关于建立和完善城乡社会保障体制的调研报告
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来源:决策咨询委作者:决策咨询委员会日期:2007-3-24 10:21:50
市决策咨询委员会改革开放组
社会保障涉及广大人民群众的切身利益，事关改革发展稳定大局，是构建和谐社会的重要内容，也是经济发展和社会进步的重要目标。近期，我们就建立和完善城乡社会保障体制问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下：
一、我市城乡社会保障工作的基本情况
经过二十多年的探索和实践，我市逐步形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育保险、城市居民最低生活保障及新型农村合作医疗、农村特困救助等为主要内容，多渠道筹集保障资金，管理服务渐趋社会化的社会保障体系。
一是社会保险全部启动。我市城镇养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险已全部启动运行，其中养老保险实行省级统筹，失业、工伤保险实行市级统筹，医疗、生育保险实行县级统筹。社会保险基金由用人单位和职工个人共同缴纳，地税负责征缴，财政负责监管，社保经办机构负责待遇给付。截止2006年6月底，养老保险参保户数达934户，参保在职职工83565人，离退休人员17790人，约占到2005年底应保对象的89.5%；2006年上半年，全市失业保险共有参保单位3932户，参保职工12.5525万人，约占到2005年底应保对象的63.2%，征缴失业保险金343万元，完成省上任务的15%，新增参保职工1274人，完成省上下达扩面任务的158.6%；全市医疗保险参保职工17.19万人，生育保险参保职工3.1万人，覆盖面均在80%以上。全市工伤保险参保单位426户，参保职工54000多人，累计征缴基金580多万元。
二是城市低保水平不断提高。全市城市低保实行动态管理下的应保尽保和分类施保，保障线随着城市居民生活水平的提高而不断提高。截止2006年6月底，享受城市低保对象达34113户、86545人，享受低保人数与城市人口比居全省第一。低保金从1999年的人均70元/月提高到现在的人均150元/月。
三是农村低保有了新进展。我市农村低保工作1999年启动， 2004年又重新进行部署。截止2005年12月底，全市共保障农村年人均收入在625元以下困难群众13.12万人，发放低保资金2217万元。
四是新型农村合作医疗试点逐步推开。我市2005年开始在神木县开展新型农村合作医疗试点，2006年扩大到神木、府谷、定边、靖边4个县。截止2006年2月15日，四个试点县共有208951户农民、824080人参加，参合率为85.3%。至5月底，四个试点县获得住院补偿7376人次，住院总费用2035万元，补偿资金675.7195万元，占住院总费用的33.3%。人均住院费用2758元，人均住院补偿916元。与去年同期相比，人均住院医药费用降低3.6%，住院人数增加约10%。
五是社会救助引起广泛重视。我市现有五保对象7794人，其中在47所敬老院集中供养373人（供养标准年最低1000元），分散供养7421人（供养标准年最低625元）。农村医
疗救助工作从2004年开展以来，共拨款436万元，救助6000人次。城市医疗救助工作从2005年开始，由省政府确定在榆阳、神木、定边三县（区）试点。
二、目前存在的主要问题及原因分析
近年来，我市城乡社会保障工作取得了很大成绩，但仍存在着许多困难和问题，主要是：
1、宣传认识不到位。建立和健全社会保障制度，让广大人民群众衣食无忧、老有所养，是社会主义制度优越性的重要体现，这本身是一件好事，但在社会保险等制度推行过程中却阻力重重，社会成员对其认同性较差，这既有本身制度缺陷和管理不规范的影响，更主要的还是对建立和完善社会保障制度的意义和必要性认识不到位，导致社会成员缺乏参与的积极性。
2、社会保障制度建设滞后于全市经济发展。一是对农民工及被征地和失地农民的社会保障缺失。近年来，随着经济建设的快速发展，我市农民工队伍日益壮大，被征地和失地农民逐渐增多，而现行城乡分割的社会保障制度，使得那些游离于城乡边缘的人群既不是城镇居民，又脱离了农村土地保障，有的仅靠有限的征地补偿费来维持生计。如神木县大柳塔镇后柳塔村因当年大柳塔矿在征地时答应安置村民，但后来部分村民每人只拿到了2万元补偿，现钱已花完，生活无着落。此外，在资源开发中因环境问题而导致农民失地或变相失地的问题也比较突出。如神木县因煤炭开采形成的采空区面积达99.12平方公里，其中已塌陷面积达44平方公里，造成856户，3285人受灾。二是机关事业单位社会养老保险尚未启动。目前，全省10个市只有我市这项工作滞后，致使我市相关事业单位工作人员外调时无法转移基金累积，调出人员到调入地需补交基金累积，给工作人员带来沉重负担。同时，我市在引进人才时，其基金累积又无法随本人一同转入，在一定程度上影响了人才的合理流动。三是因管理体制变更等原因，农村社会养老保险陷入停顿状态；城镇居民医疗保险在我市尚属空白；已改制企业职工也大多未参加医疗保险，市本级所属已改制企业职工参加医疗保险近6000人，仅占改制企业职工总数的32%，县区所属国有和集体已改制企业职工参加医疗保险的职工占不到10%；农村合作医疗发展不平衡，仅在北部四县试点，南部六县空白。
3、城乡社会保障管理分散，条块分割，体制不畅。社会保险由劳动和社会保障部门负责，城市和农村低保及医疗、社会救助由民政部门负责，农村合作医疗和大病救助由卫生部门负责，机关事业单位社会保险则由隶属于人事部门的机关事业单位社会保险基金管理中心负责。在基金的征缴、管理、发放过程中还牵扯税务、财政及金融机构等诸多部门和单位，形成了“多龙治水”的管理格局，难以形成有效的统筹、协作和配合。如养老保险方面，劳动保障部门认为，地税部门征缴率偏低，使企业离退休人员工资难以提高。地税部门则认为，由于许多企业不景气，提高征缴率不切合实际。由此导致各自为政，下达的征缴任务也无法统一。
4、社会保险扩面征缴清欠难度大，基金支撑能力弱。“十一五”期间，我市新增就业要达到12.5万人，转移农村劳动力70万人，“十一五”末，城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险覆盖面分别要达到10万、20万、12.8万、11万、3万人，扩面任务相当重，工作难度很大。一方面是企业职工对保护自身正当权益的无知和无奈，更重要的则是一些企业领导和业主保险意识淡漠，有的竟错误地认为，为职工办理社会保险是无效投入，表现在行动上是能躲即躲，能赖则赖。随着我市国有企业改制步伐的加快以及受城镇化、人口老龄化和就业形式多样化的影响，退休、失业人员将大幅度增加，加之很多企业不能按时、足额缴纳保险金，给社会保险带来巨大的基金支付压力。
5、信息化建设滞后。目前，全市只有养老保险实现了省市县三级联网。市本级、榆阳、
神木、府谷、定边、横山等县（区）的医疗、生育保险工作在城区进行网络化管理，其余各县均为手工辅以单机操作。失业、工伤保险均为手工辅以单机操作。2005年，省民政厅给我市115个城区的社区居委会配备了低保专用微机，但由于社区低保工作缺少专职工作人员，加之现有人员待遇不能落实，且又大都年龄偏大、文化偏低，致使城市低保网络化管理水平难以提高。
6、社会救助工作压力大。一是困难群众多，资金缺口大。2005年全市需保障的农村人均年收入625元以下的困难群众28.35万人，实际只保障了13.12万人，仅完成应保人数的46.2%。2006年全市需保障的困难群众24.5万人，年需资金3753万元，除省上补助494万元、市政府已列支1500万元外，缺口资金尚有1759万元。二是各种救助制度不完善，已有的政策和制度相互衔接不够，特别是救助主体的多样化，既有政府部门，如民政、司法等，又有群众组织和社会团体，如总工会、慈善协会等，使各种救助资源不能有效整合，各做各的，势必导致重复救助和救助遗漏。
三、思路与对策
1、要从实践“三个代表”重要思想和落实以人为本的科学发展观战略高度提高对社会保障工作重要性的认识。要从讲政治的高度去认识和理解社会保障体制建设的重要意义。坚持科学发展观，树立正确的政绩观，让困难群众能够过上最基本的生活，使老百姓能够安居乐业，让全体人民能够共享改革发展的成果。社会保障工作是涉及千家万户的大事，这不仅关系到社会的和谐进步，更与全体社会成员休戚相关。从政府层面讲，重在解决基本的生活保障问题，限于财力，要真正解决好社会保障问题，还必须动员广大社会成员，通过深入细致、扎实的宣传工作，使全体社会成员形成共识，摒弃过去等、靠、要的“福利保障”观念，树立“自我保障”意识，从“要我参保”变为“我要参保”，提高自觉参保的积极性。
2、坚持低水平、广覆盖原则，建立和完善与全市经济发展水平相适应的多层次的社保体系。要切实把“让更多的人享有保障”作为推进社会保障事业发展的优先目标，积极调整各级政府财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比例，使社会保障与经济发展水平相适应。当前，应着重抓好六件事：
一是建立适合农民工特点的社会保障办法，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。①要依法将农民工纳入工伤保险范围，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，特别是农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、煤炭等行业必须参加工伤保险；②要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题；③要积极研究探索和制定低费率、广覆盖、可转移，并能够逐步与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。
二是以土地换保障为基本思路，有效解决被征地和失地农民的社会保障问题。按照国家、集体、个人三方分担的原则筹集保障基金，其中个人负担部分从个人获取的征地安置补助费中抵缴，集体补助部分从土地补偿费中列支，政府承担部分从土地出让金中列支。同时，对于全部或基本失地农民，其身份应转换为城镇居民，并在子女上学、住房、就业、社会保障等方面享受与其他城镇居民相同的待遇。
三是尽快启动全市机关事业单位社会养老保险工作，并逐步使之与企业职工养老保险制度相衔接，便于人才在不同用人单位之间合理流动。
四是积极开展城镇居民医疗保险试点，切实解决城镇困难居民看病难问题。对于已改制企业职工未参加医疗保险的，可纳入城镇居民医疗保险一并解决。
五是应积极向中、省申请扩大农村合作医疗试点，争取2007年能将这一工作在全市十二县区全面铺开。特别是在南六县也应申请确定试点县。
六是应尽快将农村社会养老保险由民政部门移交劳动和社会保障部门，因劳动和社会保障部门在农村缺乏相应的管理机构和人员，因此要坚持人、财、物整体移交。要坚持自愿原
则，不搞“一刀切”，通过大力宣传和国家、集体补贴等政策引导，使这项工作健康开展起来。
3、理顺管理体制，提高管理效率和工作水平。我国现行的社会保障管理体制是多部门交叉分管、条块分割的分散管理体制，与社会主义市场经济的发展是不相适应的。从国家层面来看，也正在积极研究和探索改革办法，作为地方政府目前只能进行适度的微调和理顺。一是可成立高层次的、有权威的社会保障管理委员会，由市级领导挂帅，负责协调与社会保障有关的各部门工作，研究和制定社会保障事业的发展规划和具体政策；二是根据政事分开、行政管理与基金营运分开的原则，改革或改组现行社会保险基金经办机构，建立统一的不依附于行政主管部门的、依法独立运营的社会保险基金营运管理机构，确保社保基金的保值增值；三是建立和健全社会保障街道社区和乡村服务机构，如设立街道社区和乡村社会保障工作站等，以适应社会保障社会化发展的要求。
4、进一步扩大社会保险覆盖范围，加大征缴和清欠工作力度，确保各项社会保险的正常运行。各级劳动保障部门和社保经办机构应把扩面征徼工作作为重中之重，积极引导和鼓励城镇国有、集体、外资和私营等企业及其职工和个体工商户参加社会保险，缴纳社会保险费。各级财政、税务、审计、工商、乡企等部门要加强协调，密切配合，形成扩面征缴的合力。同时，要充分运用劳动保障监察职能，加大各项社会保险扩面征缴和清欠力度，对拒不参保和恶意拖欠保险费的，加大依法处罚力度，使社会保险扩面征缴工作逐步走上法制化、规范化轨道。农村社会保险由于受长期的城乡二元经济结构影响，在短期内与城镇社会保险并轨是不现实的，但并不是说社会保险的扩面在农村将无所作为，可以先在财政状况较好的北六县进行试点，然后总结经验，循序渐进梯度推进，逐步过渡到覆盖全市的城乡一体化的社会保险体系。
5、加快社会保障管理信息系统建设，提高运转效率，增强服务功能。我市的劳动保障信息系统工程（金保工程）一期工程建设项目已经发改委正式立项，总投资888万元，但因资金未落实，建设没有进展。建议市政府尽快投入资金，加紧建设，尽早实现全市及与中、省的社会保险联网。市本级要建立统一的覆盖各项任务的集中式资源数据库，实现城区内广域网实时联接，在街道一级普遍建立劳动保障信息发布站或查询终端，实现劳动保障主要业务的全过程计算机管理。民政部门应按照民政部《城市低保管理软件系统》（2.0版）的要求，加大对低保工作人员的培训力度，尽快实现社区、县区、市、省、部五级联网。对农村低保和农村合作医疗，有关部门应组织人员开发或购买实用软件，尽快实现网络化管理，不断提高工作效率和管理水平。
6、加大投入，切实保障困难群众的基本生活，加快社会救助体系建设。社会救助是保障人民群众基本生存权的最后一道防线。要切实加大对社会救助的投入，特别是农村人均年收入在625元以下的困难群众的低保应列入各级政府财政预算予以保证，今年缺口资金1759万元，应尽快给以解决。要全面整合救助资源，规范救助行为，在发挥好民政救助主渠道作用的同时，积极协调教育、卫生、城建、司法及供水、供电、供热等相关部门，切实解决弱势群体的上学、看病、住房、打官司、用水、用电、取暖等方面的实际困难。要积极引导和调动民间组织、私营企业等社会力量投身公益事业，进行慈善救助。要进一步规范社会募捐活动，将零散、随意的募捐活动逐步规范为经常性的、固定的捐赠活动，每年集中开展1-2次“一日捐”，扩大救助影响，提高救助效益。要不断创新机制、完善政策，逐步形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会各方帮扶为补充的社会救助体系。
