具有丰富的司法实践经验和社会阅历，应适当提高担任法官的年龄。

2、适当改变现有法官选任方式来提高法官的素质。上级法院的法官应尽量从下级法院法官中选拔。上级法院对下级法院负有指导监督的职能，客观上要求上级法院法官的素质高于下级法院，故从下级法院法官中选拔上级法院法官能有效保证上级法院的法官素质。初任法官则一般应从基层法院干起，不宜直接在上级法院担任法官。同时广开渠道，在选任对象的确定上采取开放式制度，改变目前法官任命基本上都是从法院现有干部中选用的做法。法官法第51条规定，对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度，这使法律人才选拔考试有了一个统一的标准，也为法律人才今后的互动创造了条件。基层法官的选任应完全面向社会，法官编制一旦出现空缺，应当允许一定地域的符合法官任职条件的人参加竞职，不论现在是律师、检察官、法学教师，以直接改变法官队伍结构，提高整体素质。

3、将法官招录制度从公务员制度中剥离出来，单独实行招考，由最高院统一组织，报考人员必须是通过司法考试的人员。现在法院招录工作人员，统一纳入公务员招考，使得当法官必须经过两次考试，这样做造成的后果是，通过司法考试的同志未必能顺利通过公务员考试，而通过公务员考试的又未必一定能通过司法考试，使得选任法官举步为艰。

四、上级法院选拔任用法官的方法和相应实现机制

最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第28条规定：“逐步推行法官逐级选任制度。在确定法官员额的前提下，上级人民法院的法官职位出现缺额，逐步做到主要从下级人民法院的法官中择优选任。”我市中院在2004年3月和2004年12月分两次从下级法院公开选拔了审判员1名，助审员3名，取得了比较好的效果。从实践来看，上级法院选拔任用法官应通过以下途径：

1、公开选拔条件。对选拔条件应在充分调研的基础上制定相对固定的条件，使下面的基层法官明确努力方向，不能一年一个变化，一个领导人一个变化。

2、科学组织考试。为了确保选出真正优秀的人才，必须采用科学的考试方式。选拔法官的考试应单独组织实施，不再纳入公务员考试范围。

3、全面考察。为了保证公开选拔的效果，要对考试成绩合格者进行全面的考察，从德、能、勤、绩几方面了解情况，重点是政治表现和法律业务素质。

4、公示人选。每凡选拔，都要接受社会的监督和评价，确保选拔经得起监督和考验。

综上，由于法院并无完全的人事权和财权，所以，在很多问题的解决上更多地要依靠法院领导与地方组织部门协调，所以，要真正解决法院干部体制问题，还应该寄希望于完善法律规定，从立法层次上解决问题。

推荐第3篇：市政基础设施体制调研

近年来，我区市政基础设施建设速度大大加快，随着杭州湾跨海大桥和舟山大桥等一批重大对外交通工程的建成通车，江北区作为宁波市核心都市圈重要功能拓展区和接轨长三角北部门户区的地位越来越明显，衔接城市交通与对外交通的作用越来越突出。但是，在城市基础设施建设不断加速的同时，市政基础设施建设、管理面临的困难和矛盾也日益突出。如何理顺市政基础设施建设机制，改善城市居民生活环境，提升城市品味和形象，建设美好江北，是当前我区市政基础设施建设亟待研究解决的重大课题。

一、我区市政基础设施建设现状

近些年，我区的市政基础设施建设不断提速。2006年以来，按照“打通卡口、沟通环线、完善网络”的工作思路，我区先后完成育才北路、环城北路西段、大庆南路拓宽工程、城庄路等11条重要城市主、次干道的建设；完成18个小区配套道路及绿化工程。随着这些市政基础设施的建设完成，我区的城市道路建设和路网构筑进一步完善，城市发展空间得到进一步拓展。

二、市政基础设施建设存在问题

市政基础设施建设项目一般投资额大、建设周期长，一个项目从立项、征地拆迁等前期工作到正式开工建设到最后竣工验收往往需要一到两年甚至更长的时间。由于建设周期长、环节多，因此在市政基础设施建设中会遇到大量问题，总结起来总共有几下几点：

（1）资金来源问题

近年来，城建资金一致比较紧张，另外自09年今年6月23日起，

宁波市出让地块不再收取城建配套费。市建委明确两点：一是与地块开发有关的城市道路建设将不再安排市城建资金；二是市区内20米以下（包括20米）城市道路的建设，市建委也将不再安排市城建资金，由各区解决。由于我区的历史欠账较多，城市基础设施相对滞后，以上两点对我区影响较大。

（2）土地费用问题

主要有以下三点：①道路土地分摊地块拆迁成本问题。市国土部门要求对于涉及城中村改造地块、土地储备地块的市政基础设施工程（道路、绿化等）进行用地预审前，分摊城中村改造、土地储备地块拆迁费用。一是给项目前期经费测算带来极大不便，土地部门在我们进行经费测算时不能提供准确的分摊费用，这样造成项目总投很大的不确定性，不利于项目立项；②是巨额的拆迁成本分摊，使本已捉襟见肘的城建资金更加紧张，无法保障城市基础设施建设；③是国土部门供地程序时间较长，需要很长一段时间，而有些城建项目实施时间紧迫，往往会土地手续尚未办好，现场施工已经开始，造成违法建设，同时在供地手续办好后，因工程已开工建设，施工许可证又无法办理，最终造成项目建成后不能备案。

（3）土地征用政策方面

五路四桥、绕城高速连接线以及万达广场等项目的建设，推进了江北的城市建设。但是由于实施主体多元，造成土地征用政策不一致，问题比较突出的是关于10％发展留用地的赔偿价格问题和苗木的赔偿价格问题。

（4）电缆沟建设费用问题

市建委对道路建设总投资测算有一个原则，即通信、电力沟等地下管线的建设费用由各产权单位承担。目前，通信管线都由电信、网通等相关单位承担。但电力沟费用，要由供电部门的建设计划相配套，如这条道路的建设时间和供电部门的电力沟建设计划不一致，则电力沟的建设费用无处落实，影响道路建设进度和道路功能发挥。

（5）道路建成以后的移交接管问题

随着城区不断扩展，城市道路不断向外延伸。然而相应城市管理不能及时跟上。比如洪塘经济适用房及周边的周边道路在建成后相当长的一段时间没有接管单位。后来经区政府几次协调，最终确定了接管单位。在此建议区政府对于城市的范围重新进行界定，明确原则，顺利解决类似问题。

三、对策和建议

1、合理规划是前提

目前，我区基础设施总体规划和建设尚缺乏前瞻性和系统性，土地利用总体规划和城市总体规划也存在不一致性，这样难以真正体现基础设施对区域整体布局和长远发展所应起到的先导作用。要以宁波市总体规划、中长期规、重大基础设施专项规划及土地利用总体规划为基础，根据近期发展的需要与轻重缓急，编制市政设施项目具体规划建设详细方案。在实施和管理中要严格执行专项规划和详细方案，严格按规划的定位进行建设。

2、加大投入是关键

按照市区建设管理体制，规划区内的基础设施建设均由市政府统一规划、统筹安排，区级部门做好项目的配套工作。对于我区这样一

个基础设施建设相对薄弱的城区而言，要确保基础设施建设的快速发展，不仅要加大区级财政对基础设施建设的投入、积极向市财政争取更多的城建资金，更要勇于探索新的建设模式（例如“五路四桥”模式），加大投入，加快江北区城市道路建设步伐，尽快完善现有的道路设施，形成快速、便捷的城市立体交通网络。

3、理顺机制是根本

随着基础设施建设的快速发展，许多老的道路建设、管理机制已经适应不了新的变化，例如市、区两级的资金安排、电缆沟建设费用、土地费用以及道路建成后移交管理的问题等。这就迫切需要我们探索新的市政基础设施建设管理机制，理顺市、区两级政府间以及道路建设部门与各管线单位、管理单位之间的关系，相互协调，相互配合，和谐建设，完善城市配套设施，提升城市品质功能，为打造“三区三城”发展格局，全面实现“最美最好”现代江北奠定坚实基础。

推荐第4篇：财政体制调研文章

旧城镇对财政管理体制进行调研的汇报材料

县财政局：

根据道财预〔2010〕53号文件要求，我镇组织镇财政所认真进行调研，现将调研情况汇报如下：

一、对2007年乡镇财政管理体制的整体评价。

从旧城镇近三年来的体制运行情况看，现行乡镇财政体制发挥了积极效应，理顺了县镇责权利关系，消化了以前年度累计赤字，促进了乡镇财权与事权的统一，有力地推进了镇域经济的发展，主要体现在以下几个方面：

一是乡镇财政实力明显增强。现行乡镇财政体制将镇所在地的营业税、印花税、资源税、房产税、烟叶税、耕地占用税、契税，乡镇所属行政事业单位及企业交纳的非税收入，作为镇级固定收入，加大了乡镇财政收入基础，充分调动了镇组织收入的主动性和积极性,使财政收入逐年递增，化解了镇级赤字。2007年，全镇完成财政收入112.5万元，化解赤字1多万元；2008年，全镇完成财政收入255.85万元，化解赤字0.1万元；2009年，全镇完成财政收入313.63万元，化解完我镇以前年度赤字，累计积余3.2万元。

二是村级支出转移支付补助资金专项下达给乡镇，实行镇管村用，有效地减轻了乡镇财政负担，为乡镇在税费改革后无力承担村级支出解决了难题。

三是对投资总额在2000万元以上的建设项目所产生的营业税和耕地占用税，县财政按税收收入的20%对所在乡镇给予转移支付补助，耕地占用税由所在财政所负责征收，充分调动了乡镇招商引资、发展经济和组织财政收入的主动性和积极性。

总的看，现行财政体制在我镇运行情况良好，成效比较明显，但也存在着不足，主要体现在：

1．税源单一，且不稳定，我镇大型企业不多，税源少，大规模基础设施建设项目投入少，财政收入不稳定，税源结构单一，可控财力有限，我镇对单一税种依赖性高，烟叶税收占财政收入主体，基本上靠天吃饭，一旦遇上旱涝、冰雹等自然灾害，我镇财政将受到极大影响。

2．对投资在我镇大企业分成比例较低，目前主要是渔塘电站，按现行体制标准，县财政按税收收入的20%对我镇给予转移支付补助，这对所在地来说，分成比例较小，因企业基础设施建在我镇，许多事务需由当地政府出钱出力协调解决，我镇财力有限，有些遗留问题待解决。

二、2006—2009年镇收入、支出、结余情况

2006年财政总收入为4034964元，财政总支出3368626元，结余666338元；2007年财政总收入为3930922元，财政总支出3920565元，结余10357元；2008年财政总收入为4226908元，财政总支出4225807元，结余1101元；2009年财政总收入为6352654元，财政总支出5410218元，结余942436元，累计结余32162元。从我镇收支情况看，近三年来均有结余，且截止2009年，我镇已无赤字，这些成绩的取得，离不开对渔塘电站近几年征收税收收入的转移支付，以及市县各部门对我镇的帮扶和在项目实施上的支持。

三、2010年11月财政供养人员及工资情况。

（一）2010年11月财政供养人员118人（在职干部96人，退休人员22人）：其中公务员（含参公管理人员、退休人员20人）54人；事业干部64人（含退休人员2人）。遗嘱人员12人。

（二）2010年11月财政供养人员的工资情况

公务员（含参公管理人员）：在职人员工资情况2630.00元/月；退休人员2303.00元/月。

事业人员：在职人员工资情况2400.00元/月；退休人员2780.00元/月。

遗嘱人员12人，补助金额3360.00元/年。

2010年11月月工资总支出是29.32万元。

四、下一轮财政管理体制的建议：

建议：1.工商税收以上一轮体制的基数为参考进行确定，不能以前三年财政收入的平均数来确定我镇的收入基数。我镇近三年来工商税收逐年上升，是因我镇属一类扶贫乡镇，各种扶贫项目多,税收的主要来源于建设项目，但其具有不稳定因素，随着基础设施不断改善,项目建设会逐年减少，相应的各项税收会逐年递减。

2.烤烟税基数的确定应充分考虑各乡镇烤烟生产基础的变化情况作出调整，建议根据近三年来各乡镇烤烟生产任务完成情况确定税收基数。

3.建议加大财政补助倾斜，让利于乡镇财政，因现在提倡构建合谐社会，保障民生，乡镇面临诸多矛盾，且各项任务繁重，各项工作成本高，仅仅靠乡镇自己能力难以保持正常运转，这也是政府职能转型的需要，构建公共财政框架的需要，乡镇职能才能正常发挥应有的作用。

五、对今后五年镇主要税源作简要分析。

今后五年我镇税源单一，主要是烤烟税收和项目建设，每年烤烟税预计可达140万元左右，项目建设预计完成50万元。

对策与措施

一是加强乡镇财源建设，做大做强镇域经济。解决乡镇财政困难的根本途径在于发展镇域经济，壮大乡镇财源。乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好财源建设的方向和重点。确定财

源建设思路,把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓住不放，进行主体财源、基础财源、潜在财源以及新兴财源、特色财源的多层次开发，为乡镇财政收入持续快速增长奠定基础。

二是进一步理顺县乡（镇）两级财权与事权。继续理顺县乡（镇）收入划分，提高对投资在镇乡所在地大企业分成比例，以增强乡镇招商引资和财源建设的积极性，增强乡镇实力，拓展乡镇财政发展空间。

三是强化乡镇财政职能，规范乡镇财政管理。要建立完善财政管理制度，明确财政支出的范围和用途，制定各种标准加以严格限制，在方法上力求规范化、精细化，提高监督效率，形成事前、事中和事后全过程监督机制，加大惩罚力度，增强财政监督的制度性权威。要规范内部理财行为。

旧城镇人民政府

2010年12月10日

推荐第5篇：街道机制体制调研

六台街道运行体制机制等情况调研材料

按照区机构编制委员会办公室调研工作要求，现就我街道办事处及社区居委会运行体制机制等有关情况说明如下：

一、六台街道办事处、社区居委会自然情况

（一）六台街道自然情况

六台街道办事处始建于1984年3月，位于清河门区西南部，街道办事处因驻地位于清河门区河西镇六台村北部而得名。住宅区，东邻清河，西依大青山余脉，南与锦州市义县高台子镇相接，北与河西镇河西村相邻，阜锦输港公路在境内东部通过，境内柏油路直通清河门煤矿，交通十分方便，依山傍水，自然形成西北高东南低的地势，是一个比较规整的住宅小区，全境面积2.5平方公里。2011年有居民4387户，11469人，60岁以上老人有2360人，占总人口的19.6%。居民大部为阜矿集团清河门煤矿退休人员、在职职工及其家属和子女，由汉族、回族、蒙古族、满族、锡伯族、朝鲜族6个民族组成，下辖3个社区居民委员会。辖区驻街单位有阜新市第二十三中学、清河门区第一小学、阜矿集团总医院清河门分院、区环境卫生管理站六台环境卫生管理所、六台供电所。街道办事处设有民政办、司法所、综合治理办、人口与计划生育办、劳动保障事务和居家养老服务中心、社会募捐接收工作站等部门。

（二）社区居委会自然情况

六台街道东花园社区成立于2001年6月，位于清河门六台 1 街道东侧，社区居委会由主任、副主任、委员3人组成，居委会办公室、警务室、图书室采用一体式办公。社区居委会总户数1442户，总人口4376人，其中：男2920人，女2842人。辖区内有清矿耐火材料厂、六台电业所两个驻街单位。

六台街道中部社区组建于2001年6月，位于清河门区六台街道中心位置，界线河西医院一条街心东商业街以西，南至三井、三家店，北至清矿医院，社区下设15个居民小组，有居民1513户，人口3726人，辖区内有河西医院、信用社2个驻区单位。社区人力资源普查录入人员910户，1662人。

六台街道西花园社区组建于2001年6月，位于清河门区六台街道西南部。因辖区内西部花园而命名。北与河西医院隔道相邻，东以矿工街与中部社区相接，南到一间楼与义县接壤，西至西山脚下，由西山、六台、邢家屯、小西屯、二十三中住宅、八委自建、电影院自建七个工农杂居的自建区域和137栋公房区两部分组成。社区居民共计1432户、3486人，具有面广片散，工农杂居的特点。辖区内共有清河门区第一小学、阜新市二十三中学、六台街道三个驻社区单位。

二、六台街道办事处、社区居委会主要职责

（一）六台街道办事处主要职责

六台街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。具体为：指导、帮助社区居委会开展组织建设、制度建设和 2 其它工作；负责本辖区社区建设、管理和服务工作；做好社会救助和其他社会保障工作；执行本辖区内经济和社会发展计划、财政预算，管理本辖区内的社会事务管理、劳动和社会保障、计划生育、环境保护、文化、卫生、安全生产、计划生育等行政工作；负责维护本辖区内社会秩序稳定，做好社会治安综合治理和人民调解工作；维护老年人、未成年人、妇女、残疾人等的合法权益；开展拥军优属，做好国防动员和兵役工作；配合做好防灾救灾工作；向区人民政府反映居民的意见和要求，处理群众来信来访事项以及办理区人民政府交办的其他事项。

（二）社区居委会主要职责

社区居委会是社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，其主要职责是：

1、宣传宪法、法律、法规和国家的方针政策；维护居民的合法权益；教育居民履行应尽的义务；爱护公共财产；开展形式多样的社会活动。

2、根据实际，提出本居住区社区建设发展规划和年度实施计划意见。

3、建立各项居民自治制度；组织开展居民自治活动；执行居民会议的决议、决定；教育居民自觉遵守《居民自治章程》。

4、办理本居住区居民的公共事务和公益事业。

5、调解居民纠纷。

6、协助维护社会治安。

7、协助街道办事处和有关部门做好居民利益有关的社区服

3 务、公共卫生、计划生育、优抚救济、社会保障、青少年教育等项工作。

8、密切联系居民，及时向街道办事处反映居民的意见和要求。

9、评议街道办事处和有关部门的工作、提出意见和建议。

三、2011年六台街道办事处、社区居委会工作情况

（一）街道办事处工作情况

2011年，六台街道党工委、办事处在区委、区政府的正确领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十七大和十七届五中、六中全会精神，围绕全区“做大经济总量，做强财政实力，构建和谐清河门”这一总体目标，紧抓河西棚户区三期改造工程展开有利契机，真抓实干，开拓创新，全面推动了街道各项工作的顺利开展，促进了街道经济持续较快发展，有力维护了街道社会的和谐稳定。

【各项经济指标及完成情况】

1、民营企业共计291个（基本为个体私营业户），到年末预计民营企业营业收入为21780万元。

2、到年末实缴税金预计为998万元，利润总额13326万元。

3、到年末增加值11990万元。

4、期未从业人员2260人，劳动者报酬共计948万元。

5、新开工1000万元以上项目1个，预计总投资3000万元。

6、正在洽谈项目。杭州投资商庞旭松与朱家屯小学联办矿

4 合作经营开发煤炭资源项目，计划投资6000万，准备第一次投资2000万，现资金没有全部到位，项目正在跟进当中。 【民政工作】

社区居委会换届选举工作。4月份，按照我区社区换届选举工作实施方案要求，街道所辖三个社区顺利完成八届社区居委会换届选举工作，依法选举产生新一届社区居委会成员9名，符合年纪轻、文化高、业务能力强、综合素质好的要求，居民自治组织的工作、组织、协调能力得到进一步加强。

社会保障工作。街道党工委、办事处始终坚持遵循公平、公正、公开和应保尽保的原则，坚持审批审核的机动性、灵活性、保鲜性，坚持动态管理不放松，做到了严把入口，畅通出口，实事求是，认真开展低保工作。今年1—10月新增27户，撤出125户。其中1月份组织开展辖区内低保户审查核实工作,清理整顿低保47户。9月份，按照上级部门的要求，对街道低保户开展了全面信息采集工作，提前一个月完成采集工作任务。 优抚、双拥工作。及时、准确落实各项优抚政策；优抚金、优待金、遗嘱费、伤残金及时发放，不拖不欠并且没有滞留现象。

救灾救济工作。在处理好各类“特困户”基本生活问题的基础上，开展了救助工作。对特困户赵颖（尿毒症患者），协调相关部门为其解决医药费折合人民币4万元；春节期间为救济特困户，解决米、面、油折合人民币26.4780万元；发放分类救助款1.55万元；发放保障金390万元；解决残疾军人救助2160元； 5 应急救助5人10000元；定期定额救助7人次，金额6300元。

殡葬工作。认真执行殡改政策，火化率100%；开展破除封建迷信活动，杜绝丧事大操大办现象发生。 【棚户区改造工作】

街道作为三期棚改工程的配合协调部门，为把此项惠及六台百姓的工作做好，重点开展以下工作：

（一）年初街道成立棚改工作领导小组，研究制定了棚改工作开展的具体措施，明确工作职责任务。

（二）开展了全面普查工作，及时了解掌握棚改涉及的范围、户数。

（三）全面做好棚改政策的宣传工作，对棚改工作中发生的矛盾纠纷问题，及时进行化解处理，保障了棚改工作的顺利进行。

（四）街道棚改新区入住前期的签协议工作、摸房号工作、申请一楼住户认定工作已经顺利完成，一期棚改街道签协议2248户，一楼住户认定138户。

（五）配合棚改部门全力做好棚改期间信访稳定工作。【司法行政工作】

普法、依法治理工作。年初制定了街道2011年普法年度计划，调整街道及社区普法领导机构，制定了“六五”普法工作规划。上半年邀请区综治、6

10、区司法局等部门领导，对反邪教及综合治理法律知识等进行培训1次，街道干部及社区工作人员、普法骨干150余人次参加学习。按照平安创建工作要求，在三个社区分别组建法律咨询站，选定15人作为法律义务咨询人，对于居民生活中涉及法律的问题提供无偿援助。

6 人民调解工作。以防止矛盾纠纷激化、争创“四无”为目标，不断完善调解网络建设，不断加强矛盾纠纷排查调处工作。社区调委会全年共开展矛盾纠纷排查88次，调处纠纷23件，成功23件，调处率100%，调解成功率100%。无民转刑案件发生。

刑释解教人员安置帮教工作。深入贯彻落实有关政策规定，开展刑释解教人员调查工作。对解除教养3年内、刑满释放5年内的人员重新进行摸底排查，对排查出的22人全部建立帮教档案、制定帮教措施、明确帮教责任。列帮22人，21人全部安置（一人为残疾人除外），无重新犯罪现象发生。街道、社区通过定期对释解人员进行走访、帮教，了解掌握思想动态，尽量帮助协助解决生活中的现实问题等办法，达到了稳定社会的目的。 【综治、6

10、信访工作】

健全机构、夯实基础，加强领导。2011年根据上级业务部门的要求，分别与各社区签订综治、610工作责任状。党工委召开会议专题研究综治工作4次、印发街道综治文件5份、工作实施方案1份，做到全年总体工作有部署、具体工作有安排。为夯实基层工作基础，在各社区组建了15人的治保会，下设31人的义务看门望锁队、53人的义务巡逻队、241人组成的单元楼和栋房义务治安信息员、义务矛盾排查调解员、59人的“三老”治安志愿者等队伍，这些队伍作为专业治安队伍的补充，有效的发挥了作用，加强了社区的治安防范工作。

“平安创建”工作。

1、为全面落实好区委、区政府关于开展

7 新一轮创建“全省平安区”活动的精神，街道将“平安创建”工作作为一把手工程放在重要位置来抓，把社区党支部书记列为政法工作第一责任人，同时与社区签订了为期三年的平安创建责任状，落实了工作任务、明确了工作职责。

2、深入开展社会矛盾化解年活动，认真组织开展矛盾纠纷大排查、大化解工作。围绕影响辖区平安稳定的热点、难点问题和矛盾纠纷，实行逐组、逐户、逐案每周两次排查制度。通过大排查，做到了对不稳定因素和各种矛盾纠纷早发现、早控制、早解决。

3、全面深入开展大接访工作。一年来，街道党政领导共接待群众来访25批98人次、处理上级转交信件17件、街道共受理人民来信32件，使大部分矛盾纠纷在基层得到有效化解。

4、切实化解疑难信访问题。对区委、区政府交办的重要信访事项，实行街道社区两级主要领导亲自包保制度，有效化解了一些矛盾纠纷的激化升级。2011年街道全力化解棚改过程中产生的矛盾纠纷问题，基本保证了棚改工作的顺利进行。

5、“电力设施保障”工作。我辖区现有电力设施：变压器29台，经过线路5.5公里。按照做实做细的原则，街道健全了电力设施保障组织领导机构，明确了各相关单位的管护责任，细化到人，健全的管护网络保障了今年我街道无电力设施被盗事件发生。

6、为加强对各个社区社会治安薄弱环节的管理，开展了流动人口和房屋出租情况的摸底调查工作。经详细调查，全街共有流动人口118人，其中:流入53人,流出65人;出租房屋56户，出租房屋签状率达到了100%。

7、切实有效地开

8 展禁毒活动和禁毒专项整治工作。以“6.26”和“12.28”两个宣传月为契机，抓好全街道的禁毒宣传工作，通过宣传和禁毒专项治理使全街道的毒品犯罪降低到最大限度。

8、综治宣传月效果明显。5月5日街道召开了综治宣传月专题会议，6日街道和所属各社区举办了图片展，悬挂宣传标语80多条；18日举办了法制讲座培训班，街道和社区工作人员参加了综治知识竞赛，共答卷50份，准确率在98%以上。

610工作。

1、全面落实转化攻坚工作目标，制定具体工作实施办法。按区610办关于开展严厉打击“法轮功”违法犯罪活动和清缴“法轮功”宣传品专项行动要求，3月7日街道召开宣传发动会议，成立了以党工委书记为组长的专项行动小组，制定了专项行动工作实施方案。通过集中行动，共收缴法轮功宣传品88件，其中：小册子60件，光盘28张。

2、对安装接收“新唐人亚太电视台”节目设备的违法活动进行了专项整治。经排查，所属辖区共有卫星接收机7台，除对有卫星接收机用户排查外，还对“法轮功”转化人员和不放心人员（居住在本辖区内）进行了认真排查，未发现有不稳定因素存在。

社会稳定及信访工作。

1、伴随我区三期棚户区改造工程的开展，街道信访稳定工作压力陡然增加，全年接待信访事20批次，235人次。为做好信访稳定工作，保障各项工作有序进行，按照区委、区政府的要求，街道对信访稳定工作给予高度重视，多次召开信访稳定专题会议，在进一步建立健全信访稳定包保责

9 任制，建立长效的监管工作机制的同时，加大了人力、物力的投入力度。

2、街道采取矛盾纠纷集中排查的办法，集中力量、多措并举，全面展开了矛盾纠纷排查调处工作，积极进行矛盾调处化解，全力争取将矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

3、对信访重点人，实行重点包保制度，全天候24小时进行监控，最大限度减少越级上访现象发生，保证了街道社会的长期和谐稳定。【计划生育工作】

计生法规宣教工作。

1、为提高居民法律意识，在春节、流动人口维权日、“5.29”、世界人口日、“9.25”等节日工作期间，广泛宣传《人口与计划生育法》、《流动人口管理办法》、生殖健康知识等，共张贴标语430条，出黑板报12期15刊，发放宣传单1000份。

2、在5.29活动日和庆祝“七一”建党90周年活动期间，举行了文艺汇演2次。

生育指标完成情况。全年生育指标一孩21人，现出生21人，其中：男孩11人，女孩10人。死亡91人，负增长70人；出生率1.84‰,死亡率7.99‰,自然增长率-6.15‰。

计生协会工作。社区两委班子换届后，街道计生协会进行了人员调整，具体工作中充分利用协会会员在群众中的模范带头作用，利用各种形式，带头宣传人口与计生相关的法律法规、婚育新风进万家和新型生育文化，吸引大量群众观看，达到预期效果。 【劳动再就业工作】

加强劳动力资源管理。完成辖区内劳动力资源普查工作，对

10 失业人员进行了登记建档，提供就业信息70条，求职信息35条，提供就业岗位 。

劳动再就业工作目标完成情况。全年安置计划数1650人，实际完成1800人，完成计划的109 %，其中再就业计划安置810人， 实际完成1020人，完成年计划的126%;劳务输出人员计划600人，实际完成710人,完成计划的118%。

【武装工作】

街道认真贯彻落实《兵役法》和《征兵条例》要求，扎实开展武装工作。

1、结合街道实际，制定《民兵组织整顿实施方案》，以不断提高民兵质量为标准，以“拉得出，打得赢”为原则，认真开展民兵整组工作，成功组建了51人的民兵应急分队，其中民兵心理战分队25人，应急值班分队（排）10人，应急连16人。在4月25日接受了军分区领导的点验，保证了参点率达到100%。同时，在4月2日组织民兵应急排16人支援蜘蛛山乡扑灭森林火灾一次。

2、组织民兵预备役战士训练1次，参训人员9人次。

3、全面开展冬季征兵宣传工作，鼓励适龄青年涌跃参军，献身国防。

【安全生产工作】

年初，街道与各社区签定了《安全生产目标管理责任书》，落实了责任和工作目标。本着“安全第

一、预防为主”的原则，认真开展安全生产工作，不断加大宣传教育和安全检查的力度，全年共开展安全检查12次，发现不安全隐患7处，街道组织社

11 区帮助彻底进行排除。同时按区委区政府要求，认真开展了“安全月”活动，利用橱窗、板报、标语、横幅等方式，广泛宣传安全生产法规知识，提高了广大居民的安全意识。 【卫生工作】

街道结合“爱国卫生清洁月”和“社会公益日”活动开展，联合清河门矿、物业公司及区环卫站等部门，对全街的越冬垃圾进行了彻底的清理，共清理居民住宅内越冬垃圾230吨、清理辖区内排水沟渠2000多延长米、捡拾白色垃圾100余公斤、出动各种车辆20台、参与活动人员近500名。开展了讲卫生宣传教育工作，向社区居民宣传卫生保健知识，共发放了宣传1000余张。通过整治，街道辖区内的卫生环境有了明显改观。

（二）社区居委会工作情况 （见附页）

四、街道办事处、社区居委会岗位配备情况

六台街道办事处现有行政岗位10个，青教事业编制4个，全部配齐。街道三个社区居委会均由社区主任、副主任、委员3人组成。

五、街道、社区对进一步加强服务管理创新工作建议

（一）街道、社区日常工作对口部门较多，工作量较大，为进一步做好服务管理工作，建议财政加大对街道、社区经费投入力度，以保障各项工作顺利进行。

（二）建议做好街道、社区基础服务设施建设工作，突出抓好

12 街道社区综合服务中心建设，制定统一建设规划标准，确保满足开展服务居民工作的基本需求。

（三）建议健全街道、社区工作人员考核制度。围绕街道、社区服务管理创新工作开展，进一步完善街道、社区干部考核评价办法，提高社区居民参与度，突出“群众满意”的考核要求。

（四）建议加大宣传工作力度，营造良好社会氛围，广泛开展宣传关于社区服务管理创新的政策措施，让更多的居民群众和辖区单位理解、支持社区工作。

（五）建议发动社会各界力量积极参与社区服务管理工作，动员和组织社区居民依法有序参与社区服务管理，实现共同管理、自我服务、和谐发展。

推荐第6篇：完善劳动人事争议处理体制调研报告

关于开展完善劳动人事争议处理体制

调研情况汇报

为了加快推进劳动人事争议仲裁体系和能力建设，探索改革和完善现行劳动人事争议处理体制，加强裁审衔接，推动全省劳动人事争议调解仲裁工作更加广泛深入开展，按照省、市的安排，我区对区直企业及规模以上企业完善劳动人事争议处理体制情况进行了调研，现将调研情况汇报如下：

一、完善劳动人事争议处理体制的情况

近年来，随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》的陆续出台，我区抓住机遇加大劳动保障法律法规的宣传力度，引导企业建立劳动争议调解委员会、劳动争议预警机制等制度。到目前为止，我区区直企业及规模以上企业基本建立起了劳动争议预警机制、排查机制，企业劳资双方沟通逐步经常化、制度化，基本形成了以区劳动人事争议仲裁委员会为支点，以各镇（街道）劳动争议调解组织、企业劳动争议调解组织、人民调解组织为防线的多形式、多层次的调解工作体系。

（一）引导企业建立起了内部自主协商机制，建立了维护劳动者权益预警、排查机制，并取得了良好效果

1、引导企业建立起了内部自主协商机制，并帮助企业建立了相关制度，确定自主协商机制的启动条件：职工或企业的行为违反了劳动合同的约定或侵犯了对方合法权益；企

业将要制定的规章制度如果涉及职工权益也可以启动自主协商机制。一旦出现符合启动自主协商机制条件的事情，企业或职工均可向工会要求启动自主协商程序，由工会牵头，组织相关的企业负责人和职工协商，达成双方都能满意的协议。如果双方不能达成一致意见，可以向企业劳动争议调解组织申请调解。自主协商机制建立以来，企业劳动争议案件数量均大幅企业，许多企业多年来没有出现一件劳动争议案件。

2、我区制订了《维护劳动者权益应急预案》、《莱城区关于建立企业劳动争议预警机制的工作意见》，确定了建立企业劳动争议预警机制的指导思想和工作原则，明确了企业劳动争议预警的对象、范围和重点，以培育良好的劳动关系为出发点，建立起标本兼治的长效治理机制。

（二）形成了企业劳动争议调解委员会、基层劳动争议调解委员会、人民调解组织多形式、多层次调解体系。

1、到目前为止，共建立13个基层劳动争议调解委员会和25个企业劳动争议调解委员会，并根据基层劳动争议调解委员会与企业劳动争议调解委员会的分工不同分别制定了相关的工作制度，对基层劳动争议调解委员会、企业劳动争议调解委员会的办案规则、办案程序做了详细的规定，确保两个调解组织可以依法进行调解活动。自两个调解组织建立以来，区劳动人事争议仲裁委员会受理劳动争议案件数量

减少了40%，特别是因企业拖欠劳动者工资引发的劳动争议减少了80%。

2、我区历来注重人民调解组织的发展，自《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》实施以来，我们便着手为人民调解组织加载劳动争议调解职能作好准备，先后组织7名人民调解员参加了省厅组织的劳动争议调解员培训班，帮助人民调解员获得调解劳动争议案件的资格。

（三）今年，我区大力推进劳动人事争议调解仲裁体系和能力建设，劳动人事争议调解仲裁机构和仲裁员的业务素质有了很大提高。

1、今年我区劳动争议案件处理的基本情况及争议的特点和发展态势

截止8月底，莱城区劳动人事争议仲裁委员会工受理案件17件，已结案16件，其中调解结案12件，裁决结案4件，未立案庭外调解34件，镇（街道）劳动争议调解委员会共受理案件31件，已全部结案。

与去年相比，今年的劳动争议案件呈现出以下特点：

（1）劳动争议仲裁请求向综合性发展

之前的劳动争议案件一般仅涉及《劳动合同法》的一条或几条相关规定，现在劳动争议案件的仲裁请求已经扩展的《劳动合同法》的全部条文，案件审理难度大幅提高，对仲裁员的业务素质提出了更高的要求。

（2）劳动争议仲裁请求更趋合理，申请方胜诉率提高

（3）对单位未签订劳动合同支付双倍工资的仲裁请求普遍存在，要求加班工资的仲裁请求也开始出现。

（二）仲裁机构实体化建设的先期准备工作已经完成，行政职能与办案职能已经分离。区委、区政府批准内设机构、人员编制、隶属关系、经费来源与经费管理等项目后即可实现向劳动争议仲裁院的转化。

（三）莱城区劳动争议仲裁委员会与镇（街道）劳动争

议调解委员会建立起“调裁衔接、裁调联动”的大调解运作机制。对于一般性劳动争议，在征得当事人同意的情况下，首先由镇（街道）劳动争议调解委员会调解，调解不成的转由区劳动争议仲裁委员会立案受理。审理中，实行“调裁二分”法，对依法可以调解前臵的案件，由调解员先行调解，调解不成的再转由仲裁员开庭审理，并把调解贯穿于审理的全过程。

（四）严格贯彻《劳动争议调解仲裁法》及相关的配套法规，近期我们按照省、市的安排，将劳动争议仲裁案件档案重新整理、装订、存档。

（五）仲裁队伍职业化、专业化程度进一步提高。到目前为止，仲裁员均已取得劳动争议仲裁员资格，镇（街道）劳动争议调解委员会、企业劳动争议调解委员会至少一人参加过省厅组织的调解员培训班。

二、劳动人事争议处理体制建设中存在的主要问题。

（一）现行处理体制造成保护劳动者权益成本过高

按现行规定，劳动争议发生后，必须经过劳动仲裁部门处理，即“仲裁前臵”。仲裁前臵之前还有企业调解，对仲裁裁决不服，可以向人民法院起诉，对一审判决不服，还可向上一级法院上诉。这种劳动争议处理体制，审理限期长，重复劳动多，纠纷得不到及时解决，当事人为此苦不堪言。有些用人单位就是利用程序来拖延其履行义务的时间，不利于保护劳动者合法权益，同时也造成社会资源的浪费。根据现行法律的规定，一个劳动争议案件可能历时 1 年以上的时间才能得到最终解决。将仲裁作为劳动争议诉讼的前臵程序，增加处理劳动争议的成本，尤其加重劳动者的负担，导致矛盾激化的严重后果。

（二）劳动争议仲裁机构处理能力不足

按照法律规定,我国的劳动争议处理机构主要包括企业劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院。对应于劳动争议的多发期,我国的劳动争议处理机构普遍存在能力不足的问题。 面对劳动争议案件的爆炸性增长,我国的劳动争议专职仲裁人员不增反减，案多人少、人手不足问题非常严重。

（三）调解协议不具备法律效力导致劳动争议调解组织形同虚设

《劳动争议调解仲裁法》一方面规定，调解协议对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。另一方面规定，达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。由此可以看出调解协议并不具有法律效力，即使双方达成了调解协议，任何一方随时可以反悔。这种不具备法律约束力的调解协议注定不能想要解决矛盾的劳资双方的第一选择，因此劳动争议调解组织虽然担负着化解劳动争议第一道防线的职责，但先天上的不足注定其不能胜任现在的定位。

（四）企业内部的劳动争议调解委员会难以成为处理争议的有力角色，缺乏足够的权威和影响力，劳动者对其缺乏信任，调而不解，难以达成合意，效果较差。

设在企业内部的劳动争议调解委员会尽管由工会代表、职工代表、用人单位代表三方组成，但实际上很难代表职工利益。“由于当前工会组织功能未能达到《工会法》上所设计的标准甚至某些设在用人单位的工会几乎只是企业内部的一个福利发放机构，失去了独立的人格，在人事权、办公经费、场所等诸方面受制于用人单位，根本没有能力为劳动者维权，从而使企业调解委员会调解工作开展不力，不仅不能维护劳动者的合法权益，相反，可能会拖延劳动争议的解决，从而导致双方矛盾的扩大化。” 而且，在目前情况下，职工代表由于自身的利害关系，恐怕也很难代表职工利益。

三、进一步推动劳动人事争议处理体制建设的意见和对策建议。

（一）实行裁审自择制度，减少诉累，维护稳定。所谓裁审自择，就是劳动关系当事人发生争议后，赋予他们到仲裁机构申请仲裁或者到人民法院提起诉讼的自由选择权利。即当事人根据劳动合同中的仲裁条款或者争议发生后达成的书面协议向有管辖权的仲裁机构申请仲裁；合同

中没有仲裁条款或者事后没有达成仲裁协议的，当事人可以向法院起诉。选择仲裁的不再诉讼，选择诉讼的不再仲裁。也就是通称的“双轨制”。它是对“一裁二审”、仲裁作为必经程序的“单轨制”的改革和完善。其结果是仲裁不再成为解决劳动争议的必经程序，仲裁裁决是终局裁决。

（二）着力推进劳动争议仲裁机构实体化建设。增加劳动争议处理机构独立的编制、经费和办案场所，增加劳动争议仲裁员、调解员的数量，提高其业务素质。

（三）通过立法赋予调解协议法律效力，切实发挥劳动争议调解组织的第一道防线作用。

（四）增加企业劳动争议调解组织组织的独立性，严格按照《劳动争议调解仲裁法》的规定设定的标准设立劳动争议调解组织，通过立法规定企业每年应提供给劳动争议调解组织的经费数额，用来支付劳动争议调解组织成员的工资及正常运转。

推荐第7篇：创新人才发展体制机制研究调研报告

创新人才发展体制机制研究调研报告

创新人才发展体制机制研究调研报告

人才发展体制机制改革是党的建设制度改革四大任务之一，全面深化人才发展体制机制改革，已成为一个重要课题。xx县在全面分析当前人才发展现状的基础上，紧紧围绕党政人才引领xx科学发展、专业技术人才引领行业快速发展、技能人才引领技艺创新发展、企业经营管理人才引领经济社会发展、技能人才队伍引领技艺创新发展、社会工作人才引领服务社会发展等方面，做了一些调研和思考。

一、人才发展状况

近年来，xx县把人才作为科学发展的第一资源摆上更加突出位置，确立人才优先发展布局，推进人才发展体制机制改革，培养造就了一大批善于创新创业的优秀人才，为xx经济社会发展做出了巨大贡献。为了更好的把人才资源优势转化为科学发展优势，xx县在全县范围内开展以党政人才引领科学发展、专业技术人才引领行业发展、技能人才引领创新发展、企业经营管理人才引领经济发展、农村实用人才引领创业发展、社会工作人才引领服务发展的“xx英才·创新创业”服务发展活动，这是新时期推动经济社会发展与深化人才工作互动双赢的有效载体，是服务科学发展、服务基层干部、服务人民群众的重要举措，是推动xx经济社会建设的有效途径。其具体做法是：

（一）加强党政人才队伍建设，统筹引领xx科学发展。一是加强领导班子思想政治建设和执政能力建设。深化党政干部选拔任用制度改革,规范干部任用提名制度，积极推进干部教育培训经常化、制度化,建立和完善干部政绩考核体系和评价标准,探索“干部能下”机制；二是结合好班子建设和年度班子考核，对排名靠后的县直单位和镇（街道）班子现场进行剖析，帮助其整改提高；三是引进高尖端人才来我县挂职服务。引进西安建筑科技大学博士研究生卢渊挂职副县长，其完成了县城总体规划、四大重点区域、小城镇建设、商於古道旅游开发、西部花都项目建设和美丽乡村改造项目方案与设计，搭建市县与高校的交流合作，积极促成商洛市城市建设规划培训班在西安建筑科技大学顺利开班。西安工业大学博士研究生曾凡奎挂职副县长，发挥了智力作用。中国社科院研究生杨斌任王塬村第一书记，引进扶贫资金200万元，筹建村级产业。

（二）加强专业技术人才队伍建设，统筹引领行业快速发展。一是全面实施“专业技术人才知识更新”和“十百千人才”工程，加强技术人才教育培训，改进完善各类专家人才选拔管理制度，推进专业技术职称和职业资格制度改革；二是依托行业人才服务团，深入开展“比、学、赶、帮、超”活动。县人社局在全县拔尖专业技术人才中开展“五个一”主题活动，县农业局在全县农业技术人才中深入开展“两联系两服务促农增收”活动，县卫计局在卫计专业技术人才中开展“下乡义诊”、“技术练兵、岗位比武”和“优秀人才示范岗”活动。县科教局在系统中实施服务基层、服务薄弱学校、学科带头人工程，开展名师评选、赛教支教活动。县文广局组织文化专业人才开展文化下乡和全民文化创作活动，县科协组织优秀科技人才“三下乡”活动。通过活动的开展，xx涌现出了一大批引领行业快速发展的专业技术人才。省“三五人才”、xx中学副校长刘成民作为导师和学科带头人，带出了一个优秀团队，学校教育教学和科研成绩显著，教学质量多次获省、市奖励，学校数学学科成绩连续20余年位居全市前列，教育教学成果获国、省十余项奖励。商镇中学教师周眈宏在教学质量、教研成果、科技发明、教具制作等方面先后获国、省、市140余次奖励，其编写的校本教材获省基础教育成果一等奖，并作为校本选修课程进入课堂，同时他培养出一大批小发明家，被誉为“商洛山中爱迪生”。

（三）加强技能人才队伍建设，统筹引领技艺创新发展。一是发掘、整合现有资源，统筹社会培训资源，加强技能人才培养基地建设，建立健全技能人才培养机制、评价体系。以技师为重点，加快建设一支门类齐全、技艺精湛、乐于奉献的技能人才队伍；二是完善技能人才评选表彰和激励制度。实施职工素质提升计划，加大职工技能培训力度，组织开展各类职业技能竞赛和岗位大练兵活动，规范实施机关事业单位工勤技能岗位技术等级考试考评工作；三是政府引导参与支持技能人才创新创业。在政策扶持下，xx县秦鼎茶业有限公司创始人于国齐，于2015年通过技能创新生产的秦鼎翠芽、秦鼎红茶品牌分别获得农业部中国第三届茶博会金奖，刷新了商洛历届参评同时获得两项金奖的最佳纪录。

（四）加强企业经营管理人才队伍建设，统筹引领经济社会发展。一是积极营造有利于企业经营管理人才健康成长的社会环境，构建适应市场经济和现代企业制度要求的人才成长机制，加大教育培养力度，提高高层次企业经营管理人才队伍素质。健全激励和约束机制，加快推进高层次企业经营管理者职业化、市场化进程；二是开展“科研攻关、发展转型”实践活动，搭建企业人才服务发展平台。鼓励企业组织经营管理人才到知名高校、科研机构和大型企业学习培训，积极培育高级经营管理人才，推动企业成为技术创新主体，不断提升企业经营管理人才队伍整体活力。企业经营管理优秀人才服务团选择部分困难企业，现场把脉，帮其走出困境；三是依靠企业自主优势，引进企业管理和技能人才。在华茂牧业、龙桥集团、伟城置业、恒大工贸、尧柏水泥、宏岩铁矿、皇台矿业、民乐现代等企业实施人才兴企战略，不惜重金招揽优秀人才，累计引进企业经营管理和技能人才800余人。华茂牧业集团招聘中山大学岭南大讲堂特约讲师、企业经营管理人才吴友卫担任陕西十三坊食品有限公司总经理，延伸产业链，开发出独特的酱卤风味食品，形成年产5亿元的生产规模，是目前西北地区最大的肉类熟食产品加工生产基地。

（五）加强农村实用人才队伍建设，统筹引领基层人才创业发展。一是大力实施农村劳动力素质培训工程，深入开展“双培双带”活动，进一步加强对农村实用人才的组织管理，建设一支适应农业发展和新农村建设要求的实用技术型、生产经营型、农村实用型人才队伍；二是开展农村实用人才“五个一”活动，深入实施新型职业农民培育工作，开展农村实用人才资格认证工作。鼓励人才向基层一线流动，扩大农村基层人才援助计划、“双培双带”示范项目实施范围；三是出台实施了《认真做好返乡农民工就业和创业工作的通知》、《做好全县劳动力转移就业工作实施意见》、《春风行动实施方案》、《xx县农民工创业示范县创建工作实施方案》等10项优惠政策方案，支持农村实用人才创新创业。落实企业税收优惠政策，对人才创办企业和招商引资企业实行财政补贴，积极帮助企业争取享受国家有关税收政策，加强政银携手、部门协作，简化办事程序，加快资金发放等优惠政策，鼓励在外成功人士回乡创业，现已有王坤等80人成功创业，辐射带动农民工就业达5000余人。

（六）加强社会工作人才队伍建设，统筹引领服务社会发展。一是通过专业培训，提升现有从事社会服务人员的专业素质和职业能力，逐步扩大社会工作专业人才队伍的规模。建立社会工作专业人才培养、使用、激励、评价等方面的制度机制，加大社会工作专业人才的使用力度，形成各方共同推进社会工作专业人才队伍建设的良好局面；二是从民政系统遴选工作责任心强、热心社会事业的工作人才，以个人或团队形式服务基层社区，开展基层养老服务等爱心活动。在民政部门的积极协调和大力支持下，涌现出了以xx爱心公益社等一批社会公益组织，积极在全县开展助老、敬老、爱老活动，其全年共进行各项公益活动100余场次，累计慰问留守老人、儿童、孤寡老人300余人。通过各项公益活动的开展，改善了社会风气、传递了正能量、促进了社会和谐，让服务他人、快乐自己的公益理念深入人心，成为更多人的生活方式之一，让更多的人参与到公益事业中来。

二、存在的问题和原因

与经济社会的发展需要相比，全县人才发展还存在一些问题，主要表现在以下四个方面：

（一）人才总量不足，结构不优，队伍不壮，高精尖人才严重匮乏。目前，xx县人才总量14435人，其中党政人才1200人、企业经营管理人才4608人，专业技术人才4200人、高技能人才207人、农村实用人才4204人、社会服务人才16人。我们仅仅通过上级选派陕西人事考试中心六级职员董康、西安工业大学博士研究生曾凡奎挂职副县长、中国社科院研究生杨斌任王塬村第一书记，华茂牧业集团招聘中山大学岭南大讲堂特约讲师、企业经营管理人才吴友卫担任陕西十三坊食品有限公司总经理等4名高精尖人才，其余领域高精尖人才还是空缺。

（二）结构性矛盾突出，分布不平衡。事业单位专业技术人才相对充足，且教育培训与晋升比较正常。但企业技能型人才储备不足，且教育培训与晋升相对滞后。

（三）人才管理体制机制不健全。党管人才和政府人才部门业务重叠，受政策、编制、资金、自然条件、经济基础、发展环境等多重因素影响，使我县人才呈现“进不来、留不住”的现象。

（四）工作开展不平衡。由于思想认识和重视程度的差异，各职能部门之间、各单位之间在人才的引进、培育、使用、管理和服务等方面存在着较大的差异，使人才工作开展不够平衡。

三、对策与研究

当前xx正处在全面深化改革的关键期，需要数量充足、质量优良的党政领导干部、企业家、专业技术人员等人才的引领和支撑，对此，要加快推进人才发展体制机制改革和政策创新破除一切不利于人才引进、培养、使用、激励的体制性障碍，形成人尽其才、才尽其用，助推县域经济又好又快发展的良好局面。

（一）完善集聚人才机制，大力推进高层次人才队伍建设。实施人才聚集工程。围绕工业园区建设和重点项目建设，积极吸引高新技术产业、支柱产业、新兴产业以及重点工作等领域的高级专业技术人才和高级管理人才、学科技术带头人和懂技术、会经营、善管理的复合型人才。充分利用xx大力推进旅游业和农村淘宝发展的契机，制定适合我县实际的高层次人才引进政策，采取多种形式，积极创新人才引进方式，全方位吸引人才来丹创业，实现招商引资与聚才引智良性互动。

（二）创新教育培养机制，全面提升人才队伍整体素质。逐步建立规模较大、水平较高的人才培训和技能实训基地，每年有计划对各类人才开展系统的规范化、制度化培训，特别是组织教育、卫生等技术性较强的部门和单位，通过邀请专家讲座、学习考察、举办培训班、选送人才到省内外进修、短训等形式培养专业技术人才。每年有重点地资助培训一批优秀企业经营管理者，提高决策、管理、经营水平，鼓励、引导规模企业加强与高等院校、科研机构和同类先进企业协作，开展人才交流培训或创办培训基地。继续发挥培训平台作用，培养和壮大农村实用人才队伍，广泛开展科普活动，全面提高农民科技素质，鼓励乡镇工作人员学习实用技术，达到一人一技或一人多技，吸引学有所成或有一技之长者回乡创业发展。

（三）强化管理使用机制，充分激发各类人才内在潜能。积极为人才干事创业牵线搭桥，帮助协调解决土地、资金、人员等实际困难，根据人才不同特点为人才提供“定制”服务，尽可能改善人才的生活和工作环境，留住人才、用好人才。积极推进人才资源共享，加大党政机关、国有企事业单位间人才交流力度，让人才能进能出、轮岗交流，给人才提供更多岗位进行锻炼。搭建适合人才发展的空间和环境，在做好人才服务的基础上，多给人才下任务、压担子，通过工作任务激发人才内在潜能，使人才所学知识真正在工作实践中得以升华。

（四）健全评价激励机制，最大限度发挥人才工作积极性。在现有的人才管理各项制度的基础上，继续健全人才激励机制，制定出台更加灵活、更加开放、更加有效的人才激励政策，确保人才激励机制有效运行。鼓励企业实行知识产权、技术、管理等要素参与投资、分配制度，提高人才工资待遇。完善以养老保险、医疗保险为重点的社会保障制度，提高人才福利待遇。开辟人才建言献策信箱，拓宽人才参政议政渠道，提高人才政治待遇。力所能及为人才研发产品、科技攻关提供必要场所和设备，在工作地附近设立休息、就餐、健身场所，营造良好的工作环境；帮助人才解决子女就学、配偶安置等实际困难，营造良好的生活环境。

人才培养是一个系统工程，涉及国家的方方面面，要想人才辈出，就要有一套科学的人才培养和使用体制。因此，制度是人才强国的根本保证，也是人才战略的顶层设计。近年来，xx县围绕落实“硬制度”打造人才发展新环境和“先锋引领·xx英才”服务发展主题活动，以落实人才“五项制度”和“大众创业、万众创新”为引领，进一步完善人才评价激励机制和服务保障体系建设，形成工作合力、加大宣传力度、培育创业典型，进一步凝心聚力打造人才发展新环境，完善创业政策、创业培训、创业服务“三位一体”工作机制，倡导人才创业、鼓励自主创业、支持家庭创业，从而激发了人才活力，助推了创业创新发展。

一、人才评价激励机制建设情况

1、建立县委人才工作领导小组例会制度。县委人才工作领导小组例会一般每半年召开1次，根据工作需要可增加会议次数。会议贯彻落实上级最新精神，部署人才工作任务，落实重大事项，研究任务完成情况，总结先进典型，开展及时通报，提出进一步加强人才队伍建设的意见建议等。2015年以来，领导小组共召开各类会议4次，评选表彰各级各类优秀人才190余名，打造了华茂牧业公司人才作用发挥、县医院人才服务、东兴药业公司人才创业、电力局文化建设、竹林关美丽乡村、棣花古镇等6个人才示范点。

2、建立县级领导干部联系优秀人才工作制度。由相关单位推荐、县委人才办审核、县委人才工作领导小组审定后为全县34名县级领导干部分别确定1—2名优秀人才作为联系对象。重点关心优秀人才的思想、学习、工作和生活，及时帮助解决实际困难，引导教育其健康成长、奉献聪明才智。目前，联系的5名优秀人才已提拔为县级领导干部、11名已提拔为科级干部、33名已晋升为高级职称。

3、建立人才工作联络员制度。人才工作各成员单位确定1名党务干部或相关股室负责人为人才工作联络员，明确其具体职责。县委人才办每季度召开1次联络员“碰头”会，每年年底根据工作绩效情况对联络员进行考核评议、分类定级，考核结果纳入个人年度考核，并对优秀联络员进行表彰奖励。止目前，该县已建成联络员业务沟通交流QQ群2个，命名50余人为各级各类人才工作联络员。

4、建立人才工作督办制度。通过电话通知、现场约谈、发通报文件等形式不定期对贯彻执行中、省、市、县人才工作方针、政策、制度的情况，年度工作要点和重点工作任务完成情况，领导小组会议的决定和部署的执行情况等进行督办，并将督办情况纳入单位年度目标责任制考核。至目前，已对18个单位人才工作存在的问题进行了督办，其中10个单位半年和年终目标责任考核扣掉20%的分值、6个单位扣掉30%的分值、2个单位扣掉40%的分值。

5、建立人才工作重大事项报告、重要情况通报制度。人才工作领导小组成员单位每半年向县委人才办书面报告1次本单位本部门人才工作进展情况，其他单位和各镇（办）每年向县委人才办书面报告1次全年人才工作开展情况，特别重要、时效性强的事项，要及时报告。县委人才工作领导小组每半年召开1次重要情况通报会议，通报人才工作的新政策、新部署、新动态等。去年以来，已召开人才工作领导小组会议4次，给县委人才办增加2名事业编制，表彰年度优秀人才10名。

二、服务保障体系建设情况

1、完善政策支持体系，加快人才创业步伐。一是制定优惠政策。各成员单位落实创业扶持资金，降低创业门槛，优化创业载体，强化创业服务等十大创业优惠政策；二是拓宽融资渠道。加强与融资机构的合作，积极完善小额担保贷款政策，发放小额担保贷款3600余万元，扶持创业项目70多个，实现新增创业180人，创业带动就业1500人；三是加大资金投入。县政府年设立50万元创业工作专项资金，制定了补贴、奖励办法。从就业资金拨付467.65万元补充创业担保贷款贴息资金，落实一次性创业补贴资金24万元、以奖代补资金200万元。

2、健全创业培训体系，提高人才培训质量。依托县就业培训中心、豪丰职业培训学校、县职教中心、海达培训学校、飞达技校等创业和技能培训机构，以提升师资力量、优化课程目标、发挥基地作用，创新培训模式，提高创业培训的针对性和实效性。采取理论与案例相结合、培训与实训相结合的方法，增强实战能力，提高培训实效性。聘请省市专家学者授课，将学员带到创业示范基地和企业参观，通过现身说法、创业典型事迹报告会等形式，点燃了人才的创业激情。目前，已完成创业培训350人次、技能培训2678人次。

3、构建创业服务体系，提升人才服务水平。一是建立创业指导服务平台。依托县创业指导服务中心，充分发挥镇（街道）村（社区）人才服务平台的作用，做好创业信息发布、政策宣传、台账建立等工作；二是积极探索开展信用社区试点工作。选择2个社区，开展创业人才调查摸底、创业培训、创业人才诚信授信、信用社区晋级评定活动；三是建立创业指导专家团和创业项目库。优选技术专家、学者及创业成功人士40余名入选县创业指导专家团，为创业者提供政策咨询、开业指导、项目分析、产品开发、市场营销、法律援助等服务。收集整理创业项目，建立创业项目资源库；四是推进创业孵化基地和创业示范基地建设。建立创业就业示范镇4个、孵化基地3个、创业基地2个，命名创业示范企业4个，创办创业协会1个，培育创业示范户152户、创业典型30人，其中受到国省市表彰8人，推荐3人为商洛电视台《创业商洛》栏目人选。

三、人才评价激励机制和服务保障体系存在的问题

1、人才成长的机制不够健全，创新能力不强。陈旧的人才工作观念还没有彻底消除，人才工作机制、激励机制缺少创新，人才的流动不够畅通，手续复杂。重使用、轻培养，重学历、轻能力。此外，现有人才学非所用、专业不对口的现象在一定程度上存在，不利于专业技术人才作用的充分发挥。

2、人才创业的环境不够宽松。由于经济发展动力不足、不强，给予人才的发展空间比较有限，缺乏待遇留人的物质条件，特别是高层次人才在工资收入、工作条件、生活环境及继续教育等方面，与经济较发达地区差距较大，影响人才在xx的创业热情；一些机关、事业单位、非公企业等经济福利待遇不高，影响了人才队伍的稳定。此外，一些单位和部门对人才重要性虽有认识，但由于条件所限，抓人才工作的紧迫感和主动性不够强，对人才概念的理解比较狭隘，论资排辈、官本位意识较重，存在重学历职称、轻业绩贡献，重资历身份、轻能力实干的现象。因而，对人才的吸引力不强，留住人才的动力不足。

3、人才管理机制不健全。一是由于人才市场发育不健全，人才政策、措施难以适应市场经济体制的要求，充满活力和开放性的人才工作体制尚未建立，制约了人才资源的合理、有效配置。二是对人才客观公正的评价机制，人尽其才的使用机制，畅通有序的流动机制，鼓励创新的激励机制尚未健全和完善。三是对加强本县人才资源的摸底、跟踪、开发、规划、管理工作，以及鼓励、吸引xx籍在外人才回乡工作措施力度不够大。四是有限的薪酬及其他优惠政策同其他地方还有一定差距，引进人才、留住人才和稳定人才的三难问题难以缓解。五是对人才概念的理解比较狭隘，对人才的录用、统计、职称的评聘、待遇的提供等方面，存在着重学历职称、轻业绩贡献，重资历身份、轻能力实干的现象。对自身培养的人才和外面引进的人才，没有统筹协调好。尤其是对技能人才队伍建设重视不够，时常出现“孔雀东南飞”和高技能人才引进慢、难引进的现象。

四、对策与研究

为了进一步发挥市场在人才配置中的基础性作用，结合目前xx正处在全面深化改革的关键期，需要数量充足、质量优良的党政领导干部、企业家、专业技术人员等人才的引领和支撑，对此，要加快完善人才评价激励机制和服务保障体系建设，破除一切不利于人才引进、培养、使用、激励的体制性障碍，形成人尽其才、才尽其用，助推县域经济又好又快发展。

1、健全评价激励机制，最大限度发挥人才工作积极性。在现有人才管理各项制度的基础上，继续健全人才激励机制，制定出台更加灵活、开放、有效的人才激励政策，确保人才激励机制有效运行。鼓励企业实行知识产权、技术、管理等要素参与投资、分配制度，提高人才工资待遇。完善以养老保险、医疗保险为重点的社会保障制度，提高人才福利待遇。开辟人才建言献策信箱，拓宽人才参政议政渠道，提高人才政治待遇。力所能及为人才研发产品、科技攻关提供必要场所和设备，在工作地附近设立休息、就餐、健身场所，营造良好的工作环境；帮助人才解决子女就学、配偶安置等实际困难，营造良好的生活环境。

2、结合产业发展实际，为人才创业保驾护航。围绕工业园区建设和重点项目建设，积极吸引高新技术产业、支柱产业、新兴产业以及重点工作等领域的高级专业技术人才和管理人才、学科技术带头人和懂技术、会经营、善管理的复合型人才。充分利用xx大力推进旅游业和农村淘宝发展的契机，制定适合我县实际的高层次人才引进政策，采取多种形式，积极创新人才引进方式，全方位吸引人才来丹创业，实现招商引资与聚才引智良性互动。

3、创新教育培养机制，有力保障人才队伍整体素质提升。逐步建立规模较大、水平较高的人才培训和技能实训基地。每年有计划对各类人才开展系统的规范化、制度化培训，特别是组织教育、卫生等技术性较强的部门和单位，通过邀请专家讲座、学习考察、举办培训班、选送人才到省内外进修、短训等形式培养专业技术人才。每年有重点地资助培训一批优秀企业经营管理者，提高决策、管理、经营水平，鼓励、引导规模企业加强与高等院校、科研机构和同类先进企业协作，开展人才交流培训或创办培训基地。继续发挥培训平台作用，培养和壮大农村实用人才队伍，广泛开展科普活动，全面提高农民科技素质，鼓励镇（办）工作人员学习实用技术，达到一人一技或一人多技，吸引学有所成或有一技之长者回乡创业发展。

推荐第8篇：关于农业生产经营体制创新的调研报告

南召县对创新农业生产经营体制情况的

调 研 报 告

创新南召农业生产经营体制，是推进现代农业建设的核心和基础，必须围绕“保粮食、调结构、促增收、惠民生”这一目标，牢固树立“三化”协调发展理念，以“粮食增产、农业增效、农民增收、农村稳定发展”为中心，坚持保供增收惠民生、改革创新添活力，着力强化农业大项目建设、完善农业基础设施、培育现代农业体系、健全农业服务网络，统筹推进城乡一体化建设，全力促进农业与

二、三产业的整合，实现农业生产要素集约化、农业产业化、农民专业化、农区工业化、农村社区化，努力加快传统农业向现代农业的跨越，进一步促进农业生产经营体制的健康发展。

一、农业生产经营组织体制的发展现状、类型和数量

（一）种植业方面

近几年来，我县按照战略性结构调整的要求，加大农业结构调整力度，形成了以粮食生产为主线，柞蚕、苗木花卉、油料、瓜果、蔬菜及其它作物合理配置，种植、养殖、加工一体化的综合农业产业链条。全县粮食作物播种面积65万亩，油料25万亩，花卉苗木种植面积10万亩，辛夷栽培面积19.6万亩，农作物总产量42.4万吨，其中，粮食作物总产11.7万吨，油料总产 0.7万吨，蔬菜总产30万吨。概括起来，主要有以下

- 1担母种、原原种、原种的生产，供应28个乡村场繁育普种，年平均生产能力1.7万斤左右。今年我县放养蚕籽1万斤，蚕茧产量350万斤，总产量高于往年。

5、辛夷产业。目前全县栽培面积已达19.6万亩，主产区涉及小店、云阳、皇后三个乡镇，其它乡镇均有栽植，年产量6000吨，总产量占河南的80%，全国的60%，挥发油含量达4-5%，面积、产量、品质均居全国之冠，素有“天下辛夷第一县”之称。2000年以后，南召县先后被国家林业局、国家质监总局、省政府及相关部门命名为“中国名特优经济林辛夷之乡”、“原产地保护地域”、“绿色道地中药材规范化辛夷种植基地县”、“河南省中药材种植十大基地县”等。

6、区域化生产格局初步形成。优势产品生产在空间上日益集聚，出现了一批独具特色、优势明显的专业化生产区域。如以崔庄、白土岗、南河店、四棵树等乡镇广泛种植水稻，皇路店、太山庙、石门、城郊、南河店等乡镇大力发展花生种植。云阳、皇后、小店主产辛夷，区域化优势逐步彰显。

7、发展方式转变取得新进展。通过积极推进资源集约型、环境友好型农业发展，种植业发展方式正在由粗放型向集约型转变，优良品种应用面积进一步扩大，农业科技新产品的投入进一步提高，既节本增效，又保护了生态环境，农产品农药残留得到有效控制，产品质量安全状况进一步改善。

8、种植业功能日益拓展。一方面，种植业作为农业的基础

- 3社27个。合作社的成立和发展，为提高我县农民进入市场的组织化程度、参与市场竞争能力、促进农民增收、为我县建设现代化农业做出了积极贡献。

（四）家庭农场

家庭农场因其以家庭成员为主要劳动力，以农业收入为家庭主要收入来源，所以它被认为是迄今为止世界上农业生产中最可靠、最有效率的经营模式，它天然解决了农业生产中的合作、监督、激励机制及农产品追溯问题。目前，我县家庭农场的经营组织模式已有雏形。在农村，一些市场嗅觉敏锐的农民，通过将那些撂荒的土地成片流转过来，投入大量的资金和人力，经营苗木花卉、花生种植等，并以此作为家庭的全部收入来源。但是家庭农场的发展还处于萌芽状态，存在着流转土地难、初期投入大等问题，其进一步的发展有待时间的考验。

二、农业生产经营组织在发展中存在的问题

经过几年的发展，农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农产品加工企业、家庭农场、专业大户等新型农业生产经营方式在现代市场竞争中的优势逐步凸显，人们逐步认识到了只有组织化、规模化、专业化的进行农业生产经营，才能适应现代化的市场竞争，才能抵御现代的市场波动风险。在先行者的尝试过程中，也遇到了一系列新的问题。

（一）资源约束日益趋紧。在我县，耕地和水资源一直是制约农业生产发展的突出问题。我县耕地总量是46.65万亩，

- 525万亩，但花生专业合作社只有35家，入社户数为412户，种植花生7000亩左右，组织化程度仅为0.8%，合作社经营土地仅占花生种植总面积的的2.8%，有1家花生深加工企业；粮食合作社只有10个，有1家粮食深加工企业；蔬菜合作社仅为8个。

（五）农业产业化龙头企业在发展中受到各方面因素的制约。一是基地建设相对滞后，成为龙头企业和农产品加工企业发展的制约因素；二是产业链条不长，两头发展不够，特别是连接农户的机制上，还没有解决好利益分配机制；三是资金紧缺，对龙头企业和农产品加工企业的发展造成一定的压力；四是生产的产品质量和档次不高，很难进入高端市场，缺乏科学合理的引导机制，核心竞争力有待提高；五是农民的组织化程度偏低，各类专业合作组织有待进一步发展；六是农业科技成果的利用，转化供求结构性矛盾突出。

三、创新农业生产经营组织和完善机制的建议

发展的需要，市场的需要，解决农村发展、农业增效、农民增收的“三农”问题的需要，都要求我们尽快改变发展思路，创新农业生产经营体制，解决农业生产进一步发展遇到的这一系列问题。结合我县县情，我们需要从以下几个方面着手：

（一）加大农业基础设施的建设力度，推进高标准粮田建设。我们要按照国家提出的确保2020年耕地面积不低于18亿亩的目标，落实和完善最严格的耕地保护制度，进一步划定高标准永久性粮田“红线”，确保全县基本农田总量稳定在46.65

- 7开展联合授信，有条件的给予贷款贴息。三是把合作社作为单独的纳税主体，列入税务登记、发票领用及优惠政策的落实对象。四是在仓库、晾晒场、农机具库房等生产经营用地上给予土地政策支持。五是捆绑使用政策性支农资金，同等享受国家农业财政补贴政策。

2、农业产业化龙头企业。一是加强以龙头企业为主导的基地建设，引导和帮助龙头企业增加对基础设施、检测设备、人员培训等方面的投入；二是积极探讨金融部门支持龙头企业的运行机制，形成支持产业化经营的合力；三是引导龙头企业在发展中科技创新，提高产品质量档次；四是开展龙头企业之间的对接活动，促进龙头企业之间的横向联系，实现优势互补，共同发展；五是引导龙头企业建立稳定的标准化生产基地，形成同农户的长效利益联盟机制；六是积极培育发展农民专业合作经济组织，并在政策上给予优惠和倾斜，使之在整体推进农业产业化经营中发挥更大的作用。

3、家庭农场和专业大户。一是在符合贷款条件的前提下，对急需资金的家庭农场和专业大户可以提供担保贷款，给予贴息。二是捆绑使用政策性支农资金，同等享受各项国家农业财政补贴政策。三是研究推出符合需要的农业保险产品，提高农作物保险额度。四是实施税收优惠政策。五是在仓库、晾晒场、农机具库房等生产经营用地上给予土地政策支持。

总之，创新农业生产经营体制，需要抓住两个关键：一是

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推荐第9篇：关于交通运输行政执法体制的调研报告

关于交通运输行政执法体制的调研报告

市道路运输管理局是隶属于市交通运输局的参照公务员管理的正科级事业单位，财政全额拨款，核定编制71人，实际在编61人，由法定授权的实施道路运输管理的执法单位，共有执法车辆11辆，其中交通厅配备执法标志车1辆，执法服装全员配备齐全。

我局实际在编61人，取得正式执法证件的60人，人员来源大部分是解决的政府安置人员内部职工子女和部分军转安置、其他单位外调人员，学历结构为大学本科11人，大专49人，中专1人，专业多为法律和交通运输管理专业为主，年龄结构35岁以下有8人，35-50岁有49人，50岁以上4人。

我局自XX年至今一直未新进人员，而XX年以前进入的人员少量是军转安置人员，大部分是解决政府安置对象和内部子女，导致人员素质参差不齐，年龄普遍偏大。自XX年被纳入参照公务员管理的事业单位后，进人用人都是按照人社部门的相关规定进行公开招考，现有执法人员的评价、考核、奖惩、选拔工作都是严格按照公务员、工勤人员的年度考核、奖惩的有关规定进行的。

我局的执法人员和执法证件都已经实现了信息化管理，在道路运输行政处罚案卷的信息化管理方面还未完全到位，由于应用软件程序的问题和实际办案人员在路上现场执法

时没有相应配套的设施设备来完善处罚案卷的信息化录入，而导致该项工作的不全面。

由于行政执法的特殊性和现在行政执法面临的大环境，让我们不得不加强交通运输行政执法的体制创新和队伍建设，不断完善学习考核机制，按照“三基三化”的要求，切实加强基层队伍的职能化建设，规范落实基础管理制度的建设，提高全局执法人员的执法素质和水平，强力推进信息化建设进程，学习规范计算机操作技能，为规范执法提供强有力的技术保障，开展部门配合、部门联动，以提高我们行政执法的力度，也能较好地改善执法难、取证难的现状，切实增强服务意识，面对广大的经营业户，要求全局执法人员将全心全意为人民服务这一宗旨付诸于实际的执法和管理工作中去，杜绝门难进、脸难看、事难办的现象。

由于现行的管理体制中还缺乏应有的激励机制，一个部门干好干坏一个样，导致影响大家的工作热情和积极性；由于执法力度不强，执法人员的水平再高，执法难、取证难还是一个没有根本解决的老大难问题。

随着社会的进步，随着法制进程的不断推进，应从严规范规范我们的行政执法队伍，严把准入关，加强业务学习和素质教育，提高执法队伍的整体水平，结合实际，不断完善信息化管理进程，增强各执法人员在实际执法工作中的操作性。

推荐第10篇：关于卫生监督体制建设的调研报告

卫生监督体制建设是医疗卫生体制改革的重要组成部分，卫生监督体系是公共卫生体系的重要一环，是执行国家卫生法律法规、维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民健康、促进经济社会协调发展的重要保证。卫生监督是国家管理卫生事务的重要形式，经过新中国建立60年来特别是改革开放30年来的发展，我国已初步形成了以社会公共卫生与

健康相关产品、卫生机构和专业人员监督管理为主要内容的卫生法律法规体系。各级卫生防疫、防治机构和其他卫生机构承担着大量的卫生监督工作，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用。

由于现行的卫生监督体制是在计划经济体制下逐步形成的，目前尚存在卫生监督与有偿技术服务行为不分，卫生监督队伍分散，难以形成监管合力，行政效率低下等情况。随着我国社会主义市场经济体制的建立和依法治国基本方略 的确立，现行的卫生监督体制已不适应当前形势的要求，迫切需要进行改革。近年来,国家加大了对卫生行业的整治力度,经过一段时期的努力,卫生法律、法规体系已基本建立.但长期以来,由于受计划经济体制的影响,卫生行政执法工作还不能适应卫生法制建设的需要,执法落后于立法,有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在.因此,加强和改善卫生执法工作,显得越来越迫切.随着卫生监督体制改革不断深入，各地通过改革，不同程度地解决了卫生监督力量分散、执法力度不够、监督监测一体、重收费轻管理等问题，卫生监督队伍的整体素质和社会形象也得到了较大改善。通过不断理顺和明确卫生监督的政策及任务，完善了卫生监督执法力度和机制，开展了综合执法，卫生法律法规贯彻实施效果明显提高。但随着改革进程的深化，也逐步暴露出一些亟待解决的深层次问题。本文就新形势下卫生监督体制建设中的现状和存在问题进行一些浅表性的探讨，旨在为进一步加强卫生监督体制建设，推动卫生监督执法工作健康发展，提高卫生监督执法水平，保障人民群众的健康权益和生命安全。

一、卫生监督体制建设的现状

根据国家卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》（卫办发［2000］第16号）和《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》（卫办发［2001］112号），各级卫生监督体制建设相继改革，成立了专门贯彻执行国家卫生法律法规的卫生监督机构。**县卫生监督机构于2002年12月**县卫生监督执法工作在县委、县政府、县人大的关心下，在县卫生局的正确领导下，按照依法行政、政事公开、综合管理的原则，积极推进卫生监督体制改革,成立**县卫生监督大队，组建了卫生监督执法队伍，在公共卫生监督方面作出了突出贡献，卫生监督执法队伍逐渐成长壮大。为建立适应社会主义市场经济体制和全面推进依法行政要求的卫生监督体系，强化政府卫生监督职能，2008年3月29日正式挂牌成立**县卫生局卫生监督局，逐渐完善了卫生监督执法监督体系，这标志着**县卫生监督执法工作将更上一个新的台阶，并正式进入科学化、正规化管理轨道。承担着许多方面的卫生执法工作，不但要贯彻实施《中华人民共和国食品卫生法》，还要贯彻实施《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》等8部国家卫生法律、12部条例、34部部门规章，开展了对食品卫生、传染病防治、职业病防治、医疗机构、消毒卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生、化妆品卫生、母婴保健、医疗纠纷等综合卫生执法监督，年均监督6000多户（次）以上。由于卫生执法人员编制和经费投入不足，办公用房和执法工具缺乏，卫生执法力度不够，卫生执法人员综合素质差等问题严重制约和影响卫生执法的力度和效果。所以在新形势下卫生监督体制建设必须改革，在改革中发展，在发展中不断创新，在创新中找问题、发现问题、解决问题。不断探索丰富新办法、新措施，使卫生监督执法有效健康的发展。

二、卫生监督体制建设中存在的问题

随着卫生监督体制改革进程的深化，也逐步暴露出一些亟待解决的深层次问题。

（一）缺乏明确具体、操作性强的实施方案。国家卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》和《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》中仅就改革的指导思想、目的、原则、机构名称、职责等问题进行了原则性说明，在经费、编制等关键问题上缺乏必要的硬性指标，使用了“积极与编制部门协商”、“可比照当地有关行政执法机关的预算定额由财政部门核定”、“根据工作需要合理安排”等模糊性语句，也没有争取人事部、财政部等部委联合行文。由于缺乏上述部门的认同，无法为基层单位提供有力的政策支持。在改革实施过程中，缺少必要的调度和统一的指挥。卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》要求：选择条件成熟的地方或单位先行试点，在总结经验的基础上全面推开。实际上经验推广工作基本是以省为单位完成的，成功经验和宝贵教训没有实现全国范围内的信

息资源共享，也没有及时进行系统概括和理论提升用以指导全国的改革实践。省、市、区的改革基本处于各自为战状态，同一个省内的各级改革进度不一模式各异，甚至出现了将疾病预防控制中心改革成为差额单位的现象。根据全国卫生执法监督工作会议公布的统计数字：自2000年《关于卫生监督体制改革的意见》下发部分省、市开展试点至2004年４月底，除港、澳

、台外，全国31个省、自治区、直辖市均已建立了省级卫生执法监督机构。与上下步调一致、迅速完成机构组建的药品监督等部门相比，显然有不小差距。

（二）卫生监督执法人员编制严重不足，影响卫生执法水平和力度。卫生执法工作不仅要有娴熟的法律知识，而且需要精湛的专业技术和实际的操作经验。**县卫生局卫生监督局现有卫生监督人员编制10名，全县人口38.8万人，按照卫生监督人员配备要求每1万人口应配备1～2名卫生监督人员，根据卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》(卫生部令第39号)、《卫生监督机构建设指导意见》(卫监督发〔2005〕76号)、《云南省2007年卫生法制与监督工作要点》精神要求，现有配备的卫生监督人员远远达不到要求规定，并且在日常监督执法中必须2人以上。除掉主要领导、办公室、办证室、后勤人员外，在外日常监督人员只有5人左右，每位监督人员要同时承担许多方面的卫生执法工作，在卫生监督覆盖率、监督执法水平及监督质量方面带来很大的困难和压力，由于卫生执法人员不足严重影响卫生执法的力度和效果。

（三）经费投入不足、无固定办公业务用房等问题，制约着卫生监督的工作效能。卫生监督机构是政府执行国家卫生法律法规、维护公共卫生秩序和医疗服务秩序的行政执法机构，承担着政府管理社会卫生事务的公共职能。这几年，政府对卫生监督机构经费投入严重不足，虽然为全额拨款单位，除人头经费1500元/人年以外，基本无任何专项工作经费和办案经费，这几年一直都是靠卫生监督自身有限的业务收入来勉强维持工作运转。另外，**县卫生局卫生监督局无固定的办公业务用房和卫生监督执法工具缺乏，这几年一直借用县卫生局办公楼办公。在卫生监督执法工作中取证工具缺乏，如照相摄像器材、快速检测分析仪器、交通工具等，这些根本无法应对法制社会对卫生监督工作提出的新要求，如何提高卫生执法水平和办案质量目前摆在迫切需要解决的问题，这些问题严重制约着全县公共卫生监督工作有效的开展。

（四）卫生监督机构监督执法缺乏法律依据，卫生监督机构的职能定位不清，卫生行政部门现在依然是办卫生。执法主体与执法队伍分离，执法主体与执法队伍分离严重影响执法效果。根据国家行政执法的指导思想，行政法规将逐步转移到行政单位执行。随着卫生法律法规的颁布，目前卫生监督人员基本上在卫生监督所（队），执法主体是卫生行政部门，而执行机构仍是事业单位的性质，这种执法主体与执法队伍的分离，既不符合国家行政执法的主体思想也不利于工作，使工作环节增多，权限不明，卫生监督工作难以形成活力。卫生行政部门委托事业单位性质的机构进行卫生执法，违背了《行政许可法》的宗旨，给卫生执法工作带来了败诉的可能，阻碍了卫生执法工作的开展卫生监督机构的单位性质不明确，是独立的法人行政事业单位，而不能独立承担法律责任，只是同级卫生行政部门行使卫生监督职责的执行机构，而卫生行政部门与卫生监督机构仍然存在着执法主体与执法队伍分离的问题，给人以政事不分，“换汤不换药”之嫌。

（五）卫生执法力度依然不够。随着综合监督模式的推行，在传统的五大卫生基础上又增加了医疗机构、采供血机构、妇幼保健机构及其从业人员等监管、执法任务，以现有的卫生监督人力资源，要面对如此庞大的监督覆盖面难免捉襟见肘疲于奔命。加之未能抓住改革的机遇实现垂直管理，较之工商、技术监督等部门的监督执法活动，更容易受到地方的影响和干扰，执法效果、社会影响与上述部门相比有不小差距。近年来，人民群众日益关注食品等健康相关产品的卫生安全，而随着新闻媒体舆论监督力度的不断加大，卫生防疫站时期“重许可轻管理”的隐患逐渐显现，卫生行政部门和卫生监督机构不得不为旧体制的弊端还债，动辄被推上问责的风口浪尖，卫生监督员满腹委屈，广大群众却难以满意，卫生监督力度偏软的局面没有得到质的改观，难以遏制卫生监督职能被逐步分解剥离的不利局面。

（六）卫生监督强制性缺乏。虽然部分卫生法律授予卫生行政部门对无证经营者有取缔的权力，但具体操作中存在许多问题，公共卫生监督执法机构是否有强制执行权，是否可以查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产，既无具体规定又无明确的程序，实际工作中难以操作，从而导致对违法经营行为打击不力。如打击非法行医中的取缔，取缔的具体措施是什么，是收药品器械还是查封场所，没有统一的规定，卫生执法人员难于操作，如食品卫生工作中的取缔，如何操作，收加工用具还是查封场所。所以，目前的卫生法律法规强制措施缺失，执法力度就弱，卫生监督执法形象难于树立，所以卫生监督执法被戏称为“秀才执法”，实际是因为卫生法律法规无可操作性的强制措施。

（七）农村卫生监督工作有待加强。目前，我县各乡镇没有卫生监督机构和专职卫生监督人员，**县卫生局委托各镇卫生院防保人员协助卫生监督局卫生监督员开展日常的卫生监督检查工作，这些防保人员素质、水平参差不齐，且法律地位不明确,很难开展有效的卫生监督工作。

三、改革创新，进一步加强卫生监督体制建设

（一）着力抓好卫生监督机构的建设。为了建立适应社会主义市场经济体制和全面推进依法行政要求的卫生执法监督体系，强化政府公共卫生监管职能，维护正常的公共卫生和服务秩序，按照卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》、《卫生监督机构建设指导意见》，希望县人大、县委、政府结合**县实际情况着力解决经费投入、解决人员编制和办公房屋基础建设，给予政策倾斜。同时积极争取国家项目资金，不断改善卫生监督的工作条件，着实抓好卫生监督执法队伍和机构的建设，确保卫生监督执法落到实处。

（二）加强立法和法律的修改，确定卫生监督机构行政执法的执法主体地位，做到有法可依。卫生监督机构执法没有依据，是现在卫生监督机构存在的最大的问题，这个问题不解决，依法行政无法提，现在卫生监督机构没有一部法律法规赋予了卫生监督部门执法职责，而执行了几年的的《公共场所卫生管理条例》等法律法规，执法权是授予了卫生防疫站的，而不是监督机构，应该加强立法的修法，使法律更有力地支持卫生监督工作，更好地保护大众健康。一部法律要有一个执法主体，卫生监督无法可执。

（三）完善卫生法律法规，建立专一卫生监督执法队伍。卫生法律法规是卫生执法的根本和基础，只有建立健全卫生法律法规，及时对法律法规中不足处进行修改、补充、完善，消除相关卫生法律法规条款之间的矛盾与不足，才能不断提高卫生监督执法水平和力度。建立具有执法主体、专业的卫生执法队伍，这既是搞好卫生监督工作的前提，也是广泛开展卫生监督执法工作基础，同时通过完善公共卫生法律体系，修订卫生标准，使卫生标准与卫生法律法规处罚依据相适应。从而更好为我国经济建设服务。

（四）改善执法质量和执法形象。执法队伍的素质直接影响着党和政府在人民群众中的形象，直接影响着执法的效率和质量，要站在服务经济发展、建设法制社会的高度，不断提高执法人员素质，规范执法行为，建设规范化执法队伍。一是要加强思想政治教育，重点是世界观、人生观和价值观的教育，树立全心全意为人民服务的思想；二是要加强法律、法规和规章的学习，提高依法行政的水平；三是要加强科学文化、专业知识的学习。通过以上三个方面的学习，逐渐提高卫生执法队伍的政治、法律、业务素质。

（五）实行卫生行政执法责任制，提高卫生执法效能。卫生行政执法责任制是以保证卫生法律、法规、规章的正确实施，促进依法行政为目标。卫生行政执法必须做到主体合法、依据合法、程序合法，使各种违法案件及时得到查处，各种违法行为及时得到纠正，公民、法人、组织依法主张的权利和申请事项得到答复和办理。实行卫生行政执法责任制，必将增强卫生行政部门和人员严肃、公正、文明廉洁执法的自觉性和责任心，有利于推进社会主义法制建设，促进依法治国，提高卫生行政效能。

（六）采取联合执法以弥补卫生监督执法力量的不足。联合执法就是在一定区域内的多家执法部门在当地政府部门的统一领导下联合进行检查执法活动。它需要多家执法部门的相互配合、相互协调、统一行动，其作用是单一部门执法无法取代的。联合执法能弥补卫生执法力量的不足和各乡镇卫生监督执法力度偏弱的局面。例如**县在打击非法行医活动中，由县政府牵头，联合卫生、公安、药监、广电等部门联合执法，弥补了卫生监督力量的不足，而且执法效果明显，通过对非法行医的整治，采取“摘牌子”“关门子”“端摊子”的层层深入的打击方式，从原有的242家个体医疗机构到剩余符合条件的24家个体诊所，坚决取缔218家。可以明显看出联合执法的执法力度和效果非常明显，还能增强对违法经营者的威慑作用。另外，在卫生监督体制改革中，应该积极探索像工商、税务等部门设立乡镇派出机构负责乡镇监督执法工作。

总之，卫生监督体制建设中所暴露的问题也不是一朝一夕就能改变的。摆在各级卫生行政部门和监督机构面前的一项紧迫的工作任务，要不断创新改革，要不断加强和完善卫生法制建设，加强执法人员的素质教育和能力培养；加大执法力度，加强法制宣传和监督力度，完善执法工作程序和制度，密切各部门的配合。只有这样，才能逐步解决一些有碍卫生监督执法的问题，不断提高我国卫生执法水平，适应我国法制建设和市场经济发展的要求。预防各种突发公共卫生事件发生，才能切实保障人民群众的健康权益和生命安全。

第11篇：乡镇财政体制调研汇报材料

乡镇财政体制调研汇报材料

—**镇财政所长在市人大调研乡镇财政体制运行 工作汇报会上的发言

在镇党委政府的正确领导下，在镇人大的监督和大力支持下，我镇财政紧紧围绕年初目标确定的预算收支，坚持以科学发展观为统领，继续贯彻稳健的财政政策；优化支出结构，维护社会稳定，切实保障重点支

出需要；强化财政监督管理，坚持依法行政，科学理财，着力深化财政改革，努力促进我镇经济快速发展。

现将我镇财政的运行情况简作汇报。

一、我镇财政基本情况

我镇是全县保留了“财政所”这块牌子的三个镇之一，有行政村28个，社区9个，村干部、社区及其助理125人，目前财政供养的全额人员是：177人，其中：在职92人、退休85人（行政在职59人，退休63人；农服中心在职19人，退休21人；社服中心在职10人，退休1人；计生服务站在职4人）。享受财政补助的对象有民政伤残军人21人、复员退伍军人102人、农村低保人员644人、遗嘱37人、卫生院在职68人退休18人（卫生院目前我们实行的是定额补助）。我镇目前设有财政岗位9个（机改前15名），所长1名；副所长1名；总预算会计1名；收付中心出纳2名；核算会计2名；村级财务会计2名。我镇地处县城，机构庞大、人员多、部门设置复杂，目前有单独核算的会计业务14个，具体有：总预算、镇政府机关、民政办、计生办、财政所、农发办、综治办、农业服务心、社会事务服务中心、计生服务站、债权债务专账、五小费、农民筹资筹劳与镇村道路建设专账、新型农村合作医疗基金专账，另外还将对我镇28个村9个社区的村（社区）级财务进行代理 (目前此项工作还在准备中)，我镇财政所业务工作和管理监管方面在全县算是一面旗帜，是市级文明财政所，市级文明单位，省级巾帼岗，市级无烟单位，曾被县财政局推荐参加财政部举办的先进乡镇财政所的评选。所以在工作上我们一步一个脚印，力求把工作落到实处。让先进、文明、高效、廉洁这面旗帜永不褪色。

二、1—5月财政的收支执行情况

收入方面，我们今年的预算是以3月30日向镇人大主席团第二次会议报告的预算草案执行的。今年县财政局对乡镇一直未下达指导预算，但我们自己的预算草案收入的编制是按照人员经费编实，公用经费从紧，项目经费从严的原则；编制预算658万元，从预算的执行情况看，1至5月全镇财政运行情况总体正常，其它财政收入在新的财政体制下，乡镇级基本没有，1—5月与上级往来实际拨付资金：295万元（帐上余额为510元，剔除历年超拨215万元，1—5月，县财政实际拨款：295元）；其中全镇干部工资直发：96万元，民政定补：89万元；专项经费：58万元；用于日常运转：49万元，月均调度资金59万元。其二是支出方面，1—5月一般公共服务支出：167万元；教育：21万元；文化体育与传媒支出：7万元；社会保障和就业支出：144万元；医疗卫生支出：8万元；农林水事务支出：43万元；其他支出：18万元；合计支出：409万元（县级今年拨付给我镇是295万元，差额达114万元）。由于2007年行政事业单位实行的是新的会计科目，所以我没有分项将今年的支出数据和去年进行对接比较。

三、支出执行的特点

1．收付中心的运行，加强了我镇财政财务的监管。我镇收付中心于去年7月成立，收付中心的良性运作，打破了管理分散、集中监控难的旧格局，增大了政府的调控力度，加强了“收支两条线”的管理，控制了资金的“体外循环”。集中了财力，整合了资金，规范了理财行为。撤销了单位银行账户和多头账户，把各单位的收入全部纳入财政专户。由财政所统一核算和管理，账户统设，采购统办，票据统管。严格了支出审批程序，统一执行开支标准，对各单位实行报账制管理，规范了财务报销手续，实行“统一管理、集中收付，分户核算，三权不变（所有权、使用权、管理权）”的管理模式，收付中心的成功运行加强了财务运行的透明度，节约了行政成本。使我镇的财务管理工作逐步走上规范化、制度化、科学化且具有创新机制的管理轨道。

2．坚持量入为出的原则，预算支出保障较好。由于我镇党委政府对财政工作的正确领导，镇人大对财政工作的大力支持加之财政干部的共同努力和密切配合，在财政局相关股室的大力支持下，加大了资金筹集的力度，认真落实“保机构运转、保百姓冷暖、保社会稳定、促经济发展”的支出方针。1至5月，我镇财政支出保障较好。一是保证一般公共服务和社会保障与就业支出（职工工资、离退休费、民政供养人员费用以及城市低保）；二是保障了全镇机构正常运转经费的需要（农村五保户、农村低保、社区干部、村干部及助理、遗嘱实行财政直发）；三是保障了教育、人口与计划生育事务、文化支出、医疗卫生等社会事业发展方面的资金需要（今年用于偿付学校债务21万元、用于医疗

第12篇：关于调整精英学校办学体制的调研报告

关于调整精英学校办学体制的调研报告

一、精英学校目前现状

精英学校是一所民办学校，目前有小学、初中、高中三个学段的学生。（幼儿园已单列，单门独院）

1、学生人数

小学共5个年级（三年级缺），有196人。

初中共3个年级有300人。

高中共3个年级有800人。

全校共计中小学生1296人。

2、教师人数

小学10人，初中20人，高中40人，职工10人，全校共有教师80人。

3、收费情况

精英学校学年收费约441.2万元(其中：（1）学杂费小学36.2万，初中86.4万，高中275.4万共计398万（2）住宿费按600人计算约31.2万（3）资料、补课等收费约12万)

4、开支情况

（1）教师工资一年约开支205万元（其中小学20万，初中50万、高中120万、职工15万）

（2）其它开支

学校一学年其它开支约188万元（其中：水电18万，教师养老保险60万，抄本资料20万，教师培训5万、招生费用15万，办公

费用30万，生活招待费用10万，学生学杂费减免30万）

精英学校一学年初步核算可获利润：441.2–393=48.2万元。

二、精英学校调整后的办学体制

精英学校调整为“民助公办”性质的学校，实行教育系统承包，签约20年。撤销高中，创办小学、初中一贯制的一流学校。

1、必要性

一方面：目前，一是城区人口不断增多（小区建设扩展、经营人口增多、项目引进、工业区建设），学生就学压力增大（农庄小学、实验小学学生近3000人，班额达80多人，一初突破4000人，班额达90人），二是家长、社会对基础教育的优质资源的需求日趋强烈（过去二中办初中就是典型例子），现在人们在窗口学校附近购房、租房陪读现象较普遍，三是基础教育改革的形势需要均衡发展，城区学校均有提升办学品位的责任和义务，以满足人们读书的需求。

另一方面：目前，精英学校教育资源闲置，有着较大的开发利用空间。

2、可行性

一是精英学校现有校园面积近50亩，教室55个，可容纳学生3000多人，办公室7个，功能室7个，学生宿舍楼2栋，可容纳1100人，学生食堂可容纳700人同时就餐，教工宿舍可容纳40人，体育设施较为齐全。

二是，目前精英学校教师来源广泛，成分复杂，学校管理难以到位，教育教学质量提升难、招生难、巩固难，致使学校无吸引力。学

校体制改革是必然趋势。

三是精英学校区位优势明显，学校地处开发区，教师、学生生活较为方便。小区开发，外来居住人口不断增多。

四是改制后，教育局可整合教育资源，配齐配足教师，加强学校管理，提升办学水平，满足中小学生就读需求。

五是改制后，精英学校社会、经济效益明显提升：

（1）较好解决了人们读书的需求。

（2）实行“民助公办”较好取得经济效益。

（3）充分利用城区现有教育资源，避免学校建设重复投入。

三、调整后的精英学校设想

1、办学规模：调整后精英学校保留小学、初中，实行九年一贯制，小学控制在600人左右，即六个年级每个年级两个班，每班50人，初中控制在1800人左右，即三个年级每个年级12个班，每班50人。调整后可分两期实施，前期小学各年级实行单班教学，初中各年级规模减半。后期根据形势发展扩大规模。

2、干部配备：教育局主持，面向全县或社会，公开选聘校长，由校在全县公办教师中组阁校级领导、中层干部。

3、教师配备：按省委职工编制标准，选调小学教师28人，初中教师108人，按学科结构、年龄结构、职称结构分期分批调整到位。教师来源可在全县中小学范围内，公开选拔，部分思想素质好，教学水平高，社会影响大、学科带头人，引领学校教育、教学、教研工作，也可从当年高中签约的来孝昌资教老师中培养使用，

第13篇：关于我市城区环卫作业体制的调研报告

关于我市城区环卫体制的调研报告

城市环境卫生管理是一项复杂而系统的社会工程，目的是创造良好的生活环境、生存环境、工作环境。城市环卫服务属于政府公共服务，环卫事业属于公益事业。城市环境卫生质量是城市无形资产，抓城市环境卫生管理是为老百姓解决实际问题的“民生工程”和“民心工程”。三年来我市城市建设快速发展，城市人口急剧增加，城市环境卫生质量在投入有限的情况下，取得了明显的进步，环境卫生管理体制在探索中取得初步成功。随着人民群众对环境卫生质量要求的逐步提高，以及我市“三城联创”工作的深入推进，环卫事业仍面临着一些亟待解决的问题。三轮作业期即将结束，近期我们与市城管局通过召开座谈会和走访的方式，与西津、南山、河沥溪街道办事处分管领导、创建干事、各环卫公司负责人及部分物业公司负责人就我市环卫事业情况进行了深入交流，对完善现行的环卫作业模式进行了认真的探讨，现将调研情况报告如下:

一、三轮环卫作业的基本情况及成效

（一）、环卫管理体制

我市实行市、街道两级的环卫管理体制。城管局负责城区主次干道、绿化带、穿城河流的清扫和中转，实行全天候保洁制度，负责全城的垃圾清运、处臵及日常管理工作；西津、南山、河沥三个街道办事处负责管理辖区内背街小巷、城郊结合部、城中村，以及未实行物业管理的居民生活区的环卫工作，实行日清扫制度。有物业服务小区的环卫监管由房管局负责。城管局总体负责整个城区环境卫生工作的监督管理，并按照组织建设、环卫管理、行风建设及群众满意率等方面的要求，对西津、南山、河沥溪街道的环卫工作进行综合考核，根据考核结果进行奖惩。

(二)、环卫作业体制

环卫作业按照“条块结合”方式进行。“条”：城管局根据《城镇市容环卫劳动定额》，按照面积测算环卫作业量，将城区主次干道清扫保洁划分为西津北、西津南、南山、河沥4个片区，各片区环卫作业权及管理费通过公开招标的方式分别承包给地净、博爱、天宇、俊仁4个环卫公司。城区生活垃圾清运承包给利宁公司。“块”：背街小巷的环卫交办事处发包管理。南山、河沥溪两个办事处均将背街小巷等处环卫作业和收费承包给该辖区主街道环卫作业公司，实行一体化环卫作业。西津办事处除城东社区直接管理外，其余4个社区、2个城中村的环卫作业及收费承包给正泰物业，2010年正泰物业转交董生华承包。

（三）、环卫投入

目前我市环卫事业投入采取以财政投入为主、社会投入为辅，引导环卫公司适度投资的机制，具体是市财政每年直接投入300万元，主要保障主次干道环卫作业费要求。物业公司、沿街经营户及机关团体、事业单位的生活垃圾处理费由城管执法局负责收取，市财政统筹安排使用，2011年共收费141万元。背街小巷、城郊结合部、城中村以及未实行物业管理的居民生活区的住户生活垃圾处理费（户4元/月）由所在街道负责收取，按照收支两条线管理，市财政全额返还补助，2011年共收费49.5万元，其中：西津收费40万元、南山收费6.5万元、河办收费3万元。另外市财政按年6万元/社区的标准根据环卫质量以奖代补给予街道一定补助。

（四）、环卫作业人员与环卫设施

目前我市主次街道一线环卫工人总人数243人，作业面积约210万平方米，工人自备作业工具，财政每月每人直拨工资700元、养老保险250元，2011年城管局每月增补每名环卫工人工资50元。社区一线环卫作业人员63人，作业面积约50万平方米，自备工具，待遇和干道作业人员相当。我市现有垃圾中转站3座，2座压缩式、1座地坑式，分别设臵在迎宾路和开发区的万福南路，垃圾桶650个臵放于主次干道两侧，水流道路冲洗车1 辆、洒水车1辆、生活垃圾压缩车1辆。环卫公司自备作业机械器具，清运公司设备主要是卡车，保洁公司设备主要是电动三轮车及简易拖挂车。

（五）、三轮环卫作业管理体制的成效。一是环卫作业的市场化改革取得初步成功。通过划片公开招标主次干道环卫作业服务，培育了多个市场化、专业化环卫市场主体，环卫市场竞争性进一步凸显，低成本运行的环卫作业机制初步形成。二是初步实现了城区环卫作业全覆盖。三轮环卫作业改革将穿城河道、背街小巷、城中村、城乡结合部、未实行物业管理的生活小区及开发区纳入城区环卫作业管理，建立了长效管理机制，环卫覆盖面大大提高。三是主次干道环卫作业质量明显提高。城区主次街道严格按照《城市环境卫生质量标准》划分道路保洁等级、制定各级道路清扫保洁标准，并结合《城镇市容环卫劳动定额》确定作业量和作业人数，环卫工人工资实行直接划转方式，由作业公司按月上报、环卫处督查核实、财政部门直拨至每名环卫工人银行卡，保障了主次街道环卫工人足额上岗，确保了环卫作业质量。

二、当前环卫事业发展存在的问题

（一）、环卫投入不足，难以满足广大群众的环卫需求。一是财政投入不足。从时间上看，2009年招标确定的财政供给水平一直延续到2011年度，没有考虑物价及工人工资急剧上涨的因素，在三轮招标作业后期多数环卫公司出现亏损。从周边地区看，宣州区城区人口28万人，环卫作业面积460万平方，财政投入1800 万元，人均64元，每平方约4元；广德城区人口13万人，环卫作业面积210万平方，财政投入593万元，人均46元，每平方约2.8元；我市城区人口19万人，环卫作业面积260万平方，财政投入415万元，人均22元，每平方约1.6元。二是收费严重不足。按照“谁污染谁付费”的原则适当收取保洁清扫费和垃圾处理费，一方面可以补充环卫投入，另一方面也可以遏制排污的行为，体现公平，是环卫事业走向市场的必要内容。2011年城管局收取经营户垃圾处理费141万元，达到应收额的90%，基本达到收费目标。西津街道收费40万元，达到应收额的70%；南山街道仅6.5万元；河沥溪街道仅3万元，离收费目标任务差距明显，直接导致背街小巷环卫人力、物力投入不足，进而环卫公司消极应付少作为或不作为，脏乱差突出，绩效考核难以真正落实。收费不足的原因是多方面的，例如：上门收费手段弱、收费较低而收费成本过高、居民对环卫服务不满意等。三是收费标准偏低且费和事不一致。核定的收费内容为垃圾处理费，对应的事务应为垃圾处理场的无害化处理和垃圾中转清运。目前背街小巷的环卫保洁有偿服务并没有收费，以垃圾处理费替顶社区的保洁清扫费不仅费和事不一致而且价格偏低，还会导致居民对收费产生误解，要求环卫公司充分服务，一部分要求落空的居民进而拒交费加剧服务进一步弱化。

（二）、环卫作业区及其日常监管条块分割，职责不清、推诿扯皮时常发生。一是作业体制不科学。条块分割的作业体制不利于工人和清运车辆综合运用，提高了环卫作业成本；导致了结合部职责难以理清。在主次干道上，环卫质量较好，但几米之隔就能看到垃圾成堆，无论在城中村还是街区和干道结合部位。如宁国大道和潘村、锦苑广场和北园路、锦宁商业街和东风路结合部等一些公共地段上，甚至部分环卫服务盲区的住户直接往干道和河道中倾倒垃圾。二是街道及社区监管力量欠缺。街道及社区工作人员事务繁杂，大多为兼职人员，监管队伍不专业、不稳定，而背街小巷的管理较为复杂，在时间上、在专业上，他们都难以胜任对整个街道环卫保洁的监管职责，这点在西津表现尤为明显。

（三）、环卫基础设施配套严重不足，环卫作业机械落后，作业效率低、风险高。目前全市中转站数量仅三座，实际地点为两处，点少且布局不合理，直接增加了垃圾中转成本，同时垃圾高峰期中转车辆在中转站外排队，时常导致交通堵塞、垃圾滞留。大多数社区没有配建垃圾房、垃圾处臵设备，不便于垃圾减量化再利用作业。目前各环卫公司自备的环卫中转设备大多是改装的旧电动三轮车加挂自制简易挂车，技术上无验证，安全无保障，商业保险不受理，不仅违反《道路交通安全法》，而且各公司都面临着非常现实的安全隐患，驾驶人员生命安全时刻受到威胁。2011年，各环卫公司共发生道路交通安全事故多起，其中最为严重的是天宇公司曾庆明被三轮车撞伤案，法院一审判决由天宇公司、利宁公司连带赔偿曾庆明各项损失人民币581950元。环卫公司实力不强，招标作业期仅3年，环卫公司不敢花费更多资金添臵专业器械，街道上垃圾中转依靠人工和铁锨，不仅效率低而且会产生二次污染。

（四）、环卫工人社会保障低、老龄化问题严重，后备力量缺乏。目前我市环卫工人月收入千元左右，保险费以现金形式直接发给个人，总的福利待遇远低于全市工人平均水平，环卫工人总体情况呈“四大一少”，即年龄较大（80%都在55周岁以上，最大的今年已经79岁）、流动性较大、作业面积较大、危险系数较大、可选人员较少，半数以上环卫工人不符合办理工伤保险条件，环卫公司承担的风险高。环卫工人的工具费及服装费等劳保费用未列入管理费，环卫工人作业工具、雨具、工作服不规范不统一，影响宁国城市形象。

（五）、物业服务的覆盖面不够，物业服务后期矛盾多、撤出随意。在比较大的封闭居民区，或者前期物业服务，物业公司综合成本低，收益较好，物业管理较为正常，但是较小的、开放的居民区或者物业服务后期，由于业主组织不健全，物业公司收益较差、收费难，无物业管理或者物业公司撤出小区的现象在我市较常见。一些小区少数住户文明素质低，自觉缴费意识差，少数物业公司专门赚取前期物业服务特有利益，自我定位倒臵，服务水平低态度差等，导致物业公司和住户关系紧张。如锦苑广场、丹桂公寓、中天阳光城等小区，物业退出后导致垃圾成堆、脏乱差突出、居民意见大。

三、下一轮环卫体制改革建议

（一）、建立有效投入机制。一是要划分政府环卫服务范围，精确测算财政投入水平。调研中，无论是环卫部门、环卫公司，还是街道、居委会普遍认为政府投入水平太低，社区居民更希望政府兜底包揽所有的环卫投入。而政府迫于财力有限，希望更多的投入按照“谁污染谁付费”的原则由社会通过市场化的作业方式自筹解决，所以有必要界定政府投入与社会自筹解决的范围。公共区域环境卫生是政府向全社会提供的公共产品，其使用价值由其使用价值所覆盖的全体社会成员所占有，因而主干街道以及背街小巷的环卫保洁及垃圾清运服务应该纳入政府公共服务范畴，其费用应当由政府承担。居民的垃圾处理费主要为补偿垃圾中转和城市垃圾处理场的处臵成本，涉及城市所有居民，加之收集成本高、难度大，居民的垃圾处臵可以考虑纳入政府公共服务范畴，但不应包括街面商户的经营性垃圾。下一轮的作业开始前，要对全市主次干道，背街小巷的环卫作业量以及居民生活垃圾处臵费用进行科学合理且精准的测算，将职工劳保用品纳入成本，适当提高劳动定额强度、适当增加环卫公司的设备折旧费用，以此确定政府环卫服务投入规模。二是理顺费和事关系，创新收费方法。要区分垃圾处理费和环卫保洁清扫费，费和事要对应起来，不能混淆，避免误导住户，累计不必要的矛盾。独立封闭小区、不承担交通功能居民区的环卫服务具有独占性，按照“谁污染谁付费”的原则，其费用自然应该由住户在社区引导组织下自筹解决。街道和社区要做好收费的宣传工作，加强业主组织建设，明确收费用途，普及环卫有偿服务理念，增强居民自觉缴费意识。借鉴污水处理费收取方法，试行委托自来水公司收取集中连片区住户环卫保洁费。三是适当延长招标作业期，鼓励作业机械化。目前环卫招标作业期短，环卫公司不敢投资添臵机械，导致人力成本高，安全风险大。所以适当延长作业期，鼓励有实力的环卫公司加大投入，提高环卫作业的机械化水平，调整垃圾中转方法，避免垃圾二次污染，提高劳动效率。四是建立投入增长机制，适应城市发展和物价变化。环卫作业面积和成本随城区面积、人口增长、工资和物价上涨而增加，政府投入三年一确定的方法不能适应环卫事业的实际需要，要建立政府投入正常增长机制，科学合理确定各项成本占总费用的比率，根据人口增长、面积扩大、物价上涨的幅度建立投入模型，每年适当调整财政投入水平，保证环卫事业的可持续发展。

（二）、完善环卫体制。一是实行主次干道和背街小巷的一体化作业模式。将城区划分若干个封闭完整作业区，将主次干道、人行道、背街小巷的日常清扫、垃圾转运等属于公共服务的部分，在精确测算作业量、明确作业质量和作业方式的情况下，公开招标确定环卫公司。同时将该区域内无物业管理的小区环卫服务按照市场化有偿服务的原则一并交该公司承担。进一步加强街道和社区在基层的组织工作，明确其组织责任。达到成立业主委员会条件的小区要尽快在街道及社区的指导下成立业主委员会，充分发挥业委会在小区内的统筹协调作用，由环卫公司或业委会协商服务内容和价格，或者按照物价部门核定的标准收取环卫费。通过一体化作业也即“一把扫帚扫到底”的模式，有利于明确环卫公司的保洁责任、避免职责空白区、扯皮区，有利于环卫公司统筹安排人力物力，降低清扫和垃圾清运成本。二是集中环卫作业日常监管职责，加强专业化的环卫监管队伍建设。在第三轮作业改革设想中，分级监管有利于调动街道及社区积极性，方便日常监管，有利于形成多元化的投入机制。实践证明，环卫事业监管需要较强的责任心和较强的专业知识，街道及社区事务繁杂，监管队伍不专业、不稳定甚至不作为导致背街小巷脏乱差突出，收费严重不足，因此有必要实行环卫作业集中监管，统一由城管负责，有利于明确责任防止推诿扯皮，有利于环卫公司统筹安排作业提高效率，有利于发挥专业化的监管力量 。三是建立多级参与的环卫质量考核体系实行定期考核奖惩。无论是政府购买还是居民缴费，最终需要确定环卫公司提供服务的质量，可由环卫部门牵头，街道、社区、业委会共同参与，尤其要最大限度调动住户参与积极性，公开考核制度，每月或每季对各环卫公司实行考核，并及时奖惩。

（三）、将物业管理的环卫服务纳入整体环卫管理体系。加大对物业公司的管理力度和考核力度，规范物业公司的服务标准和内容，强化物业公司的服务职责；在选择物业公司时，要扩大业主组织和住户的知情权、参与权并拥有最终决定权，鼓励有条件的小区在前期物业服务期满后，使用公开招标方法选择优秀的物业公司进驻服务，构建和谐的住户和物业公司关系；强化社区组织责任，要求达到条件的小区成立业主组织，进一步公开招标或邀请物业进驻，提高物业服务的覆盖面；制定物业公司退出服务程序，设臵必要的强制服务期限、普遍服务义务和最基本的服务内容，明确强制服务期间费用标准和经费来源。

第14篇：住房公积金管理中心内控和监督体制调研报告

关于完善住房公积金管理中心内控和监督体制的几点思考随着社会经济的发展和住房制度改革的不断完善，我国住房公积金制度得到快速发展，资金量和业务规模不断扩大，住房公积金管理中心所面临的资金营运风险也随之增加，从而对监督和规范管理提出了更高的要求。近几年来，国内涉

及住房公积金违规操作及挪用的大案要案频繁发生，发案数量涉案金额呈整体上升趋势，究其主要原因在于缺乏严格的内部风险管理机制，为不法分子留下了可乘之机。住房公积金是属于职工个人的长期住房储金，住房公积金管理的好坏直接关系到广大缴存职工的切身利益和社会的和谐稳定。所以加强住房公积金内部控制与风险管理，完善内部控制和监督体制，具有十分重大而深远的意义，是住房公积金管理的重中之重。本文通过分析住房公积金管理中心内部控制与风险管理现状，针对内部控制和监督体制建设中存在的问题提出以下几点思考。

一、管理中心内部控制与风险管理现状分析

住房公积金管理中心内部控制与风险管理是围绕住房公积金管理全过程开展的，加强内部控制与风险管理的目的是为了提高住房公积金的运行质量和效率，提高住房公积金的管理水平，保证住房公积金运作管理的合法性、合规性、安全性，保证全体缴存人的合法权益。管理中心内部控制和监督体制不完善是住房公积金风险形成的主要内部原因。内部控制与违规、违纪案件的发生有直接的关系，管理水平越低、内部控制越薄弱，住房公积金的安全就越得不到保障。由于我国住房公积金制度建立时间不长，内部控制环境、管理和监督体制等方面还不够健全，目前各地住房公积金管理中心内控能力与商业银行相比，仍有着较大的差距，对内部控制和监督体制建设仍存在错误或片面的认识。

（一）内部控制意识相对薄弱。管理层对执行内部控制制度的重要性认识不足，对内部控制机制的指导思想不明确，长期重发展、轻管理，忽视内控机制建设，从而导致风险意识薄弱，思想认识不到位。

（二）内部组织结构存在缺陷。部分管理中心根据业务运作流程设置相应的岗位，并建立岗位目标责任制，但没有设必要的控制岗位或相互制约的岗位，不能实现内部各部门之间的制约和监督，容易出现部门职责不清与管理的混乱。

（三）关键环节的内部控制缺失。部分管理中心的内部控制主要局限在财务控制方面，而对业务的决策、部门管理和相互制约等关键控制点控制较少，没有涵盖内部管理和业务活动的各个层面，没有形成一个全方位的风险预防监控体系，削弱了内部控制的整体效能。

（四）内控制度执行不到位。部分管理中心存在重制度建设，轻贯彻检查的思想，内部控制制度执行不严，监督不力，制度落实不到位。各级管理人员对制度理解的扭曲和打折扣，以及执行者的责任心、自觉性和落实力度不够，造成有章不循，违章操作。又由于内控责任不明确、监督处罚机制不健全等原因，检查工作流于形式，起不到监督和威慑的作用，留下风险隐患。

（五）内部监督体制尚有不足。部分管理中心尚未建立强有力的权力制衡机制，管理权与监督权尚未真正分离，更缺乏对决策人员的有效、公开的监督体制。在内部稽核体制方面也存在不合理状况，对内部稽查工作不重视，稽核组织力量薄弱，功能不全，缺乏权威性和独立性，内部监督检查的深度广度和频率不够，对相关业务和人员的监督检查存在一定的盲区和死角。

二、完善内部风险控制和监督体制的对策

加强住房公积金管理中心内部风险控制和监督是一项长期的、与时俱进的系统工程，需要持续有效的不断完善和改进，并建立健全行之有效的长效管理监督机制。为有效解决目前内部风险控制和监督工作中存在的问题和不足，应做好以下几方面工作：

（一）加强内控监管法制建设。建立健全住房公积金法律体系是有效开展内部监管工作的重要保证和客观要求，随着经济社会的发展，管理中心内部控制需要在业务实践的发展中不断充实和完善，逐步形成一整套统一规范的内部控制制度，并尽早以法律法规的形式作出明确规定，从而指导和约束各地住房公积金管理中心内部控制和监督制度的建立和执行，提高各住房公积金管理中心的内控管理水平，促进住房公积金行业的整体发展。

（二）加强从业人员素质控制。提高住房公积金从业人员素质是加强住房公积金管理中心内部控制的根本所在。管理中心应当建立科学、有效的激励约束机制，培育良好的团队精神和内部控制文化，提高员工的风险意识和职业道德素质。对员工引进、退出、选拔、绩效考核、薪酬、福利、专业技术职务管理、处罚等日常人事管理做出详细规定。重要或关键岗位管理人员如会计主管和会计人员应当具有与其岗位、职位相适应的专业资格或技能，同时实行定期轮换制度，杜绝关键岗位人员以权谋私或串通作案。管理中心应制定培训计划，定期组织廉政培

第15篇：西安区医药卫生体制综合改革运行情况调研报告

西安区医药卫生体制综合改革运行情况调研报告

我区医药卫生体制综合改革，按照规定的时间节点，完成或提前完成了各项试点工作任务。按照《吉林省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》（吉政„2010‟6号文件）要求，我们认真组织实施了社区卫生服务中心的医改工作，目前，已提前完成中心主任选聘、岗位设臵和人员竞聘上岗工作。为深入了解实施基层医改后各中心按新机制运行情况，区卫生局有关科室和二级机构的相关人员组成调研组深入各中心，通过座谈、走访等形式对各中心的运行情况进行了调查，现将调查情况汇报如下：

一、西安区基层医药卫生事业基本情况

我区的卫生工作覆盖范围为城区所辖的12个社区、23个行政村，常住人口约18万人。我区卫生系统直属医疗单位共8家：即区人民医院、区中医院、区泰信医院、区仙城医院、区灯塔镇卫生院、仙城社区卫生服务中心、先锋社区卫生服务中心、区东山卫生所。职工总数186人。其中：卫生专业技术人员149人。医改后，我区各医疗服务中心的人员结构得到优化，实力也不断增强，人员总体水平大幅度提高。

二、医改工作进展和存在的主要问题

区委、区政府高度重视医改工作，继省、市医改工作会议之后，区政府成立了深化医改工作领导小组，并以政府形式下

1 发。区长任组长， 常务副区长、主管副区长任副组长，发改、卫生、财政、人社、编办等十一个部门为成员。领导小组办公室设在区卫生局，卫生局长任办公室主任，发改、财政、人社、编办负责人为副主任，工作人员以区卫生局机关干部为主。

区政府先后两次以区长常务会议的形式召开医改领导小组工作会议，专题研究推进全区医药卫生体制改革工作。2011年6月26日，区委曲书记亲自主持召开常委会议，听取了区医改办的工作汇报，并对开展好下一步工作作出重要指示。会议决定我区将投入更多精力、财力、物力推动医改工作。会议通过了《西安区深化医药卫生体制改革全面落实各项工作实施方案》，进一步明确了全区医改工作目标和各部门责任和医改的主要任务。

（一）推进基本医疗保障制度建设方面。

城乡居民医保覆盖率达到95%。城镇居民医疗保险方面，2011年全区共有77500人参保，参保率100%。2007年至今共有111718人次参加新农合，119660人次受益，共支付补偿参合农民医药费873万元，占筹资总额的65%。2011年有22472人参合，按实际在乡居住人口计算，参合率达到96.46%。2011年新农合筹资标准为人均230元/年，各级财政应补助200元，目前，区财政36万元已到位；国家财政到位242万元，省财政135万元、市财政36万元已到位。

（二）建立国家基本药物制度方面。

按照省、市相关文件要求，我区成立了西安区基本药物办公室，负责基本药物制度改革方面的工作。为保证基本药物足

2 量供应和合理使用，各基层医疗卫生机构制订了阶段性用药计划，由区卫生局代表与省医药采购服务中心签订基本药物委托采购协议。目前我区基本药物运行的情况是：我区所辖五个基层医疗机构已于2011年2月全部实施基本药物制度，严格做到了基层医疗机构全部配备和使用并零差价销售基本药物（省增补目录）。关于网上采购，我区基层医疗机构严格按照省厅要求与2011年10月24日开展网上采购，现在的情况是:两家卫生中心已熟练操作网上采购各环节，并全部在网上采购药品；另外两家中心由于现在仍然归企业（辽源矿业集团总医院）管理，暂时未开展网上采购，但药品价格执行零差价销售，唯一一家乡镇卫生院在我区卫生局的督导下即将全部开展网上采购。

(三）人事制度改革方面。一是完成了机构设臵和编制核定工作。改革后，我区设基层医疗卫生机构5家：即仙城社区卫生服务中心、先锋社区卫生服务中心、东山社区卫生服务中心、泰安社区卫生服务中心、灯塔镇卫生院。核定编制总数194个。其中：东山、泰安社区卫生服务中心属于企业办社会，机构核定编制数75个。

二是完成了基层医疗卫生机构人员竞聘上岗工作。制定出台了《社区卫生服务中心主任和乡镇卫生院院长竞聘工作实施方案》、《基层医疗卫生机构岗位设臵指导意见》和《基层医疗卫生机构全员竞聘上岗实施方案》，各单位也都相应的制定了岗位设臵方案，竞聘上岗工作已经完成。

三是妥善安臵未聘用人员。制定出台了《基层医疗卫生机构不符合竞聘上岗人员清理工作方案》和《基层医疗卫生机构

3 未聘用人员分流安臵工作实施方案》，清理临时聘用人员23人。区直卫生系统实际需要安臵184人，根据编制部门核定的基层医疗卫生机构的编制数量，仙城、先锋两个中心和灯塔镇卫生院可安臵119人，剩余65人。其中：28人实行超编过渡，37人分流到区医院。

（四）基本药物制度方面。按照省、市相关文件要求，我区成立了西安区基本药物办公室，负责基本药物制度改革方面的工作。为保证基本药物足量供应和合理使用，各基层医疗卫生机构制订了阶段性用药计划，由区卫生局代表与省医药采购服务中心签订基本药物委托采购协议。目前我区基本药物运行的情况是：我区所辖五个基层医疗机构已于2011年2月全部实施基本药物制度，严格做到了基层医疗机构全部配备和使用并零差价销售基本药物（省增补目录）。据统计，实行基本药物制度后，我去基层医疗卫生机构药品价格、门诊、住院费用降幅分别达到21%、12.2%、9.4%。关于网上采购，我区基层医疗机构严格按照省厅要求与2011年10月24日开展网上采购，现在的情况是:两家卫生中心已熟练操作网上采购各环节，并全部在网上采购药品；另外两家中心由于现在仍然归企业（辽源矿业集团总医院）管理，暂时未开展网上采购，但药品价格执行零差价销售，唯一一家乡镇卫生院在我区卫生局的督导下即将全部开展网上采购。基本药物工作机构方面，区政府研究，工作人员暂由卫生局内部调剂解决。

（五）分配制度及补偿机制改革。我区制定出台了《基层医疗卫生机构绩效考核实施办法（试行）》、《基层医疗卫生机构绩效工资实施方案》、《基层医疗卫生机构绩效工资实施细则（试

4 行）》和《基层医疗卫生机构资产清查方案》、《基层医疗卫生机构收支两条线管理办法》。核定了各基层医疗机构承担的公共卫生服务和基本医疗服务任务，摸清了基层医疗卫生机构固定资产、药品存量、进价、负债等方面的详细情况，核定了绩效工资总量，2011年10月份开始执行绩效工资和收支两条线管理。新农合区级地方财政配套资金和公共卫生服务均等化经费地方财政配套部分已拨付到位。区卫生局每季度对各社区服务中心工作进行考核，根据考核结果发放绩效工资。每个社区服务中心成立绩效考核领导小组，并制定了绩效考核方案，由职代会通过后开始实施，绩效考核领导小组每月对员工工作进行考核，并根据考核结果发放个人的绩效工资。

（六）加强服务，公共卫生全面实现均等化。制定了健康档案、健康教育、老年人、慢性病、重性精神病患者健康管理等9项服务项目工作方案，免费向城乡居民建立健康（电子）档案，开展健康教育咨询，定期为65岁以上老年人做健康检查，为3岁以下儿童做生长发育检查，为孕产妇做产前检查和产后访视，为高血压、糖尿病、精神疾病等人群提供防治指导服务。在抓好结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家扩大免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目实施的同时，又增加了15岁以下人群补种乙肝疫苗、农村妇女常见病筛查、补服叶酸预防出生缺陷、贫困白内障患者复明手术、农村卫生改厕等5项服务项目。

（七）突出特色，充分发挥中医药在医改中的优势。通过实施中医医院管理活动、综合医院中医药示范工作、中医特色基层医疗机构创建、适宜技术推广、“中医学经典、西医学中医”、中医师承教育等工作，中医药优势充分发挥，人才队伍

5 素质进一步提高，服务领域不断扩展。区、乡两级公立医疗机构均设立了中医科，能够开展多项中医药特色服务，90%以上村卫生室（社区卫生服务站）能提供基本中医药服务。通过抓专科建设，在防治常见病、多发病、慢性病、重大疑难疾病，缓解群众看病难、看病贵等方面发挥了重要作用。

（八）、存在的问题和困难

1、按照市医改方案要求，二级以上公立医院办的社区卫生服务中心全部下放给两区管理，我区应接收矿务局所属的东山、泰安两所社区卫生服务中心，经过几次磋商，仍未就接收问题与辽矿集团达成协议，虽然目前我们已要求东山、泰安社区参照我区直属单位的运作方式进行改革，但因体制问题他们无法操作，拖延我区医改工作整体进度。

2、改革后，社区中心人员重新配备，新近人员尚需一段时间熟悉和掌握社区卫生服务工作，卫生人才比较缺乏，缺少中医、公共卫生方面专业人员，使中医药工作和公共卫生服务工作的进一步提升受到限制。

3、基本药物网上采购方面:基层中心反映本地区配送企业中标品规不全；省中标目录品种价格高于本地区市场价，建议按地区划分价格；个别企业不配送也无回复，如：吉林友邦药业，吉林北药药业;医疗用卫材在网上无法采购。

4、医务人员的激励机制还未健全。医改前，各中心为了生存发展采取各种方式积极创收，如收入提成、发放奖金、值班补贴等，以鼓励医务人员积极收治病人。医改后，实行了收支 6 两条线，中心无财务自主权，无法实施以上的激励措施，导致病人的流失和业务收入的下降。绩效工资差距不大导致了绩效考核不能有效地激励医务人员的积极性。

5、人员培训断档，后继无人现象严重。目前中心人员培训经费难以得到保障，人才引进、培训、培养长效机制尚未建立，考虑到培训后人员的流失，使得医疗机构在人员培训问题上处于尴尬地位，人员接续无法保障。

三、确保我区基层医药卫生机构平稳运行的措施及建议 一是尽快在市政府主持下，由市医改办会同我区与辽源矿业集团进一步磋商关于东山、泰安两所社区卫生服务中心接收问题，实现全区基层医疗卫生机构统一体制、统一管理，增加公共卫生和基本医疗服务能力，推进基层医疗卫生机构综合改革全面完成。

二是认真落实各项配套政策，强化社区卫生管理，督导各社区卫生服务中心尽快将社区工作步入正轨，加强对社区人才队伍的培养，进一步充实社区卫生服务队伍，并逐步完善社区卫生服务功能。

三是继续对辖区居民建立基础信息资料，实行系统管理和动态管理，为电子建档工作奠定基础。同时，按照市卫生局的统一部署和安排，加快推进健康档案规范化电子建档工作，确保如期完成电子建档率50%的医改工作目标。

四是强化绩效考核和建立有效激励机制。绩效考核本意是调动医务人员积极性，提高待遇。希望绩效考核每季度亦或每 7 月进行一次，绩效工资及时发放，真正起到积极的促进作用。

五是加强专业技术人才队伍。社区卫生服务中心要发展，人才是第一要素。积极培养人才，统筹考虑安排中心相关医务人员进修学习。中心可以聘用

二、三级医院退休专家到中心坐诊，以提升、带动中心的技术水平及社会影响力，提高社区卫生服务机构的服务能力，真正缓解居民看病难、看病贵的问题。对于临床科室缺岗人员，希望能引进中级以上专业技术人员，缓解人才压力。

六是加强学习与沟通，改进工作方法。基层医改是一项惠及全民的重大民生工程，做好医改工作关键要吃透相关政策，领悟文件精神，把握工作重点，抓住核心问题，从思想上高度重视，切实提高政策水平。沟通协调至关重要。医改工作任务重大，涉及面广，要加强与各部门之间的协调交流，形成工作的强大合力。同时要积极主动地与上级沟通联系，一方面让上级动态地了解我区医疗改革运行情况，另一方面认真学习贯彻上级下达的新政策或推广的成功经验。改进工作方法，当好区委、区政府实施基层医改的参谋，以实际行动践行科学发展观。

第16篇：论文(调研报告)：省直管县的体制再思考

省直管县的体制再思考

2009年中央一号文件第２６条提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。但在2010年的一号文件中却没有了这一条，其新的表述是：“深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。” “继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”与此相关的是，据新华网北京２月２８日电，记者从刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十三次会议获悉，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。

如果真是这样的话，笔者认为，这种政策调整是非常正确和及时的。郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。我国工业化、城镇化的加快发展，需要与之相适应的地方行政架构。从1959年第二届全国人大第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》到1983年中央发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一号文件放弃2009年一号文件关于“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的条文，重新思考地方行政体制改革的重点，是非常及时和正确的。

随着城市化的发展，延续了两千多年的郡县制，也将在城市化的进程中逐步退出地方行政序列，为更多的市所替代。

笔者最近多次往返县、市之间，再观察、再思考省直管县的体制，更实在地感到，改革开放以来，特别是近几年来，市县的变化确实是一年一变样。但实在地说，对乡镇怎么正着看都还是个集市，对县城怎么正着看都还是个较大的镇，对市区怎么歪着看都已是一个象样的城市。就是说，在经济上，市县乡存在着明显的由富强到衰弱的梯度走向，且这种走向会始终存在，这是我们思考地方政体改革的基础。如果说，市区周围的县域都成为一个个独立着的相对贫弱的“马铃薯”，富强的城市和衰落的乡村、幸福的市民和贫弱的农民、繁茂的工业和衰败的农业之间，仅仅只有赤裸裸的商品交换关系，而没有政治、文化、社会和人心的归附，没有了行政体制上的有机结合和科学统筹，其结果是不敢设想的。

如何深化地方行政体制改革。一是由“划小省”改为加快副省级中心城市建设。做大做强省内重要城市，并提高省内重要城市的行政职别。如湖南省，可实行长、株、潭三个城市合并，并提升为副省级。在此同时，根据全国省级城市设置的总体规划，再建设一至几个副省级中心城市，直至让“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央——市（省）——市——市（县）——镇（村）的行政序列，其省（市）、市、县（市）三级为地方政府。

二是继续完善“市领导县”的体制。放弃行政上的省管县探索，继续实行地级市领导县的体制，但地级市的城市区一级政府改为市政府的派出机构。这样有利于增强市政府在城市管理中的主体职责，又有利于城区内和城乡的协调一致。

三是实行地级市市区和县（市）自治。党委和政协的机构和职能可暂不涉及，重点是人

大和政府的改革，市县人大的改革，主要是实行县级人大代表专职化，按城乡人口同等比例，分选区直接选出。其专职代表名额，按100万人口以上万分之一至一点

五、50——100万人口万分之一点五至

二、50万以下万分之二至二点五确定。县人大代表总额不多于150人，不少于30人。所选代表参选时需在本县内居住2年以上（户籍地点不限），代表可连选连任。人大换届时，应有连任代表人数二分之一以上，以利决策人员队伍相对稳定。县人大主任实行差额直选。副主任仍由人大全会选举任命。实行县级人大代表专职化以后，不再设立县人大常委会，但仍可设立必要的专门委员会，专门委员会主任和副主任仍由人大全会选举任命。改一年一次人大例会为定期和不定期的全会，及时审议各项应由人大全会审议的事项。至于应审议的事项，待县政自治的大方向确定后再行议决。

县政府实行县长实行差额直选。副县长和政府各组成部门负责人仍由县人大选举任命。县政府组阁部门要实行政事分设，减少行政部门，并可不要求与中央和省级组阁部门对称，以体现县域特点。具体设置多少组阁部门，按县政自治的要求，由县长提出，县人大审议决定。比如，县农口，现有农、林、水3个政府组阁部门，还有农村工作办公室（县委农村工作部）、畜牧水产局、农村经营管理局、农机局、农村能源办、多种经营办、农民减负办、农业广播电视学校、水库移民局等科级独立事业单位，政事不分，重设机构，甚至政事企倒置。这就要从新的实际出发，予以整合调整。包括

二、三产业在内，整个县级产业管理部门，可考虑分别设置农业、工业、商贸、公共设施和服务等四个政府组阁局即可，且把名称由“局”改为“科”。县政府的组阁局设置多少个，有两种意见：一种是认为个数要少，其思想来源于中央和省的大部制；另一种意见是要增加组阁局，减少非组阁局，理由是以利更多的工作纳入县人大的监督范围，防止过多的非组阁局在人大监督的“体外循环”，超脱监督。这些意见，可在深入的研讨中议决。在县政府的改革中，要把县域智库建设放在突出位置，予以加强。过去，县一级大量的工作是“上达下传”，替天行事，用不了智库。县政自治以后，独立的县级智库不可少，以利决策科学化。

四是改乡政府为乡公所，作为县政府的派出机构。县域城镇以外的行政村仍由现有的乡管理。但现有的乡镇不再作为一级政府，而改为县政府的派出机构。

五是加快完善镇行政管理体制。改革开放以来，县域内的城镇个数增加，区域扩大，居住人口增加，不少县城关镇和较大的镇，城镇居住人口早已超过10万人或更多，城区面积达数十平方公里。但是，在行政管理上已严重不适应。主要表现为：县城关镇政府既管城市建成区，又管周围数十个行政村，而实际上主要是管理农区村，城区的管理则由镇政府与县直多个部门交差管理。乡镇政府所在地的城镇（集镇），存在着县直部门、乡镇和所在村的多头管理，甚至在镇的建成区内，东南西北分属多个行政村管理，给城镇的规划、建设和管理带来很多不便。因此，有必要进行行政管理上的改革。

具体作法可考虑实行镇村分置。现有的县和乡镇政府所在地的城镇（市镇），从县、乡（镇）、村分离出来，单独设置行政区划，其行政区划包括现有集镇建成区和中长期规划区。为了减少行政区划变动中原有土地等财产分割带来的工作难度，进入城镇区的原生产队（土地集体）不分割，整体划入城镇，集体资产的所有权，维持不变。重新规划的县域城镇（市镇），在行政级别上，县城关镇可直接定为副县级市，为县辖市。乡镇所辖城镇定为科一级，为县辖镇。重新设置的县域市镇，成立自治政府。行政费用由财政供给。行政和事业专职人员在现有县乡行政事业人员中调剂，5年不增加编制和员额。

现已进入县域城镇居住和就业的农村人员，其户籍听便，可以不迁入，也可以迁入，但不管农村户籍是否迁入居住就业的县域城镇，其原在农村的承包权和宅基地等各种权益，没有中央的规定变更之前，仍然维持不变。城镇内原有的城镇户籍维持不变。没有将户藉迁入城镇的外地人员，凭有效征件，发放居住证，与城镇居民享有同等的权益。

地方行政体制改革，必须实行中央直接领导，形成全党的统一意志和行动方案，不搞地方各自为政。

第17篇：分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制(1950—1952年)阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制(1953—1978年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。[ii]

二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。[iv]

(二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

1、省对市财政收入划分体制的实际运转

1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。XX年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

案例1：省对**市财政收入划分体制：

XX年，省对**市财政体制作了相应调整。主要内容,一是实行企业税收属地征管。从XX年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25％部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25％部分和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以XX年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例与XX年相同；②增值税25％部分省分享8％、市分享17％;③营业税省分享30％、市分享70％;④7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以XX年实际完成数为基数，市以XX年实际完成数乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

从XX年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，XX—XX年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

2、省对县财政收入划分体制的实际运转

XX年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制，其运行情况：

从XX年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔XX〕29号和〔XX〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；个人所得税按中央60％，省15％，市(县市)25％比例分享；增值税按中央75％，省8％，市(县市)17％比例分，省同时分享相应的税收返还增量；营业税按省30％，市(县市)70％比例分享执行；七个小税种按确定的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以XX年为基数，XX—XX年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。

3、市对区财政收入划分体制的实际运转

据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制

XX年地级随州市成立后，从XX年起，对曾都区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方留用部分的15％，农业税30％，地税收入40％，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等；(2)区级收入：增值税地方留用部分的10％，地税收入60％，农业税70％，农业特产税100％，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

2、基数计算。以199

7、199

8、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10％作为XX年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:8分成；短收入基数部分，市、区2:8负担。

3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。XX年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善。

4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制

根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX年，曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

2、镇级收入：增值税17％，企业所得税25％，个人所得税25％，一般营业税70％，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100％及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

3、收入基数确定：按上述税种和比例将XX—XX年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

(三)省以下政府间财政转移支付的实际运转

实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×均衡性转移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元，经过十年的发展，到XX年已达到23.5亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付9.20亿元，占39%；激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付11.3亿元，占48%。

除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

案例4：省对潜江市财政转移支付情况

XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占潜江市可用财力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性转移支付XX年至XX年为零，XX年50万元，XX年1800万元，XX年6599万元；专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元；其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

(一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3％、1.7％，到 XX年上升为44.9％、9.5％，分别提高21.6、7.8个百分点；而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4％，XX年达到68.6％，提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX年中央、省分享了这四项税收的61.8％，XX年达到72.1％，增长10.3个百分点，绝对额增长130％。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60％、省分享15％；对增值税、营业税，省分享8％、30％；随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

(二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州XX年以来，上划收入年均递增19.4 ％，从XX的20763万元，增长到XX年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元，仅仅只够维持工资的发放。

2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例，XX年，随州市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为0.47；到XX年，随州市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为0.3，比XX年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

[表1] XX—XX年随州市财政自给系数 [v] (单位：万元)

年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年随州市上划收入变化情况表[vi]

年份 划收入(万元) 递增幅度(％) 年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680 -3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。截止到XX年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的2.7倍。其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54％，为当年县乡地方财政收入的5.3倍。全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46％，为当年地方财政收入的1.25倍[vii]。日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

(三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障

1、财政转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统

一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性较大

目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目；专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。

3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策落实到位

如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。

4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱

中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用，而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬殊。

(四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善

1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成本高

一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府，一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是国税、地税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。而且，从纳税人角度讲，全国90％以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便，也增加了纳税人的纳税成本。

2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理组织收入

国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联系。国税、地税以组织收入为中心， “争”、“抢”税源，税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空”，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得地方政府难以有效组织收入。

三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建议

(一)基本思路

政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择，一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发展；从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场，财力应适当分散。

我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央宏观政策的有效实施。为此，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算收入比重提高到60%，全国财政收入占国民生产总值比重提高到20%[viii]。分税制财政体制的建立以来，中央财力大幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了XX年的55%。同时，财政收入占国民经济的比重也从1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上达到20%与60%的既定目标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重”基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。

作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难，从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算的执行造成较大冲击。三是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。因此，当前的财政体制通过提高财力集中程度，进而将集中的财力以转移支付形式来弥补地方财政支出的缺口，而代行一部分体制功能的做法是一种被动的、低效率的无奈选择。

基于当前经济发展阶段和中央财力的实际状况，近期应是适时调整完善“分税制”财政体制的有利时机，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。具体可考虑：一是在中央地方共享收入中，将个别税种适当调低中央和省级的分享比例，相应调高地方，特别是市县的分享比例。二是对于个别中央预算固定收入，如消费税，通过与地方分享，使地方相应增加部分收入。从中长期目标来看，仍需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

(二)具体建议

1、合理调整收入结构，切实增强地方自主财力

XX年全国财政收入突破2万亿元，XX年达到2.5万亿元，到XX年突破了3万亿元，[x]三年三个台阶，财政收入大幅增长，中央、省级宏观调控能力大大增强。适当让度部分财力，以增加地方自主财力，财力条件已基本具备。因此，在确保中央和省加强宏观调控的前提下，按照公平、规范、简便的原则，减少地方税收上划基数，适当调增地方收入分成比例，切实增加地方自主财力，调动地方加快发展的积极性。

2、合理调整事权范围，逐步实现公共服务均等化

按照财权、事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，切实改变地方政府“小马拉大车”的状况。根据公共品受益范围原则，对农村义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障以及道路、水利工程等公共品，进行合理划分。凡属中央和省政府承担的政府支出，中央和省级财政应加大财力保障，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求地方配套。凡属于共同事务，应根据受益程序，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法，逐步实现公共服务均等化。

3、认真清理乡镇债务，努力化解基层债务风险

要认真清理核实县乡债权债务，分清债务类型，落实偿债责任。对属于落实中央和省级事权形成的债务，中央和省应承担化债责任；对关闭乡镇“五小企业”、发展乡镇企业形成的债务，中央和省应给予国有企业改制相同的优惠政策支持化债；对农村合作基金会等解决地方金融风险形成的债务，中央和省应比照金融不良资产处置办法支持化债，妥善处理各项债务。要建立举债约束机制，控制产生新的债务。对县乡举债的审批实行上收一级管理，对举借外债要由省级统一管理，努力防范和化解基层债务风险。

4、强化转移支付资金分配的稳定性和及时性，确保基层政权正常运转

以科学的分配方法和严格的制度规定，强化转移支付资金的稳定性和及时性，使地方政府在编制年度预算时统筹当年的财力安排，提高预算的全面性和完整性，确保基层政权正常运转。

5、深化税费和机构改革，提高地方财政保障能力

深化和完善农村税费改革和乡镇行政管理体制改革，按照“少取多予”的方针，加大对农村公共产品的转移支付力度，让公共财政阳光普照农村大地。按照“精简、统

一、效能”的原则，改革和精简乡镇机构，压缩人员，节减开支。强化县乡基层政府公共服务功能，由“养人”转向“养事”，进一步提高行政效率和公共服务水平。

地方政府财政体制的完善是一种利益关系的调整, 除了要充分考虑经济发展水平、社会各项事业发展、财政收支状况外，还需要一些措施的相互配合。应以法律的形式明确政府间的财政关系，加强财政监管，稳步推进财政收入的良性循环。

第18篇：关于建立和完善城乡社会保障体制的调研报告

关于建立和完善城乡社会保障体制的调研报告

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来源:决策咨询委作者:决策咨询委员会日期:2007-3-24 10:21:50

市决策咨询委员会改革开放组

社会保障涉及广大人民群众的切身利益，事关改革发展稳定大局，是构建和谐社会的重要内容，也是经济发展和社会进步的重要目标。近期，我们就建立和完善城乡社会保障体制问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、我市城乡社会保障工作的基本情况

经过二十多年的探索和实践，我市逐步形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育保险、城市居民最低生活保障及新型农村合作医疗、农村特困救助等为主要内容，多渠道筹集保障资金，管理服务渐趋社会化的社会保障体系。

一是社会保险全部启动。我市城镇养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险已全部启动运行，其中养老保险实行省级统筹，失业、工伤保险实行市级统筹，医疗、生育保险实行县级统筹。社会保险基金由用人单位和职工个人共同缴纳，地税负责征缴，财政负责监管，社保经办机构负责待遇给付。截止2006年6月底，养老保险参保户数达934户，参保在职职工83565人，离退休人员17790人，约占到2005年底应保对象的89.5%；2006年上半年，全市失业保险共有参保单位3932户，参保职工12.5525万人，约占到2005年底应保对象的63.2%，征缴失业保险金343万元，完成省上任务的15%，新增参保职工1274人，完成省上下达扩面任务的158.6%；全市医疗保险参保职工17.19万人，生育保险参保职工3.1万人，覆盖面均在80%以上。全市工伤保险参保单位426户，参保职工54000多人，累计征缴基金580多万元。

二是城市低保水平不断提高。全市城市低保实行动态管理下的应保尽保和分类施保，保障线随着城市居民生活水平的提高而不断提高。截止2006年6月底，享受城市低保对象达34113户、86545人，享受低保人数与城市人口比居全省第一。低保金从1999年的人均70元/月提高到现在的人均150元/月。

三是农村低保有了新进展。我市农村低保工作1999年启动， 2004年又重新进行部署。截止2005年12月底，全市共保障农村年人均收入在625元以下困难群众13.12万人，发放低保资金2217万元。

四是新型农村合作医疗试点逐步推开。我市2005年开始在神木县开展新型农村合作医疗试点，2006年扩大到神木、府谷、定边、靖边4个县。截止2006年2月15日，四个试点县共有208951户农民、824080人参加，参合率为85.3%。至5月底，四个试点县获得住院补偿7376人次，住院总费用2035万元，补偿资金675.7195万元，占住院总费用的33.3%。人均住院费用2758元，人均住院补偿916元。与去年同期相比，人均住院医药费用降低3.6%，住院人数增加约10%。

五是社会救助引起广泛重视。我市现有五保对象7794人，其中在47所敬老院集中供养373人（供养标准年最低1000元），分散供养7421人（供养标准年最低625元）。农村医

疗救助工作从2004年开展以来，共拨款436万元，救助6000人次。城市医疗救助工作从2005年开始，由省政府确定在榆阳、神木、定边三县（区）试点。

二、目前存在的主要问题及原因分析

近年来，我市城乡社会保障工作取得了很大成绩，但仍存在着许多困难和问题，主要是：

1、宣传认识不到位。建立和健全社会保障制度，让广大人民群众衣食无忧、老有所养，是社会主义制度优越性的重要体现，这本身是一件好事，但在社会保险等制度推行过程中却阻力重重，社会成员对其认同性较差，这既有本身制度缺陷和管理不规范的影响，更主要的还是对建立和完善社会保障制度的意义和必要性认识不到位，导致社会成员缺乏参与的积极性。

2、社会保障制度建设滞后于全市经济发展。一是对农民工及被征地和失地农民的社会保障缺失。近年来，随着经济建设的快速发展，我市农民工队伍日益壮大，被征地和失地农民逐渐增多，而现行城乡分割的社会保障制度，使得那些游离于城乡边缘的人群既不是城镇居民，又脱离了农村土地保障，有的仅靠有限的征地补偿费来维持生计。如神木县大柳塔镇后柳塔村因当年大柳塔矿在征地时答应安置村民，但后来部分村民每人只拿到了2万元补偿，现钱已花完，生活无着落。此外，在资源开发中因环境问题而导致农民失地或变相失地的问题也比较突出。如神木县因煤炭开采形成的采空区面积达99.12平方公里，其中已塌陷面积达44平方公里，造成856户，3285人受灾。二是机关事业单位社会养老保险尚未启动。目前，全省10个市只有我市这项工作滞后，致使我市相关事业单位工作人员外调时无法转移基金累积，调出人员到调入地需补交基金累积，给工作人员带来沉重负担。同时，我市在引进人才时，其基金累积又无法随本人一同转入，在一定程度上影响了人才的合理流动。三是因管理体制变更等原因，农村社会养老保险陷入停顿状态；城镇居民医疗保险在我市尚属空白；已改制企业职工也大多未参加医疗保险，市本级所属已改制企业职工参加医疗保险近6000人，仅占改制企业职工总数的32%，县区所属国有和集体已改制企业职工参加医疗保险的职工占不到10%；农村合作医疗发展不平衡，仅在北部四县试点，南部六县空白。

3、城乡社会保障管理分散，条块分割，体制不畅。社会保险由劳动和社会保障部门负责，城市和农村低保及医疗、社会救助由民政部门负责，农村合作医疗和大病救助由卫生部门负责，机关事业单位社会保险则由隶属于人事部门的机关事业单位社会保险基金管理中心负责。在基金的征缴、管理、发放过程中还牵扯税务、财政及金融机构等诸多部门和单位，形成了“多龙治水”的管理格局，难以形成有效的统筹、协作和配合。如养老保险方面，劳动保障部门认为，地税部门征缴率偏低，使企业离退休人员工资难以提高。地税部门则认为，由于许多企业不景气，提高征缴率不切合实际。由此导致各自为政，下达的征缴任务也无法统一。

4、社会保险扩面征缴清欠难度大，基金支撑能力弱。“十一五”期间，我市新增就业要达到12.5万人，转移农村劳动力70万人，“十一五”末，城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险覆盖面分别要达到10万、20万、12.8万、11万、3万人，扩面任务相当重，工作难度很大。一方面是企业职工对保护自身正当权益的无知和无奈，更重要的则是一些企业领导和业主保险意识淡漠，有的竟错误地认为，为职工办理社会保险是无效投入，表现在行动上是能躲即躲，能赖则赖。随着我市国有企业改制步伐的加快以及受城镇化、人口老龄化和就业形式多样化的影响，退休、失业人员将大幅度增加，加之很多企业不能按时、足额缴纳保险金，给社会保险带来巨大的基金支付压力。

5、信息化建设滞后。目前，全市只有养老保险实现了省市县三级联网。市本级、榆阳、

神木、府谷、定边、横山等县（区）的医疗、生育保险工作在城区进行网络化管理，其余各县均为手工辅以单机操作。失业、工伤保险均为手工辅以单机操作。2005年，省民政厅给我市115个城区的社区居委会配备了低保专用微机，但由于社区低保工作缺少专职工作人员，加之现有人员待遇不能落实，且又大都年龄偏大、文化偏低，致使城市低保网络化管理水平难以提高。

6、社会救助工作压力大。一是困难群众多，资金缺口大。2005年全市需保障的农村人均年收入625元以下的困难群众28.35万人，实际只保障了13.12万人，仅完成应保人数的46.2%。2006年全市需保障的困难群众24.5万人，年需资金3753万元，除省上补助494万元、市政府已列支1500万元外，缺口资金尚有1759万元。二是各种救助制度不完善，已有的政策和制度相互衔接不够，特别是救助主体的多样化，既有政府部门，如民政、司法等，又有群众组织和社会团体，如总工会、慈善协会等，使各种救助资源不能有效整合，各做各的，势必导致重复救助和救助遗漏。

三、思路与对策

1、要从实践“三个代表”重要思想和落实以人为本的科学发展观战略高度提高对社会保障工作重要性的认识。要从讲政治的高度去认识和理解社会保障体制建设的重要意义。坚持科学发展观，树立正确的政绩观，让困难群众能够过上最基本的生活，使老百姓能够安居乐业，让全体人民能够共享改革发展的成果。社会保障工作是涉及千家万户的大事，这不仅关系到社会的和谐进步，更与全体社会成员休戚相关。从政府层面讲，重在解决基本的生活保障问题，限于财力，要真正解决好社会保障问题，还必须动员广大社会成员，通过深入细致、扎实的宣传工作，使全体社会成员形成共识，摒弃过去等、靠、要的“福利保障”观念，树立“自我保障”意识，从“要我参保”变为“我要参保”，提高自觉参保的积极性。

2、坚持低水平、广覆盖原则，建立和完善与全市经济发展水平相适应的多层次的社保体系。要切实把“让更多的人享有保障”作为推进社会保障事业发展的优先目标，积极调整各级政府财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比例，使社会保障与经济发展水平相适应。当前，应着重抓好六件事：

一是建立适合农民工特点的社会保障办法，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。①要依法将农民工纳入工伤保险范围，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，特别是农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、煤炭等行业必须参加工伤保险；②要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题；③要积极研究探索和制定低费率、广覆盖、可转移，并能够逐步与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。

二是以土地换保障为基本思路，有效解决被征地和失地农民的社会保障问题。按照国家、集体、个人三方分担的原则筹集保障基金，其中个人负担部分从个人获取的征地安置补助费中抵缴，集体补助部分从土地补偿费中列支，政府承担部分从土地出让金中列支。同时，对于全部或基本失地农民，其身份应转换为城镇居民，并在子女上学、住房、就业、社会保障等方面享受与其他城镇居民相同的待遇。

三是尽快启动全市机关事业单位社会养老保险工作，并逐步使之与企业职工养老保险制度相衔接，便于人才在不同用人单位之间合理流动。

四是积极开展城镇居民医疗保险试点，切实解决城镇困难居民看病难问题。对于已改制企业职工未参加医疗保险的，可纳入城镇居民医疗保险一并解决。

五是应积极向中、省申请扩大农村合作医疗试点，争取2007年能将这一工作在全市十二县区全面铺开。特别是在南六县也应申请确定试点县。

六是应尽快将农村社会养老保险由民政部门移交劳动和社会保障部门，因劳动和社会保障部门在农村缺乏相应的管理机构和人员，因此要坚持人、财、物整体移交。要坚持自愿原

则，不搞“一刀切”，通过大力宣传和国家、集体补贴等政策引导，使这项工作健康开展起来。

3、理顺管理体制，提高管理效率和工作水平。我国现行的社会保障管理体制是多部门交叉分管、条块分割的分散管理体制，与社会主义市场经济的发展是不相适应的。从国家层面来看，也正在积极研究和探索改革办法，作为地方政府目前只能进行适度的微调和理顺。一是可成立高层次的、有权威的社会保障管理委员会，由市级领导挂帅，负责协调与社会保障有关的各部门工作，研究和制定社会保障事业的发展规划和具体政策；二是根据政事分开、行政管理与基金营运分开的原则，改革或改组现行社会保险基金经办机构，建立统一的不依附于行政主管部门的、依法独立运营的社会保险基金营运管理机构，确保社保基金的保值增值；三是建立和健全社会保障街道社区和乡村服务机构，如设立街道社区和乡村社会保障工作站等，以适应社会保障社会化发展的要求。

4、进一步扩大社会保险覆盖范围，加大征缴和清欠工作力度，确保各项社会保险的正常运行。各级劳动保障部门和社保经办机构应把扩面征徼工作作为重中之重，积极引导和鼓励城镇国有、集体、外资和私营等企业及其职工和个体工商户参加社会保险，缴纳社会保险费。各级财政、税务、审计、工商、乡企等部门要加强协调，密切配合，形成扩面征缴的合力。同时，要充分运用劳动保障监察职能，加大各项社会保险扩面征缴和清欠力度，对拒不参保和恶意拖欠保险费的，加大依法处罚力度，使社会保险扩面征缴工作逐步走上法制化、规范化轨道。农村社会保险由于受长期的城乡二元经济结构影响，在短期内与城镇社会保险并轨是不现实的，但并不是说社会保险的扩面在农村将无所作为，可以先在财政状况较好的北六县进行试点，然后总结经验，循序渐进梯度推进，逐步过渡到覆盖全市的城乡一体化的社会保险体系。

5、加快社会保障管理信息系统建设，提高运转效率，增强服务功能。我市的劳动保障信息系统工程（金保工程）一期工程建设项目已经发改委正式立项，总投资888万元，但因资金未落实，建设没有进展。建议市政府尽快投入资金，加紧建设，尽早实现全市及与中、省的社会保险联网。市本级要建立统一的覆盖各项任务的集中式资源数据库，实现城区内广域网实时联接，在街道一级普遍建立劳动保障信息发布站或查询终端，实现劳动保障主要业务的全过程计算机管理。民政部门应按照民政部《城市低保管理软件系统》（2.0版）的要求，加大对低保工作人员的培训力度，尽快实现社区、县区、市、省、部五级联网。对农村低保和农村合作医疗，有关部门应组织人员开发或购买实用软件，尽快实现网络化管理，不断提高工作效率和管理水平。

6、加大投入，切实保障困难群众的基本生活，加快社会救助体系建设。社会救助是保障人民群众基本生存权的最后一道防线。要切实加大对社会救助的投入，特别是农村人均年收入在625元以下的困难群众的低保应列入各级政府财政预算予以保证，今年缺口资金1759万元，应尽快给以解决。要全面整合救助资源，规范救助行为，在发挥好民政救助主渠道作用的同时，积极协调教育、卫生、城建、司法及供水、供电、供热等相关部门，切实解决弱势群体的上学、看病、住房、打官司、用水、用电、取暖等方面的实际困难。要积极引导和调动民间组织、私营企业等社会力量投身公益事业，进行慈善救助。要进一步规范社会募捐活动，将零散、随意的募捐活动逐步规范为经常性的、固定的捐赠活动，每年集中开展1-2次“一日捐”，扩大救助影响，提高救助效益。要不断创新机制、完善政策，逐步形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会各方帮扶为补充的社会救助体系。

第19篇：关于农村基础设施建设基层体制机制的调研报告

关于农村基础设施建设基层体制机制的调研报告

区政协统筹城乡发展基层体制机制大调研报告之五

关于农村基础设施建设基层体制机制

的调研报告

农村基础设施建设基层体制机制课题组

农村基础设施建设是推动农村经济发展、促进农业和农村现代化的重要措施，而体制机制决定着建设的速度、质量和效果。统筹城乡发展，加快农村基础设施建设，创新体制机制是根本。经过调研，现就建立和完善农村基础设施建设基层体制机制报告如下。

一、基本情况

从总体上看，我区农村基础设施建设取得了长足进展，农业生产条件得到较大改善，综合生产能力有所提高，为进一步搞好新农村建设，加快农业和农村经济发展，实现统筹城乡发展目标奠定了一定基础。

农村水利方面。全区共投入1.27亿元建成了农村各类水利工程11560处，新增蓄引提水能力3240万立方米，恢复蓄水1800万立方米，新增有效灌面4.93万亩，恢复改善灌面7.2万亩，新增节水灌面1.8万亩；新建微型水池3485口，整治销号小型病险水库7座，整治山坪塘208口；整治小型渠堰55条86公里，修复水毁河堤16公里，实施6.7万亩烟水配套工程，治理水土流失284平方公里。农村人畜饮水累计完成投资4750万元，解决了9.5万人的饮水安全问题。

农村供电方面。自2004年10月以来，共投入4800多万元进行电网建设，续建了110KV正阳变电站，新建了35KV金洞、蓬东变电站；投入6100万元实施了惠及22000多户近10万人的西部农网建设，建设改造面达到87%，通电到户率实现100%。

农村公路方面。“十五”期间，共投入资金1.5亿元，对主要县道、重要乡道、旅游通道路进行了全面硬化，实现了乡乡通水泥（沥青）路的目标，全区农村公路总里程达到2064公里，路网密度达85.9公里/百平方公里，其中次高级（油路或水泥路）路面里程207.73公里，四级泥碎路1045.09公里，等外公路（无路面或路基宽度小于4.5米）811.19公里。目前全区30个街道、镇乡已经全面实现油路或水泥路，村（居）委通畅率达49.4%，通达率达86.1%。

农村通讯方面。全区现有农村固定电话用户44951户，农村宽带用户1302户（占宽带总用户数的11.3%）。30个街道、镇乡均开通了宽带网和数字数据网，小灵通网络覆盖了19个乡镇，实现了乡乡通光缆，98%的行政村通程控电话。偏远乡镇电信网络实现全覆盖，村通率达到100%。

集镇建设方面。13个建制镇2007年市政公用设施建设财政性资金投入2798.72万元，建成区5.1平方公里，人口3.99万人，人均日生活用水量82.87升，用水普及率88.57%，燃气普及率26.81%，人均道路面积8.34平方米，排水管道密度2.71公里/平方公里，绿化覆盖率4.39%，绿地率3.42%；12个乡2007年市政公用设施建设财政性资金投入783.41万元，建成区2.2平方公里，人口1.34万人。人均日生活用水量86.4升，用水普及率88.57%，燃气普及率3.73%，人均道路面积8.81平方米，排水管道密度3.5公里/平方公里，绿化覆盖率1%，绿地率0.5%。

二、存在问题及原因分析

在原有体制机制下，通过上下努力，我区农村基础设施建设尽管取得了一定成绩，但从我国入世后农业农村面临的全新形势和统筹城乡发展的要求，尤其是黔江构建区域性中心城市的发展战略来看，还显得十分薄弱和落后，制约着全区农业农村经济的持续稳定快速发展。

（一）存在问题

规划布局与发展要求矛盾突出。我区农村基础设施由于建设时经济水平不高、规划投入有限、区域定位较低等方面的局限，缺乏统筹规划，合理布局不够，设计不尽科学，导致建成的项目落后于现实发展的需要。以集镇建设为例，原有的规划水平整体不高，产业布局配套欠缺，空间结构不尽合理，尤其缺乏各项专业规划和修建性详规。在城乡统筹发展上没有充分考虑到区域联动、片区联动；在基础设施上没有考虑到区域整体布局和整体建设；在产业上只考虑到当地的资源优势，没有对外地企业、规模企业进入作好前瞻性规划布局；在新农村建设特别是中心村、示范村建设上，原规划仅对集体区域进行了规划，缺乏整体布局，农村乱搭乱建、挤占街道和公共用地现象比较普遍。这种现状，与目前黔江区作为重庆市区域性中心城市，建设城乡统筹先行区和示范区的要求比，已完全不相适应。加上全面建设小康社会和加速建设社会主义新农村战略的实施，现有的集镇规划更是不能适应当前城乡统筹发展的需要，亟需重新进行定位调整。

建设需求与资金匮乏矛盾突出。虽然国家和地方政府每年都有大量投资进入农村基础设施建设领域，资金绝对数额不少，且近年来每年都有所增长，但与我区加快农村经济发展建设新农村对基础设施的建设需求相比，显得“捉襟见肘”、“杯水车薪”。仅以农村人畜饮水为例，经过多年努力，截止2007年底尽管已经解决了9.5万人的饮水安全问题，让农民喝上了清洁卫生的自来水，被国家发改委、水利部列为“十一五”全国农村饮水安全示范区，但全区还有饮水不安全人数达22.28万人，占全区农村总人口的43.1%。这意味着完全解决全区农村人畜饮水困难的任务还相当繁重，如果按人均需投资500元计算，还需资金11140万元，而国家能够补助的资金只有6104.72万元（按274元/人计），资金缺口达5035.28万元。事实上，已经解决的地区水源条件都相对较好，农户居住相对集中，今后要解决的地区水源条件更差，施工环境恶劣，解决难度更大，这意味着所需投资更多。而随着新农村建设步伐加快，全区农田水利、乡村道路、集镇建设等方面都将不断产生巨大的投资“干渴”。与此同时，与资金总量匮乏相伴而行的是现有投资渠道来源分散，整合困难，表面上各方使力，实际上各撒各的“胡椒面”，缺乏集中规划统一使用，降低了资金使用效益，在一定程度上加剧了资金匮乏与建设需求的矛盾。在目前比较单一的投资供给体制和筹资渠道下，这一对矛盾难以得到解决，导致很多农村基础设施建设项目处于“等米下锅”状态。

建管养护与实际效用矛盾突出。长期以来，我区农村基础设施建设重建轻管现象十分普遍。建设时主要由街道办事处或镇乡政府申报项目，向上争资立项，开工时轰轰烈烈，大干快上，验收后作为政府政绩上报，项目建成后的管理维护却少人问津。比如农村供水工程管理上，现在多以村组集体管理为主，水费只计收运行费用，未提留大修及折旧费用，加上水费征收不到位，以致达不到以水养水的目的，管护人员缺乏激励的物质保障，没有管护积极性。再加上农户缺乏水源保护意识，使得工程运行困难，维修费用无着落，运行一段时间过后，一些供水工程就出现失修、闲置甚至水源污染、报废的情况。又比如农村公路养护上，由于管护体制机制不健全，责任、义务不落实，农村公路建成通车后往往无人管护。由于长期失养，有的农村公路超时限使用，路面损坏，晴通雨阻，通行不畅；有的农村公路由于车辆增多、超限运输以及自然灾害的损坏，已经有名无实，有路不通。

现实状况与发展需要矛盾突出。一方面，我区农村基础设施不仅在存量上与新时期农业产业化、规模化发展的要求不相适应，而且在增量上也不能满足新时期农业现代化发展的要求。从存量上看，大部分农村基础设施年久失修，功能老化，配套不全，保障能力明显下降。大多数乡镇的村还没有用上安全卫生的自来水，部分用上自来水的村由于水源不足、管理不善等原因，也保证不了正常供水；从增量上看，以农村水利建设为例，近年来虽然通过强力实施病险水库整治、小型农田水利、产业供水、水土保持、烟田灌溉、乡镇堤防等农村水利基础设施建设，但全区水资源开发总体水平较低，各类水利设施依然十分脆弱，使用率低下，表现在现有水利工程常年蓄、引水能力较弱，特别是一些小型水库病险严重，灌溉能力十分有限，农民仍然没有摆脱“靠天吃饭”的境况。另一方面，不少地方对农村基础设施的性质和作用认识不够，加上农村基础设施建设投入大，见效慢，地方干部“等靠要”思想滋生。而农民外出务工比较收益较高，不愿守着“一亩三分地”继续“苦干”。这种状况，也加剧了落后的农村基础设施建设与加快新农村建设、实现城乡统筹发展要求的矛盾。

（二）原因分析

调研表明，以上矛盾在我区农村基础设施建设中长期存在。从表面上看，我区农村基础设施建设滞后于农村经济发展，与我区较为落后的经济条件和较为恶劣的自然条件有很大关系。但从深层次看，更与农村基础设施建设的管理体制和运行机制有着密不可分的关系。

从制度变迁分析：建国初期，在人民公社“政社合一”的体制下，农村基础设施等乡村公共产品供给主要采取以劳动力最大限度替代资金的方式。通过高强度的动员和组织，农民积极投工投劳，在较大范围内掀起大搞农田水利基本建设的热潮，许多过去难以办到的公共事业以极低的资金投入得以举办和兴建，包括一些大型的灌溉排水工程，譬如当时我区最大的水利工程——小南海堰渠也是这样修建起来的。十一届三中全会后，随着家庭土地联产承包责任制取代集体化制度，经济制度环境发生了重大变迁。家庭联产承包责任制为农业生产提供了高效率的激励机制，但这种民间投资农业的激励仅仅针对家庭承包土地这一准私人物品，激励农民对所承包土地的再生产投资行为，却没有为农村基础设施在内的公共产品供给提供有效的制度保障。随着集体经济组织解体，加上“一事一议”制度没有发挥应有作用，理性的、寻求自身利益的农民在农村公共产品建设上只会选择做一个“搭便车者”，不会为实现群体利益主动采取行动，不会自愿投资投劳开展农村基础设施建设和维护工作。由此导致的必然结果是，原有农村基础设施等公共产品供给水平不可避免地缺乏养护，甚至遭到相当程度的破坏（表现为农田水利设施年久失修、道路桥梁无人问津等。即使是农村基础设施建设比较好的成都市龙泉驿区，也不可避免地同样存在机电设施老化、渠道年久失修等问题）；新兴农村基础设施建设项目农民参与积极性差，甚至因个体利益不均出现阻挠施工现象。这一制度缺陷，亟需政府通过体制创新予以相应弥补。

从供给体制分析：建国迄今，我国一直实行城乡公共产品二元供给制度，城市居民可以免费享受良好的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境，而农村村民不仅与此无缘，在农村基础设施等公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为农村基础设施建设“买单”，代替国家承担农村基础设施等公共产品的绝大部分投入成本。与此同时，仍然带有浓厚计划经济模式的农村基础设施建设需求表达机制是以“自上而下”为特征的，即由国家计划决定农村基础设施建设的品种和数量。而农村基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，很容易成为既垄断权力又追求利益的行为主体，因此，对见效慢、期限长、具有战略性的农村基础设施等农村公共产品缺乏投资的热情，而热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期项目，其行为目标和农民追求目标往往互相冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用失衡，造成农民急需的生产性基础设施投入严重偏低，供给严重不足，如水利灌溉设施、交通运输道路、电力能源供应、农业商品信息等。表明我区农村基础设施建设仍然徘徊在计划供给的困境中。

从建管机制分析：经过30年改革开放，农村基础设施建设管理从宏观管理部门（即政府职能部门）到微观主体（即村组建制）尽管已经发生了很大变革，但是在后农业税时代，乡镇财政基本上依靠转移支付保证自身运转，对农村基础设施建设的热情仍然更多地来自于政绩考核目标。而在集权制权力构架下，单一的供给主体、自上而下的决策机制和高度集中的资金安排，为掌权者留下极大的权力发挥空间，使其侵犯农民的私法权利成为可能，而以公利之名对农民私权进行的侵犯，是导致农村基础设施建设过程中部分农民出现阻挠甚至破坏行为的原因之一。加之在行政力量庇护下农村基础设施建设往往被少数行为主体所垄断，有的行为主体甚至忽视了农村基础设施是社会公共产品这一本质，将其变成了“单位产品”或部门产品。由此一来，这些行为主体不但没有动力追求生产成本最小化，而且往往将增加上级投资作为追逐额外利润的主要来源，导致农村基础设施建设成本上升，一些工程运作管理极不正常。因此，随着市场化进程中乡镇政府和农民之间信息不对称加剧以及监督机制失效，农村基础设施的供给配置既无法实现效率优先，更难以兼顾公平。

以上分析表明，目前我区还没有建立起与社会主义市场经济体制相适应的农村基础设施建设的管理体制和机制，不能适应现代农业可持续发展和城乡统筹发展的要求，与我区构建区域性中心城市的目标要求不相协调。农村基础设施建设体制改革与机制创新势在必行。

三、对策建议

推进全区农村基础设施建设跨越式发展，健全完善的管理体制和灵活高效的运行机制是重要动力和制度保证。就一定层面而言，管理体制改革比运行机制创新更重要，但是因为体制改革是“由上而下”，因此，我们建议在大的体制框架下，按照科学发展观的要求，遵循市场经济规律，尊重群众首创精神，解放思想，放开手脚，大胆实践，从积极探索创新城乡统筹规划、多元投入、优质建设和共建共管共享等体制机制入手，改革管理体制，创新工作机制，努力走出一条加快农村基础设施建设、构建城乡一体化发展格局的新路子。

（一）探索创新城乡统筹规划体制机制

规划是一切建设的前提和统领。有一个好的整体规划，不但可以保证农村基础设施建设分步有序进行，而且可以节约投资、提高利用效率。因此，要按照科学发展观的要求，采用系统工程的方法，坚持规划先行，对农村水利、电力、交通、通讯、集镇等基础设施建设进行统一规划，做到系统开发，城乡统筹，综合利用。

1．加强与城市相关规划衔接。树立中等城市、小集镇、大村庄同步规划理念，按照公用设施资源城乡共享的原则，在城乡发展总体规划上把农村基础设施建设摆在突出位置，对城周和组团以及城郊镇、乡、村的基础设施项目实行城乡共同规划，同步建设，促进城市基础设施向农村延伸，农村基础设施向城市跟进；同时，以较大集镇为结点，将其周边镇乡的农村基础设施项目同步规划，打破行政区域限制，结合片区内资源特点，对水利、电力、交通、通讯等农村基础设施项目实行统筹规划，确保片区内供水、供电、运输、通讯、旅游等各类基础设施资源的共建共享。

2．加强与农村产业发展规划衔接。农村基础设施建设规划要围绕农业农村经济结构调整，与各街道、镇乡的产业发展规划相衔接，结合产业发展需要，配套规划建设水利、供电、交通、通讯等农村基础设施，特别是要结合现代农业示范园区建设，进行配套规划建设，开辟农村基础设施建设新路，实现农村基础设施建设与产业发展互动互促。

3．坚持因地制宜、突出重点进行规划。由于资源和要素的约束，我们不可能“遍地开花”地同步规划农村基础设施建设，只能走选择性发展的道路。因此，在进行农村基础设施建设规划时，应注意区别不同情况，既尊重农民意愿，从群众要求最迫切的农村基础设施建设项目入手，又从加快地方农业现代化、产业化发展步伐出发，科学进行统筹规划，做到分类指导，分清轻重缓急，实行合理安排，确保有限的建设力量能够用到“刀刃”上。

4．保持规划的严肃性。制订农村基础设施建设规划，既要聘请专家进行科学论证，确保规划的高水平、高标准，同时要改变政府“大包大揽”的工作方式，认真征求当地群众意见，召集村民代表大会讨论，确保规划的可行性、实用性。在群众拥护、专家审定的基础上，规划一经制订，既不得随意更改，更不能因领导思维方式的改变而改变。如果确实需要修订，必须再次征求群众意见，确保群众参与建设的积极性和自觉性。

（二）探索创新多元化投融资体制

加强农村基础设施建设，关键是解决投入问题。各级党委和政府要按照统筹城乡发展和“大力解放思想，扩大对外开放”的要求，结合工作实际，创新工作思路，广泛开辟资金来源渠道，加快建立稳定有序的农村基础设施建设多元化投融资体制。

1．坚持以政府投入为主导。农村道路、电网、饮水、小型水利灌溉等基础设施由于其区域性特征明显和准公共产品的性质，建设上主要以区、镇（乡）政府负责投资，中央、市级政府适当补助。这次我们考察的成都市龙泉驿和温江区，其农村道路建设国家投入占了70%，管护上也是以政府财政投入为主，村民投入仅占10%左右。因此，我区的农村基础设施建设应该立足以政府投入为主体，按照以工促农、以城带乡的思路，着力调整财政收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，在资金投入和项目安排上给予倾斜扶持，实现投资重心由城市转向农村，不断增加对农村基础设施建设的投入。各级财政投资结构要逐步向农村水利、交通、能源、通讯等倾斜，农村基础设施建设投资占社会基本建设投资的比重要逐年提高。尽快建立政府投入的稳定增长机制和财政支农资金的长效增长机制，运用国债、税收、贴息、补助等多种经济杠杆，采用“以奖代补”、“以工代赈”等投入方式，集中财力，突出重点，加大对农村基础设施建设的支持力度。对群众积极性较高。成效显著的农村基础设施项目，采取“大干大支持，小干不支持，不干要惩戒”的择优扶持办法，在资金上优先安排，按建设的实绩、成效来确定扶持的力度和额度。

2．积极争取国家项目资金支持。在地方财力有限的情况下，要尽可能地抠国家的“大盘子”。要充分用活用好中央连续下发的五个1号文件和国家其他文件关于支持农业开发、加强农村基础设施建设的财政投入政策，特别是要吃透中发[2008]1号《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》等文件精神，紧紧抓住国家统筹城乡发展支持新农村建设的契机，精心准备各类农村基础设施建设项目，积极做好向上争取工作，争取国家、市上的最大支持，加大对我区农村基础设施建设的财政转移支付力度。

3．加强支农资金协调整合。涉及农村基础设施建设的部门多，政策间往往存在相互制约，致使资金使用分散、交叉、重复等现象比较严重，其中相当一部分被用于机构和人员开支，挤占挪用和虚假提供的现象也相当普遍。为此，要在强化社会审计监督，及时查处各项违规违纪行为的同时，认真落实好区政府办《转发区财政局关于财政支农资金整合工作的实施意见的通知》(黔江府办发[2008]99号)精神，按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各有内容、各建其账、各记其功”和“各炒一盘菜，共办一桌席”的资金整合与项目整合相结合的办法，有效整合各项支农资金和扶贫资金、农业综合开发资金，改变资金分散投入、效益低下的状况，做到所有资金打捆使用，集中力量建设农村基础设施，努力提高资金使用效率。

4．建立多元化投资机制。对通过收费的方式能够弥补边际成本和耗费的农村基础设施，政府以财政资金为引导，运用市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，出台鼓励和引导社会资金投向农村基础设施建设的优惠政策，采用“公办民助”、“民办公助”等方式，充分调动各类经济主体投资农村基础设施建设的积极性，鼓励和引导企业、个体大户或富裕的农民以独资或股份制的形式投资于农村基础设施建设，将社会闲散资金转化为基础设施建设的资金。与此同时，在群众自愿的原则下，用好用活“一事一议”政策，解决农村基础设施涉及的土地、劳力和部分资金筹集问题，并发动社会捐资建设农村基础设施，努力拓宽投资渠道，形成国家、集体、个人、社会力量共同参与农村基础设施建设的多渠道、多形式、多层次投入格局。

5．努力提高资金使用比较效益。在广大农村地区，农户居住比较分散，相对增大了农村基础设施建设成本。因此，要充分发挥推进城镇化和生态搬迁易地扶贫的带动作用，制定配套优惠奖励政策，分期分批将居住分散的农户（尤其是居住在不宜居地方的农户）由高山向低山、低山向平坝、平坝向集镇、集镇向城区逐步迁移，从而实现农户居住由散户向院落、由院落向小区、由小区向村庄、由村庄向集镇集中，从而为集中建设基础设施、提高资金使用比较效益提供条件。另外，要充分采用国家大项目套区内小项目的办法，利用上级组织开展的一些项目建设同步解决部分农村基础设施，比如将烟水配套工程与当地人畜饮水结合，利用配套水池增设管道，进行简单水处理后在解决烤烟生产用水的同时解决人畜饮水；在铁路、高速公路修建过程中，利用其配套建设施工便道的契机，同步建设农村道路、桥梁等，从而节省地方建设资金，不失为提高农村基础设施建设资金使用比较效益的好思路。

（三）探索创新确保质量的建设体制机制

从调查情况看，原有部分农村基础设施存在比较突出的建设质量问题。工程建设质量与设施的作用效果直接相关，因此，必须予以高度重视。

1．必须严格实行招投标。主管单位要积极推行“项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制”和“定责任、定任务、定时间、定质量、定奖惩”的“四制五定”制度，将项目初步建设方案、群众意愿、土地调整、村民投劳筹资、项目建设方式和建后管理制度等相关情况进行社会公示，全面推行巡回监理，资金管理实行报账制等管理制度，对10万元以上的项目严格实行招投标制。 2．必须健全质量管理体系。要实行质量责任终身制，切实强化工程项目建设的全过程监督，保证每个项目按时保质完成。对重点工程项目，比如病险水库除险加固、河道治理、堤防建设等，要严格实行项目法人责任制、招投标制、建设监理制和质量责任终身负责制，加强对施工各个环节的管理，从规划、设计、施工、管理、验收等各个环节抓起，始终把质量摆在首位，坚持高起点、高标准，确保工程质量。

3．必须解决好“建设者”和“使用者”利益脱节的问题。在调查中，我们发现一些中、小型农村基础设施建设主要由政府部门单方面牵头，“包打包唱”，“建设者”即政府部门因为从项目建设中受益，而将建设过程视为工作业绩，而对建成后项目是否发挥作用不闻不问；而“使用者”即项目所在地村民即使有少量投工投劳，也只是视为“搭便车”无法免却的义务，对工程质量既无从监管，也无心监督，造成项目建成后往往因质量问题成为摆设，不能发挥应有作用。因此，在项目建设上，必须加强“建设者”和“使用者”的利益联接，改变村民参与项目建设的途径和方式，改变村民在项目建设过程中的被动地位，将项目效益情况和村民满意度与“建设者”的考核奖惩挂钩，促使“建设者”重视项目建设质量，确保项目效益。

4．必须注重依靠科技创新。积极推广新技术、新工艺、新材料，比如农村通讯要根据发展需要，及时更新通信技术，采取电缆直接进网、光环路传输、无线接入技术等，解决农村用户的通讯问题，努力把农村基础设施建设提高到一个新水平。

5．相关部门要积极支持配合。在农村基础设施项目建设过程中，各相关部门要主动做好征地、拆迁工作，为农村基础设施项目建设创造良好的施工环境，加快施工进度，确保已建和正在兴建的农村基础设施工程质量，加快建设速度，提高建设效率。

（四）探索创新灵活多样的经营管护体制机制

对非经营性农村基础设施，相关管理单位要加大改革力度，通过减员增效，强化职能，不断提高管理效率。单位内部要建立健全各项规章制度，对做出突出成绩的人员，要从精神和物质上给予必要的鼓励与支持，鼓励先进，鞭策落后。相关主管部门要落实好管护资金，建立经费保障。

对经营性农村基础设施，在确保安全、有效运行、发挥效能的前提下，有条件的可以采取承包、租赁、拍卖等形式，由当地企业或农民承包经营，改造成公司制实行企业化管理和商业化运作。对小集镇可经营性建设内容，要遵循市场经济规律，拓展思路，探索建立共建共管、共管共享机制，吸引民间投资，加快建设步伐；对一些投资主体是企业和个人的农村各类小型基础设施，也可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，形成产权明晰、责权明确、管理加强、投入增加的经营管理模式。在工程设施租赁、拍卖、承包过程中，要注意把日常维护、费用收取等作为刚性责任一并落实给经营者，避免出现“一包了之、一卖了之”的情况。供电、通讯等经营性部门要加强行业管理，在维护自身市场利益的同时，发挥好应有效能。同时，努力引入竞争机制，以克服垄断经营带来的低效率问题。

对小微型农村基础设施项目，要通过加强农村基层民主政治建设和健全村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，动员和组织农民通过“一事一议”等民主议事方式，积极投身农村基础设施建设与管理。对待建项目及建管办法，要事先征求村民意见，并提交付村民代表大会讨论通过。大力推行我区农村饮水工程实行的“先建机制，再建工程”的作法，按照“舆论宣传、技术准备、建立协会、竞争立项、规范建设、协会管理”的六步工作法，民主选举组建协会，成为农村基础设施经营管护的主体，民主确定管理人员报酬、工程用地分摊办法、投劳集资办法和协会监督管理制度，向用户合理收取服务费用，亏损部分由政府补助，使之走上自我管理、滚动发展的道路。

（五）探索创新社会各界帮扶参与体制机制

农村基础设施建设是一项政策性强、涉及面广、工作量大的系统工程，单靠一个部门、一个单位的力量是不行的。实践证明，部门协调配合，社会各界参与，是推动农村基础设施建设快速发展、加速城乡统筹发展步伐的重要因素。在目前农村基础设施建设任务艰巨、资金投入严重不足的情况下，要广泛发动群众，进一步形成全社会关心支持参与农村基础设施建设的浓厚氛围。要积极探索建立有效的激励机制，调动一切积极力量，拓宽社会参与的途径和方式，引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会各界人士、志愿者以多种方式与乡村开展结对帮扶，引导城市人才、智力和资金等资源流向农村、支持农业、服务农民，推动农村基础设施建设向纵深发展。

（六）探索创新强而有力的组织保障体制机制

要把贯彻落实好中央1号文件精神、加快农村基础设施建设作为各级各部门一项重要的政治任务来抓，切实加强领导，建立有效管理，保证领导到位、措施到位、工作到位。要将农村基础设施建设纳入各级各部门综合目标管理考核内容，落实年度建设目标任务，确保农村基础设施建设一级抓一级，层层抓落实。要建立科学决策机制，规范决策程序，强化决策责任；要健全培训学习制度，每年采取培训、考察、挂职和专家授课等形式，加强对农村基础设施建设管理人员、业务人员的业务培训，提高其从事农村基础设施建设和管护工作的能力和水平。镇乡要有相应的组织机构和工作人员，主动接受区上主管部门的指导，确保具体工作有领导管，有具体人员抓；要加强宣传引导，增强服务意识，切实转变工作作风，做好规划和基础性工作，提高公众的参与程度。建立农村基础设施建设以农民满意度为指标的基层政府干部考核制度，约束乃至消除政府官员背离公共利益的行为趋向，推动地方政府由经济建设型向公共服务型转变。

主执笔人：秦绍波

参与单位：区交委、区扶贫办、区建委、区农综办、区政协城环委

第20篇：分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。

如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

一、政府间财政收入划分体制的现状分析

(一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段，建国初期统收统支体制(1950—1952年)阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制(1953—1978年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分收支、分级包干体制(1980—1993年)，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力;二是强化了地区经济发展的不平衡;三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率;四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。

2、分税制财政体制的试点及全面推行

1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，分税制财政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。基本内容包括：按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构;科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上，为进一步增强政府宏观调控能力，XX年中央又实行了所得税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施。这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶属关系划分所得税收入的办法，所得税分享范围和比例全国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。

3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷

经过十几年的运行，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效。主要表现在以下几个方面：

一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2%下降到11.2%，财政职能作用不断消弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。分税制和所得税分享改革后，从1994年至XX年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8%，财政收入占gdp的比重由11.2%提高到17.1%。

二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到XX年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38%左右提高到近年来的50%左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

三是政府转移支付力度不断加大。1994年中央对地方的转移支付为2386亿元，到XX年中央对地方的转移支付达到7362亿元，增加了2.09倍。从转移支付结构来看，逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。因此，基本上维持了地方的既得利益。[iii]

总体上看，1994年推行的分税制财政体制改革，主要是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的基本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足”。

一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折扣。

二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。

(二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

1、省对市财政收入划分体制的实际运转

1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。XX年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

案例1：省对**市财政收入划分体制：

XX年，省对**市财政体制作了相应调整。主要内容,一是实行企业税收属地征管。从XX年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25%部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25%部分和营业税纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以XX年为基期年，统一实行省与市分享增量。其具体分享比例是：①企业所得税和个人所得税XX年地方50%部分省分享20%、市分享30%，XX年地方40%部分省分享15%、市分享25%，XX年至今省、市分享比例与XX年相同;②增值税25%部分省分享8%、市分享17%;③营业税省分享30%、市分享70%;④7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以XX年实际完成数为基数，市以XX年实际完成数乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

从XX年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力上讲，XX—XX年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

2、省对县财政收入划分体制的实际运转

XX年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制，其运行情况：

从XX年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔XX〕29号和〔XX〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60%，省15%，市(县市)25%比例分享;个人所得税按中央60%，省15%，市(县市)25%比例分享;增值税按中央75%，省8%，市(县市)17%比例分，省同时分享相应的税收返还增量;营业税按省30%，市(县市)70%比例分享执行;七个小税种按确定的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以XX年为基数，XX—XX年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。

3、市对区财政收入划分体制的实际运转

据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制

XX年地级随州市成立后，从XX年起，对曾都区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方留用部分的15%，农业税30%，地税收入40%，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等;(2)区级收入：增值税地方留用部分的10%，地税收入60%，农业税70%，农业特产税100%，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

2、基数计算。以199

7、199

8、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10%作为XX年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:8分成;短收入基数部分，市、区2:8负担。

3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。XX年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善。

4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制;二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制;三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制

根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX年，曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

2、镇级收入：增值税17%，企业所得税25%，个人所得税25%，一般营业税70%，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100%及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

3、收入基数确定：按上述税种和比例将XX—XX年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

(三)省以下政府间财政转移支付的实际运转

实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×均衡性转移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元，经过十年的发展，到XX年已达到23.5亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付9.20亿元，占39%;激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付11.3亿元，占48%。

除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

案例4：省对潜江市财政转移支付情况

XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占潜江市可用财力的12.36%、9.7%、14.82%、12.35%、26.48%、42.65%，其中：一般性转移支付XX年至XX年为零，XX年50万元，XX年1800万元，XX年6599万元;专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元;其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

(一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3%、1.7%，到 XX年上升为44.9%、9.5%，分别提高21.6、7.8个百分点;而地方收入的比重下降了29.4个百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4%，XX年达到68.6%，提高了27.5个百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX年中央、省分享了这四项税收的61.8%，XX年达到72.1%，增长10.3个百分点，绝对额增长130%。尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60%、省分享15%;对增值税、营业税，省分享8%、30%;随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

(二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州XX年以来，上划收入年均递增19.4 %，从XX的20763万元，增长到XX年的50476万元(参见表2)。财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。人均财力仅为1.7万元，仅仅只够维持工资的发放。

2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。以随州为例，XX年，随州市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为0.47;到XX年，随州市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为0.3，比XX年下降0.17(参见表1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

[表1] XX—XX年随州市财政自给系数 [v] (单位：万元)

年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.

41XX 44110 103279 0.4

3XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年随州市上划收入变化情况表[vi]

年份 划收入(万元) 递增幅度(%) 年均增幅(%)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680 -3.

5XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。截止到XX年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的2.7倍。其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54%，为当年县乡地方财政收入的5.3倍。全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46%，为当年地方财政收入的1.25倍[vii]。日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

(三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障

1、财政转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统

一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性较大

目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目;专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。

3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策落实到位

如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。

4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱

中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用，而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬殊。

(四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进一步完善

1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成本高

一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府，一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是国税、地税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。而且，从纳税人角度讲，全国90%以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便，也增加了纳税人的纳税成本。

2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理组织收入

国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联系。国税、地税以组织收入为中心， “争”、“抢”税源，税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空”，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得地方政府难以有效组织收入。

三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建议

(一)基本思路

政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择，一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发展;从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场，财力应适当分散。

我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央宏观政策的有效实施。为此，我国于1994年进行了分税制财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算收入比重提高到60%，全国财政收入占国民生产总值比重提高到20%[viii]。分税制财政体制的建立以来，中央财力大幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了XX年的55%。同时，财政收入占国民经济的比重也从1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上达到20%与60%的既定目标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重”基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。

作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难，从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算的执行造成较大冲击。三是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。因此，当前的财政体制通过提高财力集中程度，进而将集中的财力以转移支付形式来弥补地方财政支出的缺口，而代行一部分体制功能的做法是一种被动的、低效率的无奈选择。

基于当前经济发展阶段和中央财力的实际状况，近期应是适时调整完善“分税制”财政体制的有利时机，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。具体可考虑：一是在中央地方共享收入中，将个别税种适当调低中央和省级的分享比例，相应调高地方，特别是市县的分享比例。二是对于个别中央预算固定收入，如消费税，通过与地方分享，使地方相应增加部分收入。从中长期目标来看，仍需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

(二)具体建议

1、合理调整收入结构，切实增强地方自主财力

XX年全国财政收入突破2万亿元，XX年达到2.5万亿元，到XX年突破了3万亿元，[x]三年三个台阶，财政收入大幅增长，中央、省级宏观调控能力大大增强。适当让度部分财力，以增加地方自主财力，财力条件已基本具备。因此，在确保中央和省加强宏观调控的前提下，按照公平、规范、简便的原则，减少地方税收上划基数，适当调增地方收入分成比例，切实增加地方自主财力，调动地方加快发展的积极性。

2、合理调整事权范围，逐步实现公共服务均等化

按照财权、事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，切实改变地方政府“小马拉大车”的状况。根据公共品受益范围原则，对农村义务教育、计划生育、公共卫生、社会保障以及道路、水利工程等公共品，进行合理划分。凡属中央和省政府承担的政府支出，中央和省级财政应加大财力保障，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求地方配套。凡属于共同事务，应根据受益程序，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法，逐步实现公共服务均等化。

3、认真清理乡镇债务，努力化解基层债务风险

要认真清理核实县乡债权债务，分清债务类型，落实偿债责任。对属于落实中央和省级事权形成的债务，中央和省应承担化债责任;对关闭乡镇“五小企业”、发展乡镇企业形成的债务，中央和省应给予国有企业改制相同的优惠政策支持化债;对农村合作基金会等解决地方金融风险形成的债务，中央和省应比照金融不良资产处置办法支持化债，妥善处理各项债务。要建立举债约束机制，控制产生新的债务。对县乡举债的审批实行上收一级管理，对举借外债要由省级统一管理，努力防范和化解基层债务风险。

4、强化转移支付资金分配的稳定性和及时性，确保基层政权正常运转

以科学的分配方法和严格的制度规定，强化转移支付资金的稳定性和及时性，使地方政府在编制年度预算时统筹当年的财力安排，提高预算的全面性和完整性，确保基层政权正常运转。

5、深化税费和机构改革，提高地方财政保障能力

深化和完善农村税费改革和乡镇行政管理体制改革，按照“少取多予”的方针，加大对农村公共产品的转移支付力度，让公共财政阳光普照农村大地。按照“精简、统

一、效能”的原则，改革和精简乡镇机构，压缩人员，节减开支。强化县乡基层政府公共服务功能，由“养人”转向“养事”，进一步提高行政效率和公共服务水平。

地方政府财政体制的完善是一种利益关系的调整, 除了要充分考虑经济发展水平、社会各项事业发展、财政收支状况外，还需要一些措施的相互配合。应以法律的形式明确政府间的财政关系，加强财政监管，稳步推进财政收入的良性循环。

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