推荐第1篇：宅基地“三权分置”
宅基地“三权分置” 浙江日报
宅基地“三权分置”
义乌农村土地制度改革助力乡村振兴
通讯员 李风 李荣俊 冯建民 记者 余丽
近日，义乌市福田街道江北下朱村民金景兴喜笑颜开，他与村里的其他260户村民一样，领到了盼望已久的“红本本”——不动产权证书。在义乌，这样喜庆的场景已出现多次，2017年全市共颁发了农村住房不动产权证2万多本。义乌举全市之力深入推进农村土地制度改革，农村和农民受益明显，农民宅基地和住房的财产权得到盘活，改革红利持续释放。
今年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村土地制度改革是一项牵一发而动全身的基础性改革，是实施乡村振兴战略的核心动能。这项重大的理论和实践创新，为深化改革指明了方向。农村宅基地“三权分置”这一改革创新成果是义乌市率先提出的，通过基层首创和近三年的改革实践，为国家的顶层制度设计奠定了一定的基础。
农村土地改革的先行者
“盘活农村居民最大的沉睡资产，让改革红利惠及农民、农村以及全市经济社会发展诸方面。”2015年3月义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，义乌积极推进理论创新和实践探索。同年4月，义乌市就在上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中提出了“完善‘以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准，以多种方式实现户有所居和财产权益’的宅基地分配模式。探索建立集体经济组织成员相对固化、初始分配公平取得、新增成员市场配置的宅基地分配制度。”在全国最先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。
2016年4月26日，义乌市委、市政府印发的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》明确，在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，基本确立了义乌市宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度基础。
义乌市坚持把农村宅基地“三权分置”制度创新和顶层设计作为改革的重要突破口、主引擎来抓，建立完善农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能。从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市流转、有偿使用、有偿退出及民主管理等七方面，建立了农村宅基地制度改革试点“1+7+9”的制度体系，在此制度框架下积极推进先行先试，改革多项成果位列全国第一。
在维护宅基地所有权方面，义乌市突出农村农民主体地位，通过村级组织民主管理，实现村集体自主实施美丽乡村建设和宅基地的自主分配。2017年，全市启动农村更新改造47个村，累计拆除旧房1744户、建筑占地17.95万平方米，30个村已开工改造。为鼓励农村节约集约用地，节余的村庄建设用地可以集体经营性建设用地入市。2017年义乌市入市成交19宗，其中18宗是村节余的建设用地，总用地107.71亩，成交价款8723.87万元。如义乌农村旅游“明星村”——城西街道何斯路村，将节余的6.2亩村庄用地入市用于宾馆建设，进一步带动村旅游业发展。村集体宅基地所有权在经济上也得到了实现，通过改革，村集体共获利51.26亿元，其中宅基地退出复垦为“集地券”收益7.81亿元，有偿选位费32亿元，有偿使用费9.5亿元，入市获利0.70亿元，留地安置货币补偿1.25亿元。
“三权分置”如何实现
在固化宅基地资格权方面，义乌市严格界定村集体经济组织成员的资格条件，通过“按人分配、按户控制”实现宅基地资格权的无偿分配，探索不同区域农民住房保障的多种实现形式。2017年全市实现了29479户农户的“住有所居”，其中新社区集聚完成协议签订5316户，已安置高层公寓8208套；解决住房困难户3010户，治理危房户21153户。义乌市还规定，宅基地资格权可通过市场公开配置方式在本村集体经济组织内部由村集体经济组织进行有偿调剂。2017年11月份，佛堂镇坑口村以公开拍卖方式对宅基地进行有偿调剂，共成交面积573.56平方米，成交均价13726.34元/平方米。
在完善宅基地使用权权能方面，义乌市首先是大力开展农村住房历史遗留问题处理，对轻微违法的农户，经村集体经济组织收取有偿使用费后，允许办理不动产权证。目前，全市已完成农村住房历史遗留问题处理128个村，累计34592户农户交纳有偿使用费9.5亿元，占全国试点地区总量的2/3以上。率先建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，区片价格从最高25870元/平方米，逐步过渡到最低的2870元/平方米。允许合法取得的宅基地连同地上建筑物，转让给本市范围内农村集体经济组织成员。已办理转让登记104宗，其中跨集体经济组织13宗，集体经济组织内部转让91宗。持有宅基地使用权证和房屋所有权证（或者农村住房不动产权证）的农户，都可以农村住房抵押担保方式申请贷款。截至目前，义乌当地24家金融机构累计发放农民住房财产权抵押贷款7029笔，贷款金额34.09亿元，占全国试点地区总量的1/3以上。
义乌在农村宅基地制度改革实践中，以宅基地“三权分置”为基础，坚持维护农村宅基地集体所有权，固化宅基地资格权，完善宅基地使用权，既保障了农民的基本居住权利，又唤醒农村沉睡的资产，最大限度地促进了宅基地价值的增值，增加了农民财产性收入。同时，优化了城乡土地资源配置，让城市更像城市、让乡村更像乡村，走出一条乡村振兴的特色之路。2017年全市732个村集体经济年收入全部达到10万元以上，农民人均收入从改革前的2.60万元增加到3.32万元；新增各类经济主体20余万户。义乌全市共有宅基地20余万宗，土地制度改革后按农民住房财产权抵押贷款平均每宗50万元推算，理论上全市可盘活资产1000亿元，撬动了农民沉睡的巨额资产，为农村发展、乡村振兴提供了新动能。评分12345浙江日报报业集团主办 | ? 浙江日报报业集团版权所有 版权声明 | 关于浙报集团 | 联系方式 | 广告服务 [ 帮助 ] 浙公网安备 33010302000900号
推荐第2篇：农村土地三权分置实施方案
农村土地三权分置实施方案
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。记者注意到，《实施方案》明确提出，深化农村土地制度改革，坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误，实行“三权分置”。
《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三方面要求：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。
三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。
推荐第3篇：三权分置热点解读
《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》主要内容如下。
为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出以下意见。
一、重要意义
现阶段深化农村土地制度改革，所有权归集体，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
二、总体要求
围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
（二）基本原则
——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。
——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。
考查点：
1、三权分置的理论依据 第四课生产与基本经济制度
（1）公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。 （2）集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，体现了共同富裕的原则。国家支持、鼓励和帮助集体经济发展。发展和壮大集体经济，对发挥公有制的主体作用具有重大意义，对实现共同富裕具有重要作用。
（3）生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力发展要求。三权分置解有利于放和发展农村生产力，巩固和发展公有制主体地位，增强农村集体经济的活力和竞争力。 第七课 个人收入分配
（4）坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。 第九课 走进社会主义市场经济
（5）形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中起决定性作用；同时实施科学的宏观调控，运用经济手段，培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系，。 （6）社会主义市场经济的基本特征：公有制为主体、共同富裕为目标、能够实行科学的宏观调控。充分发挥市场作用同时更好发挥政府作用。 第十课科学发展观和小康社会的经济建设
（7）贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展。
（8）推动经济结构战略性调整。实行股份合作、农民专业合作社等集体经济的多种实现形式，推进农业适度规模化、农业产业化经营，优化产业结构，提高农村经济发展的质量与效益（促进农业提质增效），巩固农业基础地位。
（9）统筹城乡发展，推动城乡发展一体化。坚持走中国特色新型城镇化、农业现代化道路。
2、三权分置的意义。
（1）“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于增强农村基本经营制度的持久活力。
（2）有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益； （3）发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
（4）有利于巩固公有制的主体地位，完善我国基本经济制度。有利于实行科学的宏观调控，更好发挥社会主义制度的优越性。
（5）有利于实现共同富裕，提高农民生活水平，实现社会主义生产的目的。 （6）有利于增加农民收入，扩大内需，拉动经济增长。 政治生活 政府的知识点：
（1）履行组织社会主义经济建设的职能，加强宏观调控，推动农村经济、农业生产的发展，提高农民生活水平。
（2）政府在党的领导下，法治轨道上，正确履行职能，提高为经济发展服务的能力和水平。 （3）政府坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则，树立求真务实的工作作风，坚持从群众中来到群众中去的工作方法，尊重农民的主体地位，发挥农民的首创精神。 （4）政府依法行政，法定职责必须为，要有责任和担当意识； 审慎行使权力，科学、民主、依法决策。 党的知识点：
（1）党的地位和作用、执政方式（科学执政）、指导思想（科学发展观、代表先进生产力的发展方向）、执政理念（实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，党和国家一切工作的出发点和落脚点。尊重人民群众的主体地位、发挥首创精神。）
推荐第4篇：农地三权分置实现机制探析
农地三权分置实现机制探析
众所周知，大概我们父母一代，经过了人民公社时期，农村启动了轰轰烈烈的改革，家庭联产承包责任制开始全国推行。在82年到86年，中央连续出台了5个推动农村改革的一号文件，确立了家庭联产承包责任制的法律地位。
在2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。中央全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，农地“三权分置”的实施是继家庭联产承包制后农村改革又一重大制度创新，为中国农民增收提供了制度保障。标志着新一轮土改大幕正在开启。
农地“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。根据“关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见”，农村土地三权的内涵和权能是：土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权力，发挥土地集体所有的优势和作用。
土地承包权人对承包土地依法享有占有使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权力。承包农户有权占有、使用承包地，按照法律法规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租、入股或其他方式流转承包土地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或按照法律法规设定抵押，须经承包农户或委托人书面同意，并向农民集体书面备案。
“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，有益于加快新型城镇化和农业现代化步伐。是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。
如今，国家提出“三权分置”，意味着原来的承包经营权一分为二了，承包权还是归农民，经营权可以流转给农户或非农户。
农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。
从我国农业的长远发展来看，农业现代化将是推动农业发展最重要的力量。“三权分置”土地流转不是最终目的，农业现代化才是。这个过程很难很快完成。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，对于完善“三权分置”办法的很重要，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢做长期投入；需要的资金量大，而经营的土地又不能用于抵押融资。仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的过程中来考虑。方向对了，慢一点问题不至于太大；太过于追求发展的话，恐怕就会有走弯路的风险。
那么农地“三权分置”有什么好处呢？
1.扩大种植规模，促进农业发展。农村土地承包权和经营权分离后，农村土地流转的速度将会加快，土地的生产规模将会扩大，想种地发展农业的农民能够获得更多的土地，进行规模化的农业生产，发展多元的新型农业经营。 2.增加农民财产性收入。农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权，而土地经营权流转后，农民能获得一定的流转收益，增加了农民的财产性收入。
3.土地不再成为农民的束缚，农民可以选择进城打工增加收入。三权分置后，农民可以选择不种地，把土地流转给其他人，自己外出打工赚钱。
4.减少土地纠纷。完善土地法律制度。农村土地“三权分置”将对我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。
但是随着农地流转实践的全面进行，各流转阶段潜藏不同的风险，归结起来主要是“确权不确地”“非农化”“非粮化”以及合同违约、农地过度集中等危害土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险。
跟据三权分置的思路，“确权”即确定农户的农地承包权，“不确地”则使与之对应的经营权只能在集体收归后予以统一流转落到实处，也就是“确权不确地”将导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，意味着“确权不确地”的农地将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。农地“确权不确地”实质上是使土地承包经营权的客体虚化不特定，易导致农用地的用途改变，使得非农化风险加大进而危及生态安全和土地安全。又因为“不确地”的“确权”，继而导致面积减少后的耕地仍承载着原面积大小的权利，短期看似没有损害农民权益的风险，但是耕地作为农业生产，特别是粮食生产的主要载体，其总量减少的非农化、非粮化风险不容忽视。
在农地实际流转过程中，由于单纯的农业投资收入较低，导致部分工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，农地用途“非粮化”“非农化”问题比较突出。如果不重视分散的普通农户的需求，而将主要资源、政策、话语都服务于所谓的新型经营主体，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产。
许多工商资本开始进入农业领域，直接介入种植养殖环节。应该承认，工商资本带来了技术、资金、管理等先进的生产要素。但在缺乏必要约束和引导的条件下，工商企业直接进入土地、直接参与农业生产环节，容易造成土地“非农化”、“非粮化”，影响农民就业和增收。因此，对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度。在三权分置政策实施的过程中，农地农用，就是要坚守农地农用的底线。工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，绝不能触碰耕地的底线。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
推荐第5篇：农村宅基地“三权分置”的重大意义
农村宅基地“三权分置”
2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题
一、意义
三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。
“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。
三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。
“三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。
“三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。
二、宅基地“三权分置”的实现形式
落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。
保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。 适度放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，维护农村土地市场秩序，保障广大农民土地权益。
三、问题
宅基地不再仅仅承担农民的住房保障功能，也将成为要素商品，直接进入要素市场。农村集体外的成员，想到某集体内购买农民的宅基地使用权，将有现实的合法性。
实际上，在一些地方，这种私下的宅基地使用权买卖已经屡有出现，只不过由于没有法律的认可，使买方冒了一些风险。当然，卖方也常常会为此风险付出了对价：其交易价格往往要远低于有法律保障的价格。另外，小产权房建在农村集体土地上，价格也比大产权房要低；部分小产权房的土地权属性质是宅基地。 城里人到农村买宅基地口子不开，严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。这是否意味着城里人还是无法到乡下购买宅基地的使用权呢？意味着能购买使用权的，只能是农村人。这会极大地限制买方，从而也会影响宅基地使用权的价值。
还是说，城里人可以购买使用权，但不能购买资格权，购买之后不能利用这个使用权来建设别墅大院和私人会馆？意味着城里人和农村人将获得同等的购买资格，但是限制了城里人在农村“建大房子”的权利。
然而，有些地方的村庄，几乎整村人都已经移民到了城市，“空村现象”并不鲜见。如果有私人或法人要购买这个村落的宅基地使用权，而村人也都愿意，是否也可以考虑呢？
与适度放活宅基地的使用权相应，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，农村居住用地使用权将可以直接入市。那么农村建设用地或宅基地开发利用的具体办法是什么？现在存量的小产权房又如何处理？无数的问题需要进一步解答。
推荐第6篇：三权发证工作汇报
“三权”发证工作汇报
一、所有权现状
（一）发证情况
共用218个村民小组（xx村一组拆迁），45个村民小组未发证
（1）xx镇59个村民小组
xx镇xx村（1-34）因存在纠纷旧证为回收新证未发 xx镇xx村（1-31）4组、6组，旧证为回收新证已发 （2）xx镇71 xx镇xxx（1-5）5组，旧证为回收新证未发 （3）xx镇38 xx镇xx村（1-8）因存在纠纷旧证为回收新证未发
（二）数据入库
图形库217宗，录入217宗业务库。
二、集体建设用地现状
（一）测绘
2.建设用地使用权测绘成果
xx镇213户，xx镇99户，xx镇1200户。共计xxx宗。
（二）调查
xx镇47宗，其中4有问题 xx镇85宗，其中21宗有问题
xx镇97宗，其中21宗无用地手续违法用地 共计412宗。
（三）数据录入 基本完成
三、宅基地现状
（一） 测绘
1.农村宅基地使用权测绘成果
xx镇6342宗，xx镇4310宗，xx镇9362宗。共计5641宗。宗测绘面积xx平方米。
（二） 调查
xx镇xx户，xx镇xx户，峪泉镇xx户，共计xx。
（三） 数据入库
1.宅基地使用权图形库录入
xx镇xx，xx镇xx，xx镇xx，共计xxx户。 2.宅基地使用权业务库录入
xx镇xx户，xx镇xx户，xx镇xx户，共计xxx。
（四）现有面积问题
三权发证工作于2012年6月开展,现入库工作已基本结束。现xxx市共有xxx户宅基地，实际测量中大于330平方米xxx户，我市农村宅基地全部按每户330平方米发证的规定96.3%超过本地规定的面积标准，超过部分应当按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；已发土地证xx户中，大于330平方米的xx户，95.9%超过我市规定的面积标准，是否按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证。建议按照实际批准面积330平方米进行确权登记，例如xx市xx镇xx村一组xxx宗地调查面积为863.01平方米，批准（登记）面积为330平方米，超批准面533.01平方米（临时用地面积或附属用地面积） /平方米，未确权，待以后分户建房或现有房屋重新建设时，按照各地规定的面积标准重新进行登记。
xxx2000年发证面积为525平方米，如何解决历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证问题。
推荐第7篇：三权分置体制内涵与存在问题
三权分置体制内涵与存在问题
一、三权分置的基本内涵
所谓的三权分置，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，放活经营权，促其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局
二、存在问题 1.土地非农化、非粮化风险。许多从事非农产业的工商户进入农村土地流转市场后，因违法成本低，从而将大量农地非农用。虽然有部流转农地用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地经营者更趋向于将土地用于发展非粮作物的高效农业。
2.农地无限流转风险。对于工商资本者而言，成为农地经营者的目的更多地在于将土地置于市场中进行资本化，通过流转获得市场溢价，不断地转手流转，使土地陷入无限的流转之中，炮制新一轮的 “土地流转热潮” ，使农业生产处于不稳定的因素之中。
3.农地经营权物权化风险。在农地三权分置框架中，配置的农地所有权是最弱的，一旦将土地经营权物权化改造以后，其在法律关系上更具有强势地位，很有可能反过来侵犯土地承包权和土地所有权，存在吞噬承包权和所有权的风险，导致农民权益受到侵害。
4.流转违约与农地过度集中的风险。流转后的土地过度集中，超过了农业企业、家庭农场、农民合作社等不同主体的风险承担能力，在此情况下极易发生违约风险，危及产业和社会的安全，导致原本的农业生产能力受损。
5.农地“确权不确地”风险，容易导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，将不能由农户自由决定是否流转 ，其收益取决于集体流转的收益。
6.村民回乡务农生活保障存在风险。进城务工的农民会将土地长期进行流转经营，若其日后打算回乡务农，则会因经营权流转期限未满而无法收回承包地，从而导致其短期内无法获取收益而生活困难。
二、农村土地产权“三权分置”制度实施的多重难题
1.理论困惑：分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定
“三权分置”下农地经营权从承包经营权分离后经营权、承包权的权属是什么？当前，存在很大争议。
对于承包权，存在“成员权”和“物权”两种观点。一种观点认为，承包权是成员权的一种，是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权；另一种观点认为，“三权分置”和农地流转情况下，承包权仍属于物权，并且与农地未流转条件下的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利。
对于经营权，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。一种观点认为，土地经营权的性质是债权；另一种观点认为，土地经营权来自承包权，也是一种“物权”。依循多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突。
由以上学术争议可以看出，对于“三权分置”下的承包权和经营权的权属定位的困难和矛盾。如果“三权分置”后的承包权是一种物权，按理就需要对承包权单独确权颁证并且可以流转和抵押，但与承包权只有集体经济组织成员才有资格获得发生冲突。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，违背同一物上只能有一个物权的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突。
2.法律缺失：承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现
我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定，并且还没有规定家庭承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。但是，《担保法》第37条第2款直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。此后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。可见，家庭承包的土地承包经营权抵押的政策将遭遇现行法律法规的障碍。更重要的是，虽然“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但还没有上升到法律层面。我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。难点在于，目前对“三权分置”下的承包权和经营权的属性与权能在学术上存在争议，在法律解释上存在难题，在实践上还不成熟，使得对“三权分置”的制度设计做出法律规定还十分困难，这又将进一步影响“三权分置”制度改革的实践，尤其是经营权流转和抵押相关权利的实现面临缺乏法律依据的困境。
3.政策两难：承包农户与经营者的利益关系难以处理
长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，政府关于农村土地改革的政策目标取向，就是既要发挥土地最大的要素配置和财产功能，又要重视土地对农民的就业和生活保障功能，试图做到二者兼顾、左右平衡。例如，在农地抵押问题上，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就发生了转变，改成了“承包土地的经营权抵押”。2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但设置了“承认方同意”“承包方已明确告知发包方”等限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益，这就是说，目前的政策文件对于土地的改革，还难以摆脱农村土地双重功能的“窠臼”。问题在于，兼顾农村土地双重功能的政策取向在实际运行中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，需要在政策上对土地流转和抵押上做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押，这就给实践操作造成了一定困难。
农村土地双重功能的关系处理，在“三权分置”下很大程度上转化为承包权人和第三方经营权人利益关系的处理，如果这个关系处理不好，将直接影响“三权分置”的实施效果。长期以来，我国农业政策体系制定的基点是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如对粮食直补政策、农资综合补贴政策，主要针对的是承包农户，在实践中又基本上是按照承包农户承包土地面积的多少进行补贴的。然而，在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转的行为越来越多，农业支持政策的瞄准对象是承包农户还是第三方经营主体呢？如果继续瞄准承包农户，将存在承包农户因劳动力转移并没有实际耕种土地而享有补贴政策的现象，从而发挥不了政策的激励作用；如果把政策支持的对象调整为实际农业经营主体，又会出现广大承包农户利益受损而引起农民的不满。因此，国家政策体系如何调整适应于“三权分离”的产权状态，做到实际经营主体与承包农户的利益平衡，就成为一个亟须解决的突出问题。
4.路径制约：土地流转的具体方式对经营权抵押的影响
土地流转是产生承包权与经营权分离的必要条件。农地承包权与经营权要想真正实现分置的经济效果，也必须通过实际的农地流动才能完成，否则，通过简单颁发农地承包权与经营权两个证件文本，虽然可以实现法律界定上的“三权分置”，但这具经济意义的呈现最终还是需要借助农地的流动，才能最终体现权属证书的价值。⑨但是，不是所有的土地流转方式都可以产生经营权的分离。目前，我国农地的流转方式主要有互换、转让、转包、出租、入股等五种。在土地经营权进行互换、转让的流转方式下，由于改变了土地承包关系，是农地承包权和经营权一起流转，这时流转的土地经营权就是承包经营权，并没有形成承包权和经营权分离的状况，是一种物权性流转，但不存在“三权分置”的状况。当土地经营权进行转包、出租方式流转时，流入方（第三经营者）通过合同形式，请求流出方将其土地经营权“让出”，并以支付相当的土地租金为对价，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权能，合同期满就得将这些权能归还于流出方，虽然承包权没有一起流转而发生了承包权与经营权的分离状况，但是一种债权性流转。土地入股建立土地股份合作社没有改变土地承包关系，入股的承包户拥有承包地的股权，经营权集中在股份合作社，既实现了承包权与经营权的分离，又是一种物权性流转。
由此可见，目前转让、互换的流转方式虽然是一种物权性流转，但并没有发生承包权与经营权分离的状况；只有转包、出租、入股的流转方式才发生了土地承包权与经营权的分离，但只有入股才是一种物权性流转，而转包、出租是一种债权性流转。由于债权流转方式不发生物权变动效力，并未为受让人创设物权（高圣平，2014），而当前我国农地流转形式最多的是转包和出租（2014年转包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和转包采取的支付方式主要是年租制，承包农户一般不会同意租赁方用土地经营权去银行抵押贷款（除非在租赁期限内一次性付清租金），也一般不会同意当土地经营权面临处置时按照银行与租赁方的贷款协议处置和转让土地经营权，这就造成了农地流转方式的局限与经营权需要抵押功能的严重冲突。
5.操作难题：土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难
土地经营权的价值评估多少决定了可抵押融资的额度。然而，由土地经营权的权属关系所决定，不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难，而且实践操作也十分困难，主要在于：一是农地由于受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异极大，客观、准确核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高。二是土地经营权集中的一块规模化农地，因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂，增加了土地经营权准确评估价值的难度。如：在经营权集中的一块土地上，往往集中了若干个分散承包农户的经营权，有的可能是出租、转包方式的流转，有的是转让、互换方式的流转；有的是物权性流转，有的是债权性流转；有的流转期限长（如10―20年）、有的流转期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根据流转的期限一次性支付租金，这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。
当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时，应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时，金融机构获得的只是土地一定期限的经营权，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，一旦出现抵押违约情况时，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而，目前的现实情况是，我国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场，金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体，无疑使金融机构处置抵押物的成本极高。另一方面，土地经营权的再流转或变现还涉及与承包农户的关系，如果承包农户有不同意见，处理起来难度更大。由于这些操作上的难点，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。
6.经济风险：鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题
在“三权分置”中，与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人具有开放性和多元性，可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而在“三权分置”下土地经营权人可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。但是，工商资本、外来业主进入农村流转土地的现象越来越多，更容易导致农地非农化和非粮化乃至不开发闲置、“囤地”，利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为。据央视近期报道，云南、四川等地已发生大面积收购林农林权证套取银行抵押贷款的案例。福建、浙江等地商人在鹤庆县注册公司（如鹤庆县森工林业有限公司），打着发展林业的幌子，采取给予中间人每亩林地20元的好处费，并在宣传上欺骗农民只需把林权证转让出来，“林子还是自己的，还可以继续打柴”等方式，将林农林权证大量收集在手中，使数千林农的林权证以每亩每年3―5元的低价把30年承包期一次性出租给福建客商，造成既成事实，通过地方政府办理流转手续，然后拿林权证到福建当地银行套取抵押贷款，贷款后到期不能归还，从而出现了福建银行公告拍卖这批林权证以收回贷款的现象。在这个过程中，所有手续都符合现有政策和法律规定，正如所在乡的一位林业站站长说“上面有政策，我们卡住不准流转给他们，我们没有依据”，但实际存在着将林权证倒来倒去，林农的林地实际得不到开发、当地林农利益受损的情况。虽然这是林权证流转和抵押出现的问题，但农地经营权证也可能出现类似的问题。
三、农村土地产权“三权分置”难题的 破解路径与制度设计 1.科学合理界定承包权和经营权权能
“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权利关系是“三权分置”的核心和关键。经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行有效监督，根据土地流转期限的多少到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，承包权人有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，其子女等继承人可以对承包土地进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。
“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，要根据农地流转方式来确定。但是，当土地经营权是一种债权性质时，对抗土地所有者的效力较弱、占有的期限可能较短且具有不稳定性。在许多国家，为了对抗土地所有者对土地租赁者权利的侵害，推进土地经营权的物权化是通行做法。我国农村土地制度虽然与国外不一样，但为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。应当指出的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。
2.适时修改相关法律
为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。
3.调整农业补贴和土地征收等政策
调整现行农业补贴政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成承包权丧失的补偿项目，应落实到承包权主体；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到农地经营权主体，确保征地补偿的合理公平。农民的态度和意愿对土地流转、土地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进土地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，这是破解“三权分置”实施过程中许多难题的最终解决办法。
4.大力发展土地股份合作社
在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，都会导致农地流转的交易成本太高，不仅导致农地使用权难以集中连片，而且这种转包、出租的债权式流转方式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响。根据契约理论，引入一个交易的中间组织，以要素契约的间接定价费用可以有效取代并降低商品契约的直接定价费用。由此出发，通过承包农户的土地经营权入股而建立的土地股份合作社，是一种典型的中间组织，可以有效降低农地使用权集中与整理的交易成本，促进农业规模化、产业化发展。同时，土地股份合作社既没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题，是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地入股而实现土地流转的比重还比较低，但在我国一些地方建立的土地股份合作社已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前景，应在政策上大力支持其发展，并规范其内部治理机制，有效维护股东权益。
5.破解土地经营权抵押评估和处置难题
土地经营权的可抵押性，是农户承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能，但需要破解经营权抵押的难题：一是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。为了使操作简化，对于贷款金额大的由专业的评估机构确定抵押物的价值，对于贷款金额较小的贷款，可由抵押双方相互协商确定抵押物的价值。二是建立土地经营抵押权的处置机制。实现抵押权或者说行使优先受偿权是抵押权人的主要权利，在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。基于我国土地产权交易市场发育的不成熟性，比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转以土地租金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押的土地进行收购以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致协商意见，可根据抵押合同约定，向仲裁机构或人民法院提起诉讼。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。土地经营权抵押权的转让应当尊重市场经济原则，通过加强土地产权交易市场的建设，扩大经营权受让范围，让农地经营权真正作为交易财产进入市场按照市场价格自由转让。
6.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制
放活土地经营权、允许土地经营权抵押是“三权分置”改革的重要目的，但越是放活土地经营权流转和允许抵押，越要加强规范和监管，防止出现风险。一要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费影响农业生产、恶意囤积农地和擅自改变农地用途行为要坚决制止，情节严重的要追究法律责任；对“炒地”和恶意囤积农地的行为，在具体操作中要做出明确的界定。三要选择好土地经营权抵押的试点地区。要选择已经完成土地确权颁证、经济条件相对较好、制度较为完善的地区作为土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。四要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利。需要把关的情形主要包括：借款人信用状况，是否拥有土地流转合同和土地经营权及权属证明，相关土地经营权的权属关系是否清晰，是否具有一定的种养经验和从事农业种植业和养殖业生产经营的一定时间，是否具有一定的自有资金等。五要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。同时，进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险工作，努力扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。
推荐第8篇：三权分置、农地流转及其风险防范
摘 要：农村土地三权分置的制度创新，旨在坚持农地集体所有制、稳定农地承包权、放活土地经营权。除退出和互换外，转包、出租、转让、入股、抵押等流转仅限于承包地的经营权，所有权和承包权不变。随着流转的全面展开，法律滞后将导致诸如非农化、非粮化与确权不确地、合同违约、农地过度集中等损害农民土地权益的风险。由此应当对农地三权分置政策予以法律规范化的三权分设，健全经营权主体准入制度，建立流入方农业生产经营资质审查制度，配套农地经营权主体经营内容监管制度，构建土地流转风险保障金制度，并对具体法律条文的修改作出立法选择。
关键词：农地流转；三权分置；风险防范；确权不确地；农地流转风险保障金制度
中图分类号：f301.1 文献标识码：a 文章编号：1009-9107（2016）04-0049-07
新型城镇化进程中，农地制度的改革与创新既不允许任何组织和个人侵害农民的土地承包权，也不能放任农民为了短期利益轻易丢掉自己的土地，应坚持土地集体所有制，稳定土地的承包权，放活土地经营权，通过农地流转实现土地资源的优化配置，同时注重风险防范。因此，探析三权分置下农村土地承包经营权流转方式，寻求农地流转的法律制度创新与风险防范对策，以及与之配套的相关法律的完善就显得尤为必要。
一、逻辑起点：农地三权分置的实践与争议
农业生产的家庭承包经营是在土地所有权和承包经营权实行两权分离的基础上实现的。随着农业和农村经济的发展，以高投入、高产出为特征的现代农业直指农业适度规模经营，在家庭联产承包责任制条件下，实现农业适度规模经营的唯一路径则是土地流转[1]。实践中又出现了农户承包地的承包权和经营权分离的现象，农户为获得土地的流转收益，把农地经营权（即使用权）拿出来流转，同时依然享有农地承包权。于是，农村土地就出现了所有权、承包权、经营权“三权分置”的现象[2]。
（一）农地三权分置的实践
实际上，农地三权分置的实践从20世纪90年代开始至今从未停止过，并且涉及面越来越广。相关资料显示，实践中早已有浙江、湖北、重庆、河南、福建、安徽、山东、陕西等地出台指导农地流转的三权分置的规范性文件，如浙江省萧委办[2006]37号文件规定：“坚持‘稳制活田、三权分离’的原则„„依法实行土地集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离”。湖北省武办发[2007]1号文件规定：“坚持‘稳制活田、三权分离’的原则„„推进农村土地集体所有权、家庭承包经营权和农村土地使用权‘三权’分离”。重庆市渝办发[2007]250号文件规定：“坚持‘稳制、分权、放活’的原则„„实行土地所有权、承包权和土地使用权分离”。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”至此，在国家政策层面，土地承包经营权分置成承包权和经营权，形成了农地的所有权、承包权、经营权三权分置之格局[3]。
（二） 农地三权分置的争议
虽然农地三权分置在土地承包经营权流转实践中已得到广泛的认可与推行，并得到国家政策的确认，但在理论上却存在较大争议。部分学者认为将承包权和经营权从土地承包经营权分离出来，不仅没有理论依据，而且存在较大的社会风险[4]。以“三权分离”学说为基础构建土地所有权、承包权、经营权的农地产权观点，不符合法理上设置他物权的立法意图[5]，主观臆断了流转土地承包经营权与稳定土地承包之间的关系，进而与农地制度深化改革的方向相悖。与此相反，对权利主体、内容、性质以及侵权形态、救济方式和责任等方面比较，推知土地承包权与经营权之间存在较大差异[3]。土地承包权含于土地承包经营权之中会导致后者的功能超载，阻碍其有序流转，不利于保障农户的土地权益，并且会造成理论上的混乱与纷争，两者必须分离[3]。土地承包权和经营权的分离不是土地承包经营权的整体性流转，只是其中部分权能的流转，不属于债权性流转，是一种保留性的且是物权性的流转[6]。本文反向思考，先假设土地承包经营权不能分离为承包权与经营权，也就是说承包权包含于土地承包经营权之中，但依《农村土地承包法》第5条规定可知承包权为具有身份属性的成员权。由此可知，不能分离的具有身份属性的土地承包经营权（即包含承包权的土地承包经营权）就只能归属于承包人；即使流转，也不能发生权属变动的情形，但这显然与实践中事实情况不符[3]。因此，该假设不成立，反知土地承包经营权分离为承包权与经营权是必须、合理、可行的。
根据产权的可分割性和各国所认同的立法实践，在一定条件下权利结构中的权能可以从权利中分离出来转化成为一个相对完整的权利[7]。承包权和经营权分离后，承包人将部分权能通过流转让与流入方形成经营权同时自己保留承包权[6]，即土地承包经营权必须同时在不同的权利主体之间分离为承包权和经营权，承包人保留承包权而流入方获得经营权。但有学者认为，土地承包权和经营权没有共时性不能同时存在，二者之间存在先后关系，前者具有请求权属性，其权利内容在形态上仅表现为一种可期待利益，是后者的前提和基础，而后者则是前者实现的基本方式[3]。另有学者认为，土地承包权不是用益物权，而是农村集体经济组织成员依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的一种资格，为成员权[3，8]。本文认为保留承包权也就是保留全部或部分承包收益权在农地承包经营权人手中，并赞同农村土地承包权为只能由具有集体经济组织成员身份的人享有的成员权，土地经营权则属用益物权，二者可以同时存在不同的主体手中。所以，农地承包权只由集体组织成员享有，农地经营权由其用益物权的性质决定了可以不受身份限制自由流转，这解决了要让农村土地承包经营权流转起来物尽其用、实现其财产权的价值，但碍于其身份性不能流转给集体经济组织成员以外的主体的矛盾困境。
二、制度囿限：基于流转方式差异之三权分置的分析 土地承包经营权在《物权法》用益物权编中有着详细规定，其属于用益物权，具备流转的法律基础。根据《农村土地承包法》第32条、第49条、《物权法》第128条以及十八届三中全会《决定》等国家政策文件，我国现行土地承包经营权的流转方式主要包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。
（一）转包与出租
依《农村土地承包法》第39条和《物权法》第128条之规定，原承包方与发包方之间的关系不因转包而改变；出租是承租人与出租人就农地的占有、使用权等阶段性用益，但不包括处分权达成农地租赁合同[9]。农地转包和出租后，虽然耕种使用土地的不再是原承包人，但农地的承包关系并不会变成发包人与受转包人或者承租人之间的关系，仍然是发包人与原承包人之间的承包关系。那么，按三权分置的角度来分析，转包和出租针对的是分离出来的土地经营权，属于债权性权利的让渡，其流转的本质是基于农地转包合同或出租合同而产生了土地经营权的债权债务关系，转包和出租后享有土地承包权的仍是原土地承包人。但《农村土地承包经营权流转管理办法》第13条规定以转包和出租流转的土地再流转时应当取得原承包方的同意，立法背景是三权未分置即土地承包经营权未分离并肩负社会保障的功能，具有身份性，为保障集体经济组织成员的权益，避免承包农户因放开流转而失地的风险才有此规定。现在仍保留取得原承包方的同意明显是对私权的妨碍，违反意思自治的原则。三权分置之下，不论经过多少次转包与出租，原承包关系不受影响，承包农户始终享有承包权，不会出现流转后失地的风险。
（二）转让与互换
在农地三权分置后，转让分为两种，一种是土地承包经营权的整体转让，即现有法律定义的原承包方将自己所有的承包经营权有偿转让给他人，受让方获得完整的承包经营权，并与发包方在农地上产生新的承包关系，这其实是原承包人退出土地承包关系；另一种是指承包权不变，转让的客体仅针对农地的经营权，也就是流入方再把经营权转让给其他主体，经营权的转让不涉及承包关系。互换即承包人相互交换承包地致使法律关系的变更，也就是承包权人丧失原承包地承包经营权同时取得新承包地上的承包经营权，即原承包关系的消灭和新承包关系的成立，本质上是承包经营权的整体性变动[6]。承包经营权整体转让和互换导致了原承包经营权人与发包人之间承包关系的消灭和受让人与发包人之间新的土地承包关系和新土地承包经营权的产生。根据《农村土地承包法》第41条之规定，以家庭承包方式获得土地承包经营权再转让的，转让前提是原土地承包经营权人“有稳定的非农职业收入或者有稳定的收入来源”并“经发包方同意”，但对稳定收入来源的认定具有主观能动性，存在权力寻租的空间。随着农地流转市场的繁荣，具有权力寻租干涉农地转让的风险。由于承包权是成员权并且为保证农地流转后不改变农业用途，承包经营权整体性转让和互换时，要求受让人应是具有农业生产能力的农户，且本集体经济组织的成员在同等条件下应享有优先权。但是，若属于后一种仅针对经营权的转让时，则不能享有优先权。
（三）抵押与入股
从《农村土地承包法》第
32、49条以及《物权法》第1
28、133条的内容来看，我国法律分别对按家庭承包方式与通过招标、拍卖、公开协商等方式（即非家庭承包）获得承包经营权做出了规定，通过非家庭承包的农地既可以转包、出租、互换、转让也可以进行抵押和入股，其流转几乎没有什么限制；而对家庭方式承包的农地流转方式则有一定的限制，不能用来抵押和入股。十八届三中全会《决定》提出赋予农地承包经营权抵押权能，允许承包经营权入股。在农地三权分置思路下，不论是抵押的农地在实现抵押权时，还是入股企业的农地在进入破产清算时，由于抵押的仅仅是农地的经营权，变现的也只是农民承包土地上的收益，不影响承包权。因此，将承包经营权进行抵押或是作为投资入股，都只是针对土地经营的抵押和入股，承包权因其成员权的身份性不会受到影响。
三、风险分析：基于流转阶段差异的风险及原因分析
随着农地流转实践的全面进行，各流转阶段潜藏不同的风险，归结起来主要是“确权不确地”“非农化”“非粮化”以及合同违约、农地过度集中等危害土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险。
（一）基于流转阶段差异的风险识别
1.流转前：农地“确权不确地”风险。土地承包经营权的流转解决了土地资源的物权化问题，但是前提是必须对农地的承包经营权进行确权。随着农村土地承包经营权流转的普遍推行，农地确权工作全面展开，但实践操作中确权异化隐含风险。华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心课题组于2014年12月-2015年11月先后赴浙江舟山和宁波、湖北荆门和荆州、四川成都和双流、江西余江等地实证调研，调研了解到，岱山县高亭镇南浦村采用了土地承包经营权档案化流转方式――流转的耕地承包权仍属村民个人，但具体地块不明确到户，只向参加流转的村民颁发经营权流转凭证，载明流转人姓名、流转数量和流转期限。这其实就是集体收归经营模式，即村集体采用“确权不确地”“不明确四至”的方式，把农民的土地集中起来，经统一整理后转包或租赁给第三方开展规模经营。荆门市土地流转实践中亦采取了农村土地“确权不确地”的做法，较典型的是彭墩村整村土地采用“确权不确地”推进土地流转――彭墩村“迁村腾地”共获得3 200亩的土地，其中200亩用于宅基地建房，腾出的3 000亩作为耕地采取“确权不确地”，彭墩村的耕地（包括迁村腾地的土地）确权到户，发放土地承包经营权证，农户把土地存进土地存贷合作社，土地存贷合作社再把土地贷给彭墩生态产业集团进行农业生态产业园建设使用。
依据三权分置的思路，“确权”即确定农户的农地承包权，“不确地”则使与之对应的经营权只能在集体收归后予以统一流转落到实处，也就是“确权不确地”将导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，意味着“确权不确地”的农地将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。农地“确权不确地”实质上是使土地承包经营权的客体虚化不特定，易导致农用地的用途改变，使得非农化风险加大进而危及生态安全和土地安全。调研了解到，岱山县高亭镇南浦村“确权不确地”方式的流转率达87.26%，其中流转的一部分土地已经改变了用途，使得耕地总面积在减少，用于建设仓库、厂房、农业设施等，改变了原有的生态布局，危害土地安全和生态安全；又因为是“不确地”的“确权”，继而导致面积减少后的耕地仍承载着原面积大小的权利，短期看似没有损害农民权益的风险，但是耕地作为农业生产（特别是粮食生产）的主要载体，其总量减少的非农化、非粮化风险不容忽视。 2.流转中：农地流转的“非农化”和“非粮化”风险。农村土地承包经营权分离之前，由于农地担负着对农民的社会保障功能，其流转具有严格的身份限制，或限于农户之间，或须经过发包方同意方可流入集体组织成员之外。农地承包权和经营权分离之后，由于农地流转具有开放性和流动性的特点，农地经营权的用益物权属性决定农地流入方可突破成员身份限制；同时，除了导致土地承包经营权整体性变动的转让和互换将受到限制之外，有意愿和能力从事农业生产活动的主体，原则上都可从承包人处以转包、出租、抵押、入股等方式获得农地。所以，因流转的便利，加之目前缺乏限制农地非农化用途的具体政策、法律规定，大量非农身份主体携工商资本进入农村土地流转市场后，因违法成本低而大量将农地非农用。虽然有部分社会资本流转农地是用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地使用者更趋向于将土地用于发展其他非粮作物的高效农业。
从全国范围来看，流转后种粮的农地面积将在很大幅度上减少，种粮的比例也随之降低，使得粮食产量下降，从而产生国家的粮食安全风险。根据农业部2014年的农村经营管理情况统计来看，截止2014年底，全国家庭承包耕地流转面积共计4.03亿亩，其中流入到企业的耕地面积占总值的9.6%，较2013年增幅达0.2%；而这些流转的土地中，用于种植粮食作物的面积总数仅为2.29亿亩[10]。有调查显示，在一些流转给公司、企业租种的耕地中，种粮的比例甚至只有6%[11]。总之，为追逐非农用地的增值收益而改变土地的用途，或者虽然未改变土地农用的耕地性质，但基于农业资本的逐利本性而由种粮转向高效非粮经济作物生产或是发展生态观光旅游，进而危及国家粮食安全。农地流转的非农化与非粮化不只是危害国家粮食安全的单一风险，也是触及国家农业产业安全进而波及社会安全的系统性风险。
3.流转后：流转违约与农地过度集中的风险。农地三权分置，有利于提升土地的利用效率，一些地方政府为获取农地流转的增值收益而片面追求流转规模，强行推动流转侵害农民的土地权益。一方面，进入农村参与农地流转的工商资本处于强势的地位，流转中易挤压农民的利益空间；另一方面，一旦土地流入方因经营不善陷入长期亏损或破产的境况，则可能无力支付流转租金，甚至违反农地流转合同“跑路”。农民将无法获得流转金甚至要承担将合并的或进行设施建设的土地还原成原貌的成本[12]。探索农业经营体系变革过程中，如果一味重视新型农业经营主体的需求，将资源、政策、利益等通通予以之，而不关注广大分散的普通农户的需求，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产[13，14]。所以，要保证作为承包方的农民能够比较稳定地从农地流转或农地经营中持续地获取利益。
由于土地具有社区性的特征，对后代农民生存权同样具有保障功能，损害其生存权的物质基础即是损害农民的社区生存权益本身[15]。当农民的生存与发展需求不能在社会保障与就业上得到满足时，流转带来的土地过度集中必然会损害农民的生存权。农民在很大程度上依赖于土地而得以生存与发展，农村土地流转过度集中将对后代农民生存权和发展权造成损害[15]。并且，流转后农地过度集中甚至超过大户、家庭农场、农业企业、农民合作社等不同主体的风险承担能力，极易引发违约风险，导致原有的农业产业生产能力受损，危及产业安全与社会安全。
（二）农地流转风险的原因剖析
1.经营权主体准入制度不健全。根据《物权法》第十一章规定可知，土地承包经营权在主体上区别于其他用益物权在于它的主体只能是从事农业生产经营的人，那么，不从事农业生产经营活动的则不能成为土地承包经营权的主体[16]。随着农地三权分置和土地承包经营权流转的全面推进，进入农地流转市场的工商资本中，有的仅是为伺机牟利而利用流转圈占农地；有的则根本不具有农业生产经营能力[16]。但我国法律关于经营权主体准入的规定不具体，准入制度停留在条文阶段，操作性不强，仅在《物权法》第128条准用性条文“依照农村土地承包法的规定”来确定，在《农村土地承包法》第33条规定“受让方须有农业经营能力”，但没有对流入方的经营能力、资信情况、履约能力要求作出详细规定，易产生由于流入方经营不善、履约能力不足，导致土地流转费用不能及时到位损害农民土地权益的风险。
2.风险防范措施不到位。农地三权分置后土地流转全面推开，农地经营权流转因解除了身份限制具有开放性和流动性，有意愿从事农业生产活动的主体原则上都可从承包人处以转包、出租、抵押入股等方式获得，所以，携商业资本的非农身份主体均可进入流转市场成为农地经营权的主体。土地流转给非农身份主体后，资本的逐利性决定了其为追逐土地增值收益势必改变土地的用途发展高效农业或非农产业，甚至会与当地政府合作强制农民流转农地。但是，我国目前还没有关于防止公司资本下乡以租赁、入股等形式兼并农民土地的法律制度，也没有关于下乡公司经营不善违约“跑路”的风险防范措施。
3.法律规定的矛盾与滞后。（1）法律的出台严重滞后。虽然各地早已有农地三权分置的实践，但仅是政策上规定，并未上升为法律层面的农地使用权、承包权、经营权的“三权分设”。法律上的缺失，导致实际操作中无法可依、执法无据，继而流转过程中易发生诸如“确权不确地”等异化政策的行为，其潜藏巨大的危害农户土地承包经营权与农地流转的风险。（2）关于农地流转的规定散见于《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》之中，并没有一部全面规范农地流转各方面内容及程序的基本法律。关于农地的抵押和入股，《物权法》和《农村土地承包法》对此进行了部分原则性的规定，但却没有关于抵押和入股的进一步规定，如怎样确定抵押客体，入股的主体资格有何限制条件，以及入股的注销事宜等事项的操作规范都缺乏具体的规定。（3）法律规范中关于农地流转的内容设计不科学。三权分置后，转包或者出租属于物权性质的农地经营权的流转，转包或者出租“部分或全部土地承包经营权”法律条文内容不科学；转包或出租“经发包人同意”同样不符合意思自治的原则。
四、制度回应：三权分置下农地流转的风险防范
在当前以争夺经济利益为中心的矛盾与冲突问题日益突出的背景下，迫切需要对处于弱势地位的农民的权益进行特殊保护，寻求通过制度设计来实现各市场主体的利益协调[17]。农地三权分置的目的则是在三项权利分离的制度协调情况下来协调和保障各个主体的权益，通过制度设计尽可能规避深化农村土地制度改革的风险[3]。保护承包权与用活经营权有利于实现公平与效率的有效统一[3，18]。农村土地流转机制应该以市场机制为基础，但是由于土地的社会保障等属性的存在，国家宏观调控和政府市场规制的作用不可或缺。
（一）经营权主体的准入
1.市场主体身份限制的取消。市场在资源配置中起决定作用，应当取消《农村土地承包法》中关于受让方为“其他从事农业生产经营的农户”的限制性规定。承包权具有成员权属性和身份限制，农地三权分设后转让针对的仅仅是农地的经营权，所以，应依法规定受让方（即流入方） 为一切农业生产经营者。土地承包经营权分离后无论进行哪种方式的农地流转，都要坚持承包权与经营权分置的底线，即为保证产业安全和社会安全不能改变土地的农业用途，秉持十八届五中全会中“十三五”规划的“开放”发展理念，只要从事农业生产经营且符合土地管理法不改变农地用途，就能成为土地经营权的流转主体，同时也契合“创新农业经营组织方式”的要求。
2.国家对市场主体的规制。除了转让须“经发包方同意”，其他方式的流转并无此限制，但这并不意味着只要达成合意就能让其他主体成为经营权人，还须从源头上进行风险控制，对经营主体的准入资格进行审核。（1）在防范大量工商资本下乡参与流转而引发农地“非农化”方面，注重农地流转前后的审查，即在流转前加强工商资本的农业生产经营资质审查；在流转后则进行非农化的监管，及时查处农地经营者的相关违法违规行为。（2）为了防范流转后改变农地用途引发“非粮化”的风险，尝试引入新增补贴试点，以农机具购置补贴为重点，增加农业生产者补贴试点，进行农产品目标价和农业保险试点，并试点营销贷款，引导合理的土地流转价格，从而降低粮食生产成本，让农地经营权受让主体在粮食规模化生产中多获利。并且，为了防止生产与补贴的倒挂现象，应当配套对现行直接发放给农户的农业直补办法进行改革。
（二）建立农地流转风险保障金制度
随着农地三权分置，土地流转限制大幅减少，为切实保障土地流转方（即农户）的利益，防止因流入方经营不善、履约能力不足而导致土地流转费用不能及时到位损害农民土地权益的风险，政府应建立农地流转风险保障金制度。农地流转风险保障金由风险补助金、风险准备金和流转保证金三部分组成，分别由县乡两级财政、村集体和农地流入方（即经营主体）承担。其中，为了防范流入方改变农地用途或者因经营不善等原因无法向农户支付流转费等风险，在农地流转合同签订后，强制经营业主（流入方）要向流转中心交纳一定比例的农地流转风险保证金。当流转到期或合同解除时，流入方若无过错则可领回风险保证金。
（三）具体法律条文的立法选择
在农地流转过程中，平衡普通农户与新型经营主体的利益诉求，重视农地存量价值与增量价值之间的差异和整合，以三权分置为逻辑起点，以风险防范为内容，立足于土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险防范的制度构建与立法选择。
1.政策的“三权分置”到法律的“三权分设”。农地流转的法律保障的重要前提是农地政策，但农地政策最终仍需要通过法律的认可，以法律规范的方式对其予以固化，而法律化的突破口在于通过对农地政策在实践中发生的实际规范效果与其制定时的目标和愿景进行判断，决定是否立法及如何立法[19]。因此，对目前实践中存在的土地承包经营权流转方式进行法律角度的审视十分必要且尤为重要。现在关于土地承包经营权的法律规定难以满足现实之需，立法上，必须确认土地的使用权、承包权、经营权“三权分设”，其中的关键是土地承包权与土地经营权的分离，并依法确认和规范物权性的农地经营权流转方式，进而理顺各种流转方式之间的区别与限制。在完善物权性质的农地经营权法律制度基础上，依法规范现行土地承包经营权流转方式的具体法律制度内容，如转让、抵押、入股等；同时，物权法定原则要求法律上应明确规定物权性的农地经营权流转方式，即物权性的土地承包经营权流转方式的种类和内容由法律规定。由于农地确权关涉到政府、集体、社区和农民多方利益诉求和利益分配的矛盾协调问题，在农地三权分设的制度安排下落实好农地的确权登记颁证，有利于协调各主体间的利益关系，最终实现多元主体的利益和谐。
2.“农业用途”的限缩解释。《农村土地承包法》第33条规定流转“不得改变土地的农业用途”，此条对改变土地的农业用途予以限制，只能遏止流入方经营主体擅自将农业用地改为建设用地，而不能促使其用作基本粮田进行粮食生产，因为“农业用途”的范围极为广泛，而一般来说，种粮较之从事其他农业生产其收益要低得多。现实中相当多的流转土地的经营权受让人是为从事其他高效农业生产，如蔬菜、花卉、苗木的种植，而非粮食生产流转土地。因此，为保证基本粮田的规模、保障生态安全和土地安全，进而保障国家粮食安全和社会安全，应对“农业用途”作必要的限缩解释，明确：农地为基本粮田的，土地承包经营权流转不得擅自改变农地的粮田用途；同时为激发经营业主种粮的积极性，国家应出台相应的补偿激励政策[16]。
3.取消“发包人的同意”。由于退出承包关系是土地承包经营权的整体性变动，流转前应当“经发包方同意”。在农地三权分设的语境下，基于承包权的成员权属性和身份限制，转让特指经营权的转让，所以，土地承包经营权转让其受让方（即流入方）为一切农业生产经营者；又由于转让只是经营权的私权处分，不会影响到承包关系，故而经营权的转让亦不必经发包方同意，应取消《农村土地承包法》第37条规定流转“经发包方同意”。因此，在“三权分设”的语境下，出租、转包、转让、抵押、入股的客体都仅是具有财产权属性的农地经营权，“经发包方同意”与其本质上是一种支配权的物权属性不相吻合，经营权受让主体没有资格限制，不必经发包方同意，同理《农村土地承包经营权流转管理办法》第13条之相同规定也应取消。 4.集体经济组织成员不享有绝对优先权。我国现行《农村土地承包法》第33条规定“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”鉴于无论怎样流转（互换和转让除外），承包权始终掌握在原有集体组织成员的承包农户手中，在发包阶段通过具有身份限制的土地承包权，足以充分地对成员进行倾向性的保护。而在农地流转阶段，考虑到市场经济中市场主体的平等性，并遵循“开放”的发展理念，村集体组织成员与非成员的权益理应得到平等保护[20]。实践中，适度将农地流转给集体经济组织成员之外的新型经营主体，有利于创新农业经营组织方式，克服土地碎片化的现象，实现适度规模经营和农业可持续发展，保障产业安全。所以，出于市场主体地位平等性和权益保护的公平性考虑，应当对集体经济组织成员在土地经营权流转时“享有优先权”进行必要的限制，使其在农地经营权流转时不具有绝对优先权；在未来的《农村土地承包法》修改中可以规定土地经营权出租、转包、抵押、入股等流转时集体经济组织成员不享有绝对优先权。
推荐第9篇：三权分置改革是重大制度创新
三权分置改革是重大制度创新 韩长赋: 既保护农户承包权益，又放活土地经营权
在中央农村工作会议召开前夕，本报记者就中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策，独家采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”
从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃
韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。
十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”
承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排
确权登记，就是要稳定土地承包关系。韩长赋说：“只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转土地，流入方才能获得稳定的经营预期。”目前，农户承包地仍然存在面积不准、空间位置不明、登记簿不健全等问题，这使许多农民心里不够踏实，总担心土地流转出去自己的权益无法保障。解决这一问题，关键是要搞好承包地确权登记颁证工作，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础，真正让农民吃上“定心丸”。
有序流转，就是要确保土地经营权流转规范有序进行。《意见》一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序。什么是有序？韩长赋表示，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”
适度规模，就是要把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行，但规模要适度，要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定，不能脱离人多地少的基本国情。到底多少算“适度”，需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定。各地可依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。 确权登记、有序流转，在依法保护农民利益的同时，激发农村土地要素活力，提高农业效率。
坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿
家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。 农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。
坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全
农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？韩长赋认为，一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营，提高比较效益。要采取扶持措施，鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持发展粮食规模化生产。
工商企业租地“非农化”较突出
近年来我国农村土地流转呈加快趋势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。对于社会关注的工商资本流转土地情况，农业部的数据显示，到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势。 从总体上看，我国农村土地流转平稳健康，但也存在一些需要重视的问题。比如，有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。
作者系农业部部长
推荐第10篇：宅基地“三权分置”面临的问题和对策
宅基地“三权分置”是继农村承包土地“三权分置”后，我国农村土地制度的又一次重大理论和制度创新，将对农村经济社会发展产生深远影响。那么，农村承包地和宅基地“三权分置”有什么区别与联系？宅基地“三权分置”改革目前面临怎样的挑战？应该如何健全宅基地“三权分置”制度？详情见下文。
一、农村承包地和宅基地“三权分置”的异同
农村承包地和农村宅基地在所有权层面上，均属于公有制中的集体所有。但在使用管理上承包地为农用地，而宅基地则是建设用地，不同用途的土地管制办法也不相同。因此，承包地与宅基地的“三权分置”相比，既有共性，也有个性。
1、要求不同
农村承包地的“三权分置”是在集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权；农村宅基地“三权分置”要求探索宅基地所有权、资格权、使用权的“分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2、问题针对性不同
农村承包地“三权分置”是在分田到户解决农民吃饭问题后，再解决农民如何致富的问题；宅基地“三权分置”是要解决城乡建设用地“双增长”和农村大量住宅用地闲置的问题，以及有效显化宅基地财产价值。
3、实施难易程度不同
农村承包地改革早、实践基础好、制度形成较为规范。随着国家经济的快速发展，农村人地关系发生了变化，原承包经营农户对土地经营的收益和就业依赖度逐步减弱，出现既不愿丧失承包经营权、又不愿自己耕种的两难困境，影响了农地市场发展和农业产业竞争，甚至自发出现了经营主体多元化现象。实施承包地“三权分置”，可让承包者安心流转，让经营者安心经营。这有利于建立适应农村劳动力向城市转移、人地分离，为城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础。
农村宅基地“三权分置”提出的时间较晚，且演进过程较为复杂，制度政策变化多。改革开放以来，农村的房地捆绑模式一直没有突破，社会各方面的认知始终不清晰，就连《物权法》中确定的宅基地用益物权，也只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和承包经营权相比也少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押等，这些限制无疑制约了农民土地财产权益的实现。
4、权利关系不同
在两个“三权分置”中，对农村承包地的要求是“坚持农村土地农民集体所有”，即集体对承包土地有发包权、处置权、收益权；但在对农村宅基地的要求则是“落实宅基地集体所有权”,目的是防止农户宅基地使用权成为事实上的私有权，并在此基础上进一步明确处分权和收益权。
二、宅基地“三权分置”面临的挑战
宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的重大制度创新，虽然目前宅基地制度改革试点取得了一定的进展，但在实践中还面临一些困惑，须进一步对政策供给予以明确。
1、如何落实集体的土地所有权
农村土地农民集体所有制是一种比较特殊的土地所有制，从宅基地来看，享有无偿取得宅基地是集体成员的重要资格权之一，宅基地使用权流转后，集体是否分享收益，还是全部归农民享有，也是实践中的新问题。
2、如何界定农民资格权
在现实条件下，确定集体成员资格，可能涉及农民的家庭关系、户口关系、出生死亡关系、男女性别关系、婚姻嫁娶关系等。这些权利什么情况下取得、什么情况下灭失、什么情况下恢复、能否继承可否转让等，所有这些关系的厘清和界定，都是落实“三权分置”的关键环节。
3、如何建构“一地三权”之间关系
宅基地“三权分置”后，农村宅基地使用主体将不再限定在集体范围内，使用主体将多元化和复杂化，如何在法律和政策上划定所有权、资格权、使用权的权利边界，如何落实所有权对资格权，尤其是使用权的监管，农民的宅基地抵押融资权与土地使用者的土地抵押融资权怎样区分，抵押权怎样实现，权利之间能否让渡等，这些还都需要相关法律进行调整和进一步明确。
4、如何规定宅基地使用权年限
除土地所有权外，宅基地使用权的最高年限与资格权的关系是一个重要问题。国家对宅基地没有规定使用年限，由于房屋所有权可以继承，实际上存在着随同房屋继承而发生的宅基地继承。
5、如何完善不动产登记制度
随着农村土地“三权分置”改革的推进，不动产登记制度需要积极跟进，如产权证的式样和内容需要相应的增加和变化，特别是土地的权属、权益、年限等要适应土地产权的不同而进行全面的登记。
三、健全宅基地“三权分置”制度对策
1加强农村土地“三权分置”制度供给
围绕农村土地制度的创新，加快《物权法》《土地管理法》《担保法》《合同法》等法律法规的修订，对相关配套法规进行“立、改、废”，形成相对完整的制度体系。特别是资格权的设定，可考虑建立政府相关部门备案审查制度，强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。
2做好土地确权工作
坚持确权之后再“分权”原则，确权要准确把握法律法规政策规定，查清权利来源，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益，侵害合法权利人的权益。
3处理好利益平衡和权利保障问题
不论是承包地还是宅基地，在处理流转农户利益时，不仅要考虑流转时的利益分享，更要关注其利益的动态调整和持续保障。
具体包括：宅基地资格权的合理界定、宅基地资格权的权能问题、宅基地使用权的年限确定、确定宅基地使用权流转范围以及宅基地使用权的权能问题。
4进一步夯实农村村民自治基础
从全国土地确权和农村土地制度改革试点实践来看，与包括“三权分置”在内的农村系列改革相适应的基层治理体系还有待完善。当务之急，是在国家立法划定底线的基础上，建立完善村民自治体系，做实做强集体经济组织，真正发挥村民自治组织作用。
第11篇：广东事业单位考试公共基础知识：宅基地“三权分置”
2018广东事业单位考试公共基础知识：宅基地“三权
分置”
2018年一号文件正式提出了宅基地“三权分置”的说法，这是继农用地“三权分置”后农村土地改革的又一重要改革。今天为大家带来的就是宅基地“三权分置”这个考点的重要内容。
一、宅基地“三权分置”的提出
2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
需要注意的是，适度放活的是宅基地的使用权。宅基地所有权为集体所有这一法律地位从未改变。同时资格权也仅限于本村的农户。同时，这一概念需要同农用地“三权分置”(所有权、承包权、经营权)区别记忆。
二、宅基地“三权分置”的意义
“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于重塑城乡土地权利关系。相比于过去的严格限制，适度放活宅基地使用权，有效破解了宅基地流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户在更大范围内流转宅基地，这也将促进宅基地有偿退出和有偿流转，增加农民财产性收入。
三、其他相关考点
1.农村土地改革“三条底线”：必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损不动摇。
2.宅基地的特点：严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性、范围的严格限制性。
3.宅基地的申请坚持一户一宅的原则。村民在出卖，出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
四、习题练习
1.(单选)2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”的观点。其中，不属于宅基地“三权分置”的是：
A.所有权 B.承包权 C.资格权 D.使用权
1.【答案】B。解析：宅基地“三权分置”指所有权，资格权，使用权。故本题答案为B。
第12篇：宅基地“三权分置”的权能困境与实现
宅基地“三权分置”的权能困境与实现
摘 要：宅基地“三权分置”既要从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界、内涵及相互关系, 也要从实践中探索各项权能的实现机制。宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境。落实所有权需要实现所有权主体一元化和所有权主体法律化, 还权赋能、给予所有权主体一定的处分权;稳定资格权需要严格界定资格权的取得范围, 探索宅基地资格权有偿退出机制;放活使用权应该允许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。
一、引言长期以来, 中国农村居民的宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的功能。随着工业化和城市化的发展, 一方面, 大量农村居民进城务工, 甚至部分农村居民落户城市后农村出现了大量闲置宅基地和农房, 造成了资源浪费;同时农民市民化过程中也缺乏相应的制度安排保障其宅基地和农房财产权的实现。另一方面, 城市化过程中对土地要素的需求越来越大, 城市国有土地供给已经出现了瓶颈。要解决这一矛盾, 就需要改革现行的宅基地产权制度。宅基地产权制度改革是提高土地要素配置效率、解放和发展农村生产力、解决“三农”问题的重要制度变迁。当前, 宅基地改革的方向是“三权分置”。2018年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”1。紧接着, 2018年中央“一号文件”提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这标志着宅基地“三权分置”改革迈出了关键性步伐。宅基地“三权分置”是一项重大理论和实践创新。从理论上讲, 宅基地“三权分置”丰富和发展了新时代农地“三权分置”改革的理论内涵。从实践意义讲, 宅基地“三权分置”, 有利于赋予农民更多的土地财产权利, 进一步拓宽其财产性收入渠道;有利于农民工进城工作和落户, 加快农民工市民化的进程;有利于盘活农村闲置的土地资源, 增加实现乡村振兴战略和工业化、城市化所需要的建设用地资源;有利于增加城市土地供给数量, 进一步遏制城市房价过快上涨。农村土地“三权分置”改革最初涉及到的是承包地“三权分置”改革 (孔祥智, 2017;黄祖辉, 2017;尹成杰, 2017) 。随着实践发展, 宅基地“三权分置”改革也被提上日程 (郭晓鸣, 2013;刘守英, 2017) 。在中国, 宅基地对于农村居民来说具有特殊性, 因为其承载着农民的生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能 (龚宏龄, 2017) 。但是, 随着工业化、城镇化的推进, 农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化 (张克俊等, 2017) 。在农民市民化过程中, 如何正确处置农民的宅基地, 关系到农民的切身利益、基本权利和获得感 (朱启臻, 2018) 。当前, 宅基地问题研究主要涉及以下四个方面:一是宅基地退出和补偿标准问题, 即农民在市民化过程中退出宅基地时如何实现其土地和房屋财产权利 (付文凤等, 2018) 。宅基地退出关系到农民土地财产权的实现问题, 这会受到政府意愿、退出制度安排、农民收入、退出意愿和市民化成本等多种因素影响 (吴远来等, 2014;叶兴庆等, 2017;庄开明等, 2017;周文, 2017) 。二是宅基地“三权分置”的实现问题 (袁铖, 2010;董祚继, 2017) 。宅基地“三权分置”需要通过相关制度设计落实农民集体所有权、保障农民资格权和放活使用权 (张占仓, 2017) , 同时需要打破城乡资源流动的障碍 (郑风田, 2017) 。宅基地“三权分置”改革关键是要放活使用权和流转使用权。宅基地使用权流转会受到收入结构、是否在城市购买商品房和对相关法律熟悉度等影响 (钱龙等, 2016) 。目前, 宅基地使用权流转模式主要有产权转让模式、收益转化模式、土地入市模式和转换入市模式等 (顾龙友, 2018) , 宅基地的置换模式主要有置换宅基地模式、置换小产权房模式和置换商品房模式等 (上官彩霞等, 2017) 。这些模式都丰富了宅基地“三权分置”的实践内涵。三是探索宅基地的用途管制和有偿使用制度 (陈小君等, 2010;孔祥智, 2016) 。放活宅基地使用权, 并不是要改变宅基地的用途, 而是允许其在合法范围内实现权利价值。四是构建共享型的收益分配机制 (杨璐璐, 2017;杨丽霞等, 2018) 。宅基地“三权分置”涉及到了所有权人、资格权人和使用权人, 因此在发生宅基地增值收益后如何在不同权利人之间合理分配也是非常值得关注的 (易小燕等, 2017) 。从现有研究来看, 受到政策和制度约束, 学者们对宅基地“三权分置”的研究并不充分。当前, 宅基地“三权分置”改革已经拉开了序幕, 但是理论上和实践上宅基地“三权分置”仍然存在一些权能困境。因此以下问题需要进一步深入研究: (1) 当前宅基地“三权”分置的权能困境是什么, 即需要厘清宅基地“三权”分置中所有权、资格权和使用权的权利内涵存在的问题, 需要处理好不同权利的边界、内容以及不同权利之间的相互关系。 (2) 针对这些权能困境, 应该采取怎样的实现机制落实所有权、稳定资格权和放活使用权。
二、所有权的权能困境及权能实现(一) 所有权主体的虚化与处分权缺失中国农村土地制度坚持的是农民集体所有制, 它对促进农村生产力发展和提高合作化水平发挥了重要所用。但是, 改革开放以后, 随着市场经济体制的建设和完善, 以及城市化和工业化的推进, 以土地为核心内涵的农村集体所有制所赖以存在的经济社会基础逐渐弱化。在此背景下, 农村土地的农民集体所有权也出现了“虚化”, 所有权主体出现了“弱化”问题。农村土地主要包括承包地、宅基地、集体经营性建设用地和集体非经营性建设用地, 以及“四荒地”等。宅基地作为农村土地的一种类型, 和其他类型的农村土地一样, 也存在所有权“虚置”问题。具体表现为所有权主体的虚化和处分权的缺失。1.宅基地所有权主体的“虚化”。首先, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的法律地位缺失。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定, 宅基地的所有权归“农民集体”所有。“农村集体”仅仅是由特定身份和资格的农民组成的农民集合体, 并不是民法等法律规定的自然人、法人和非法人组织等权利主体。正因为农民集体没有正式的法律主体地位, 在实践中, 农村基层行政组织或乡镇政府组织成为了农村集体土地所有权的代理人。这种所有权的代理制, 必然会产生所有权和控制权冲突。实践中, 宅基地的实际控制权往往落在了村干部或乡镇行政组织手中, 就是最好的例证。其次, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的多元化。相关法律法规规定“乡镇农民集体”、“村农民集体”和“村民小组农民集体”都是农村土地所有权的权利主体形式。多种所有权主体并列带来了所有权主体的权利冲突, 即不同的所有权主体拥有的权利范围不一样, 往往会产生“掐架”和“侵蚀”问题。对于宅基地来说, 所有权主体的多元化, 也给实际的管理和操作带来了困难。尤其是发生宅基地被征收或其他增值收益机会时, 这种所有权主体多元化问题的权能冲突就会显现出来。再次, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的弱化。在宅基地所有权主体法律地位缺失和所有权主体多元化的背景下, 必然会带来所有权主体的弱化。实践中, 乡镇政府、村民委员会和村民小组等代为行使宅基地所有权权能, 这必然会导致所有权主体弱化。乡镇政府、村民委员会和村民小组仅仅是传统意义上的行政组织, 用行政组织代替具有经济价值功能的所有权, 容易产生腐败和权利侵蚀等问题。在实践中也发现, 一些地方村民委员会和乡镇政府干部为了自身利益, 不顾农民集体的集体利益, 大搞征地和拆迁, 违背了农民集体和农户的意愿, 侵害了他们的利益。宅地基所有权的代理制也会限制农户正常行使其宅基地使用权。农户在行使宅基地使用权时也会遭到宅基地所有权代理人的强势干预。实际上, 现行农村土地管理制度将农地所有权分割给了国家、农民集体和农民三类主体, 而农村土地的实际控制权却被赋予了具有行政和政治职能的乡镇和村社行政组织。这种权利分配的不匹配, 进一步弱化了“农民集体”的宅基地所有权。2.宅基地所有权权利束中缺乏完整处分权。广义的产权是一组权利束, 包括所有权、使用权、收益权和处分权等。其中, 所有权是产权的核心, 而最能体现所有权价值的是收益权和处分权。在市场经济中, 拥有所有权的主体一般是拥有对权利客体的收益权和处分权的。但是, 中国农村土地产权制度安排中, 所有权主体是没有完整的处分权的。主要原因是, 相关制度安排中限制了农村土地所有权主体“农民集体”的处分权, 这既与“农民集体”所有权主体的虚化有关, 也与国家在农地产权制度安排上对所有权主体权能的弱化有关。如国家通过相关《土地承包法》第17条和《物权法》第14条等限制了“农民集体”对土地的处分权。宅基地作为农村非经营性建设用地, 具有成员资格的家庭农户可以向“农民集体”的代理人村行政组织或乡镇行政组织申请, 可以免费或少量付费获得。家庭农户仅可以获得宅基地的使用权, 而所有权原则上归“农民集体所有”, 实际上部分控制权在“农民集体”的代理人之村或乡镇行政组织手中。但是, 村或乡镇行政组织也仅仅获得了部分控制权, 其范围仅限制在农民集体内部, 比如宅基地的调换、宅基地的分配等。宅基地的最终控制权是掌握在国家手中的。比如《农村宅基地管理办法》就对宅基地的申请、审批和监督等做出了严格规定。同时, 宅基地所有权人是不能在“农民集体”以外处理宅基地的, 如宅基地要转变为城市建设用地必须被国家“征用”或“征收”后, 土地性质由“农民集体”所有改变为“国有”后才能进入一级土地市场进行买卖。总之, “农民集体”的代理人之村或乡镇行政组织对内有一定的处分权, 但是超越“农民集体”以外, 其完全散失了处分权。既然所有权人散失了对宅基地产权中的处分权, 那么与处分权相联系的收益权也很难充分实现。(二) 做实宅基地所有权的可能方向宅基地所有权权能如何实现?学界有两种不同的观点, 一种观点认为应该淡化和弱化农地 (包括宅基地) “农民集体”的所有权, 突出农地 (包括宅基地) 的使用权, 通过制度安排实现农地使用权或承包权的永佃权化 (韩立达等, 2017) ;另一种观点认为应该坚持现行的宅基地所有权制度框架, 通过“集体所有权 农民自治”来实现对宅基地产权的有效治理 (桂华等, 2014) 。笔者认为这两种观点都为中国农村宅基地所有权产权的实现提供了思路, 但是考虑社会主义公有制的制度背景, 应该在坚持农村集体所有权基础上, 进一步做实宅基地所有权。具体来说, 一是实现宅基地所有权主体的一元化。为了防止实践中所有权主体多元化带来权能分散和弱化, 需要进一步明确不同“农民集体”的所有权主体, 且实现代表唯一性。二是将宅基地所有权主体进一步法律化。在明确所有权主体的基础上, 通过立法或修改法律等方式, 明确宅基地所有权主体法人资格, 给予所有权主体人格化的权利和义务, 登记法定代表人, 确权颁证, 进一步规范和约束所有权主体的行为。目前, 《民法总则》已经将农村集体经济组织列为特殊法人, 给予了其民事主体资格, 但是代表农地所有权的“农民集体”还没有列入特殊法人, 需要进一步研究和完善相关法律。三是还权赋能, 给予所有权主体一定的处分权。除了继续规范所有权主体对内的处分权以外, 在条件成熟的地区可逐渐放开宅基地对外的部分处分权, 在符合规划和土地用途管制基础上, 逐步放开城郊或城中村的宅基地直接入市交易机制。
三、资格权的范围界定及权能实现(一) 宅基地资格权的范围界定:取得和退出困境按照《农村宅基地管理办法》, 具有“农民集体”资格权的农户可以以户为单位向村行政组织和乡镇行政组织申请获得一定面积的宅基地用于自建房, 且坚持“一户一宅”的原则, 禁止多占和面积超标。在“农民集体”内部, 宅基地资格权的获取是免费的或者仅付少量管理费用。以“农民集体”成员权获得宅基地的资格权, 是国家通过法律规定赋予农民的一种特殊权利, 目的是为了保障农户基本的居住性需求, 解决农村土地资源配置的公平性问题。计划经济时期和改革开放初期, 农民向外的流动性比较小, 主要的流转渠道是升学、公务员和婚丧嫁娶等, 宅基地资格权的重要性不是很突出。因为, 一般情况下, 在农村结婚或分家后可以自立门户, 具有“农民集体”成员权的新农户家庭可以申请新的宅基地;独门独户的老人去世后, 其宅基地可以置换给同村的其他农户, 或者直接由村集体收回;全家进城工作、由农村户口转为城市户口后其宅基地也可以由村集体收回。宅基地使用权在“农民集体”内部流动, 这时农民的宅基地资格权不具有真正意义上的经济价值, 故并不受到重视。不过, 这种宅基地模式在计划经济时代和改革开放初期发挥了较好的居住保障性功能和农村社会稳定功能。伴随着城市化和工业化的推进, 农村剩余劳动力大规模向城市和工业部门流动。在城乡二元经济社会结构和城乡二元土地制度下, 农村土地的征用和征收使得农民认识到了宅基地资格权和使用权的巨大经济价值, 所以农民也越来越重视宅基地的资格权。另外, 农民市民化过程中, 已经在城市购买住房和就业的农村居民宅基地的处置成为了新的问题。目前, 成都市和重庆市等地试点宅基地退出和补偿模式, 即进城农民工放弃宅基地资格权和使用权时可以获得一定的经济补偿。按照宅基地“三权分置”改革的试点思路, 资格权是其重要的权利之一。在新时代, 面对新变化, 农民的宅基地资格权到底是什么权利?笔者认为资格权属于“农民集体”成员权基础上派生出的一种社会保障权和发展权。从公平角度考虑, 这种权利是国家通过相关的法律法规赋予农民的。但是在市场经济中, 这种资格权具有了较强经济价值后, 这种资格权开始受到了公平和效率问题的挑战。按照“一户一宅”原则让农民平等获得宅基地, 是法律赋予他的权利, 也是其成员资格的体现;同时, 随着土地征收和征用, 或者农民市民化过程中退出宅基地后, 宅基地的资格权和使用权的经济价值开始突显, 人们对经济效率的追求需要找到合适的实现途径。在市场经济背景下, 农民的宅基地资格权取得和退出内涵发生了新的变化。但是, 《物权法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定, 农户取得宅基地资格权主要是通过其资格权申请获得, 不能通过买卖、承租和赠与等方式获得。现在需要解决的政策问题是农民是否可以将宅基地使用权通过继承、承租等方式流转给其他人, 最终发生资格权的变更。这就涉及到宅基地资格权在“农民集体”内部的变更和“农民集体”外部的变更。按照现行法律法规, 是绝对不允许城市居民在农村买地建房的。但是, 一些小产权房的存在实际上就是变相的出让或稀释了部分农民的宅基地资格权。在宅基地“三权分置”实践探索中, 对资格权的范围和开放程度就成为一个重大敏感问题, 需要理性对待。因为这涉及到农村土地资源新的公平和效率价值取向、短期利益和长期利益的取舍、经济利益和社会风险的平衡问题。笔者认为在城市化过程中, 依据农民进城就业和社保保障程度, 可以采取渐进方式逐步放开资格权范围。农民的宅基地资格权退出也是农民市民化过程中面临的新问题。依照《物权法》和《农村宅基地管理办法》等规定, 已获得批准未建房满二年、新迁入其他宅地基、非法骗取和转让等情况发生时需要收回宅基地使用权。现实中, 以下情况, 如独门独户死亡、全家的农村户口转变为城市户口等都将散失获取宅基地的资格权。随着农民市民化进程的推进, 进城落户的农民是否应该有偿退出宅基地, 也成为了学界争论的焦点。支持的观点认为, 应该给予退出宅基地的农民一定经济补偿, 既可以体现其资格权和使用权的经济价值, 也可以为农民进城安家落户提供一定的物质保障 (周其仁, 2014) ;反对的观点认为, 农民的宅基地是免费取得的, 相当于国家给予的福利, 不应该着急让农民进城时退出宅基地 (贺雪峰, 2016) 。一些地方已经在实践宅基地的有偿退出了, 比如成都市郊区的宅基地有偿退出模式、重庆市宅地基退出的地票模式等。笔者认为这种退出模式仅仅在大城市郊区才具有较好的实践意义。因为大城市雄厚的财政实力可以支持这样做, 也可以通过城市的分工体系解决进城务工农民的就业问题。当前, 应该按照中央的相关政策文件扎实推进农村宅基地试点改革, 重点应该完善宅基地的取得方式和增强宅基地相关的财权权利, 放活宅基地使用权和住房使用权等, 但是应该禁止城镇居民到农村买地建房。(二) 落实和保障农民资格权如何进一步落实和保障农民的资格权, 是实现宅基地“三权分置”的关键环节。一要健全和完善宅基地的申请、审批和监管制度, 严格执行“一户一宅”, 禁止“一户多宅”等多占和面积超标等违法行为。按照《农村宅地基管理办法》, 应将县、乡镇和行政村作为落实宅基地监管的责任单位, 落实监管责任制。严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地。二要“确权颁证”, 对于新申请宅基地和已经取得宅地基的农户颁发资格权证和农村集体建设用地使用权证, 通过确权颁证进一步做实农民资格权和土地使用权。三要严格禁止农民的宅基地资格权向“农民集体”外部的流转、承租和买卖等。宅基地, 实际上是国家赋予农民的一项保障基本居住需求的权利。这项权利的实现仅仅限制在农民集体内部。由于中国城市化率还在50%左右的水平, 且农民在城市里没有获得稳定就业、住房保障和社会保障的情况下, 不应该过早取消宅基地资格权的限制。四要探索建立市民化后农民宅基地资格权的退出机制。在城市化过程中, 农村居民进城工作获得了稳定收入, 解决了住房、医疗、教育和养老等社会保障问题后, 在尊重农民意愿的基础上, 探索农民有偿退出宅基地资格权和使用权的退出机制。宅基地有偿退出机制, 实际上是国家第二次以土地为标的赋予农民土地财产权, 主要是收益权, 解决农民市民化过程中的资金问题。但是, 宅基地有偿退出机制, 应该充分尊重农民意愿, 有序进行, 不能搞一刀切的宅基地退出和农民进城运动, 不能诱导农民拿土地财产权换市民身份。从城市化率比较高的拉美国家教训可知, 农民散失住房和土地进城后, 如果就业和社会保障不能跟上, 往往会出现城市贫民窟, 后患无穷。相反, 从城市化率很高、但是60%左右的人口居住在小城镇的德国模式来看, 通过产业发展、基础设施提升和公共服务均等化, 能够较好解决农民市民化过程中的土地、住房和就业问题 (陈锡文, 2016) 。总之, 市民化过程中的农民是否退出宅基地、放弃其资格权和宅基地使用权, 既需要充分尊重农民的意愿, 有偿退出也需要因地制宜、循序渐进, 也需要综合考虑农民进城后的就业、住房和社会保障状况, 防止出现城市平民窟和积累其他社会风险。
四、放活宅基地使用权的困境及权能实现(一) 使用权流转与宅基地直接入市困境相关法律法规对宅基地使用权流转作出了严格限制, 如《土地管理办法》第63条第4款规定“农村农民出售、出租房屋后, 再申请宅基地的, 不予批准”;《担保法》规定宅基地使用权不允许抵押;国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》, 严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房, 禁止为城市居民颁发农村宅基地使用权等。因此, 传统的宅基地流转主要在集体内部通过置换和继承等形式进行。随着工业化和城市化的发展, 农民市民化过程中, 进城务工农民的宅基地闲置成为了普遍现象, 如何放活宅基地使用权、提高土地资源的利用效率、增加农民的土地财产性收益, 成为了亟待解决的难题。为此, 2007年颁布的《物权法》作出了一些调整, 第十三章第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”;第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《物权法》是一部私法, 其规定农民对宅基地具有占有和使用的权利, 但是其又规定宅基地使用权的取得、行使和转让受到国家土地管理法规的限制。这实际上既在法律上承认了宅基地使用权的合法性, 但是又通过部门法和条例限制了农民对宅基地使用权行使。这可能为放活宅基地使用权提供了法律基础, 但是也需要调整相关部门的规制和条例。按照相关的法律法规, 宅基地使用权对外流转的唯一途径是被国家征收或征用, 这实际上是宅基地使用权的消灭。为了适应新形势, 宅基地使用权的对外流转已经开始了试点, 即宅基地直接入市。全国人大常委会已经授权国务院, 国务院印发了相关指导意见, 在北京市大兴区等33个县 (市、区) 开始农地征收、农村集体经营性建设用地和宅基地直接入市试点。规定试点县的农民在符合规划、合法取得和符合用途管制基础上, 可以将农民集体所有的土地使用权租赁、转让和入股, 可以直接入市交易, 享受“同地同权”和“同权同价”的待遇, 同时还调整了宅基地的审批权限, 简化了审批流程2。这个《决定》在试点地区放开了宅基地等农民集体所有土地使用权的转让、租赁和入股, 但是仅仅限制在试点地区进行“封闭式”流转, 对宅基地入市也持谨慎态度, 规定闲置的宅基地可以入市, 或者进城农民的宅基地在其自愿原则上有偿退出, 不搞强迫。中央和相关地区已经在逐渐试点和探索落实宅基地所有、保障农户的宅基地资格权和放活宅基地使用权。但是, 对宅基地使用权到底放活到什么程度还是非常谨慎的。相关的试点意见和领导讲话中多次重申禁止城市居民在农村购买宅基地建房。可见, 从现行制度背景看, 放活宅基地使用权仅仅限定在集体内部, 允许在集体内部租赁、流转和入股, 允许农民在自己宅基地基础上建设房屋和其他设施, 进行住房出租、家庭旅馆等商业性经营;对于宅基地入市, 也明确要求要尊重农民的意愿、保障农民的财产权利和保持社会稳定。(二) 放活宅基地使用权的实现机制与风险防范宅基地“三权分置”中要放活使用权应该是有限制的和适度的。具体来说是指四个层面的放活, 一是逐渐允许宅基地使用权在“农民集体”内部流转、租赁和入股;二是允许农民在合法取得的宅基地基础上, 在符合规划前提下建设住房和其他设施, 用于出租或搞家庭旅游等发展其他产业;三是在尊重进城农民意愿的基础上探索宅基地有偿退出机制;四是有条件的县可以将闲置的宅基地等直接“入市”交易, 实现“同地同权”和“同权同价”。要实现宅基地使用权在四个层面的放活, 需要创新实现机制。第一, 修改现行法律法规。如, 按照全国人大常委会授权的农村土地改革试点意见的决议, 允许宅基地使用权在“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在合法取得的宅基地上建设住房和其他符合用途规制的设施进行经营获利, 就需要修改《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条“城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征收转为国有土地后, 该国有土地的使用权方可有偿出让”, 以及《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定。需要修改的法律法规还涉及到农地的征收补偿和宅基地的审批权限等规定。第二, 探索宅基地使用权有偿退出的机制。在尊重农民意愿的前提下, 在城市获得稳定就业、社会保障和满足居住需求后, 允许农民退出其宅基地。传统的做法是进城落户农民直接将宅基地无偿退还给村集体。随着《物权法》赋予农民的宅基地“用益物权”权能, 农民进城落户后可以以宅基地获得一定的物质补偿。但是, 这种物质补偿由谁来支付?中国的农村集体经济大多不发达, 村集体是没有能力支付的。实践中, 主要是有经济实力的城市给予所辖区农村居民退出宅基地给予一定的补偿, 如成都市对郊区宅基地退出的农户给予每亩二十到三十万不等补偿, 并给予就业和社会保障等相关政策优惠;重庆市通过“地票”制度给予退出宅基地的农户一定的住房补贴等。长远来看, 农民宅地基退出, 需要解决两个关键问题, 即宅基地退出的补偿标准和资金来源。笔者认为补偿标准可以参考相同区位集体经营性建设用地和国有土地入市的价格进行评估, 资金来源可以通过在集体经营性建设用地和国有土地入市时的土地总价中提成, 建立宅基地退出补偿基金。第三, 探索宅基地直接入市的机制。宅基地入市主要有成都市温江区的“双放弃”模式、重庆“地票模式”和浙江嘉兴的“两分两换”模式等。严格意义上, 这些模式仅是一些宅基地间接入市的尝试。真正意义上的宅基地入市, 已经在全国人大常委会和国务院授权的33个试点县市区开展, 如四川的泸县等。试点地区宅基地直接入市的案例较少, 主要原因是宅基地不同于农村集体经营性建设用地, 宅基地是农民的保障性用地, 入市难度大, 风险也大。目前, 试点地区仅仅是将闲置宅基地平整后入市交易。所以, 宅基地入市需要特别谨慎, 既要考虑土地资源利用效率的提高, 也要认识和防范宅基地直接入市的风险。第四, 建立相关的风险防范机制。放活宅基地使用权, 也面临一定的风险, 如宅基地使用权向农民集体以外的城市居民或商业企业流转。首先, 现实中, 一些城市的郊区或具有独特自然生产资源的农村宅基地已经变相成为了一些富有的城镇居民的别墅和花园, 改变了宅基地的用途和功能定位。其次, 一些地方政府强制或者诱导不能真正落实城市就业和社会保障的农村居民以宅基地换取城市户口, 可能潜藏了较大的社会风险。再次, 一些村集体和乡镇组织通过宅基地等集体建设用地直接入市, 建立了村级和乡镇级土地财政, 即不利于实现农民的土地财产权, 也不利于农村社会的稳定。因此, 需要建立宅基地流转、退出和入市等的风险防范机制。具体来说, 要严格宅基地流转的范围;充分尊重农民意愿, 禁止诱导性和强迫性的宅基地退出政策;禁止搞宅基地入市运动, 侵害农民利益;建立宅基地入市后的增值收益分配机制, 保障地方政府、村集体和农民的合法收益;强制失去农村土地和房屋的进城农民购买完善的医疗和养老等社会保险, 防止社会风险发生。
五、宅地基“三权分置”权能的相互关系及权能冲突的解决(一) 权能的相互关系创新和实现宅基地“三权分置”, 不仅要弄清楚所有权、资格权和使用权的权能内涵, 还要厘定三种权能之间的关系。一般认为, 所有权是基础权利, 其他权利都是派生权利。在宅基地“三权分置”中, “农民集体”所有权是基础权利, 资格权和使用权是派生权利。所有权对其他权利具有统辖作用, 资格权和使用权可能对所有权具有制衡或对抗作用, 资格权和使用权之间也具有这种制衡或对抗作用。理论上, 宅基地所有权归“农民集体”所有, 现实中往往是村民委员会等代理行使相关权利。宅基地所有权的代理人通过审核、监督和部分处置等方式行使了所有权。但是, 由于所有权主体是虚置的, 所有权人缺乏最终处分权, 所以所有权对资格权和使用权的统辖作用被弱化了。宅基地的资格权按照“一户一宅”原则被赋予了“集体内部”成员, 这种资格权的获取, 并不是所有权主体主动赋予的, 而是国家相关法律规定属于“农民集体”的成员有权获得宅基地资格权, 宅基地所有权主体被动赋予了“农民集体”内部成员一定的资格权。在这样的权利制度制衡下, 所有权主体对资格权主体的统辖作用被大大弱化了。现实中, 宅基地使用者往往不遵循所有权代理人的规划要求和用途管制要求乱搭乱建, 所有权代理人在监督、管理动力和激励机制缺乏的情况下, 就会出现类似大量小产权房等问题。宅地基所有权主体对具有资格权的使用权主体也往往缺乏约束, 原因也是所有权对使用权统辖的弱化。当然, 在试点宅基地流转和直接入市背景下, 强化宅基地所有权对使用权的统辖作用的需求日益凸显。如果农户在宅基地上修建家庭旅馆等, 正常行使使用权, 所有权主体是否应该干预和怎么干预等都值得进一步研究。从宅基地流转和入市试点的实践看, 可能需要进一步开放使用权的使用范围, 但是也需要依法进一步严格所有权主体对使用权主体的监管。在宅基地“三权分置”中要放活使用权, 也会进一步影响资格权。如果宅基地是农户自用, 资格权和使用权是统一的;如果宅基地资格权归“农民集体”内部成员, 但是该成员将使用权流转给了其他人用于家庭旅馆或农家乐等, 这时资格权和使用权之间就有了冲突。如果宅基地使用权的承租人违规使用了宅基地, 资格权人应该怎么干涉?甚至是, 为了共同利益, 资格权人和使用权人同谋改变宅地基使用用途或造成负外部性, 那么谁又来负责监督和管理?此时, 需要所有权主体或其代理人发挥监督和管理作用。但是, 如果所有权代理人、资格权人和使用权人“共谋”改变宅地基使用用途或造成负外部性, 那么谁又来负责监督和管理?此时, 需要进一步强化土地管理部门的监督和管理职责。(二) 权能冲突的解决正因为宅基地“三权分置”中基础权利与派生权利之间具有统辖和制衡的相互关系, 而派生权利之间也具有制衡和对抗等相互关系, 所以要实现宅基地“三权分置”就需要明确界定各项权利的边界, 理顺各项权能之间的关系。具体来说, 一是要硬化和落实所有权, 解决所有权主体虚置和所有权弱化的问题, 使得所有权能够真正统辖其他派生权利。二是要清楚厘定资格权的边界和资格范围, 以及载明资格权人的权利和义务, 形成对资格权人的权利监管。三是要明确界定使用权的范围, 尤其是使用权被分割、流转或转租以后, 对使用权的范围和用途要进行限定, 并加强监管。放活宅基地使用权是提高资源使用效率、增加农民财产性收入的创新性的制度安排, 但是如果不能对使用权范围进行界定、对使用权用途进行管制和监管的话, 可能会出现使用权人侵害其他权利主体利益的情况。宅基地“三权分置”中, 还要防止使用权主体对所有权主体和资格权主体的侵害。例如, 拥有“农民集体”资格权的甲进城就业和居住后, 将依法依规获得的宅基地使用权和房屋转租给了乙, 乙在此宅基地上建筑了一些房屋用作乡村旅游。乙在经营过程中以此房屋为抵押向银行贷款。如果乙经营失败、不能按期还贷款, 银行可能会执行抵押协议, 要求收回乙在甲宅基地上修建的房屋。按照现行法律, 银行是不能收回宅基地使用权的, 因为宅基地使用权是基于甲“农民集体”成员身份的资格而获取的。这时, 此案就可能会陷入僵局。在此案例中, 宅基地使用权流转、发生经营问题后, 新使用权人的行为侵害了资格权主体甚至所有权主体的利益。如何解决类似的使用权主体对其他权利主体利益的侵害呢?现行的法律法规, 如《担保法》是限制宅基地使用权抵押等行为的, 但是要逐渐放活宅基地使用权, 既要在市场经济中体现使用权的经济价值, 又要防范由此带来的风险。笔者认为可以借鉴农地经营权抵押和担保的风险基金模式, 探索建立宅基地使用权流转的登记备案制和抵押贷款风险基金等。
六、结语宅基地“三权分置”是中国农村土地产权制度变革的重要理论和实践探索。因此, 既需要从理论上解析权能困境, 厘清所有权、资格权和使用权权能的边界、内涵及相互关系, 也需要从试点实践中总结经验, 探索宅基地“三权分置”的实现机制。当前, 宅基地“三权分置”重点在于落实所有权、稳定资格权和放活使用权。要落实所有权需要实现宅基地所有权主体一元化和所有权主体法律化, 同时给予所有权主体一定的处分权;要稳定资格权需要严格界定资格权的取得范围, 探索资格权有偿退出机制;放活使用权应该允许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。作者：韩文龙 谢璐
第13篇：大变革：从家庭联产承包到农村土地“三权分置”
大变革：从家庭联产承包到农村土地“三权分置”
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《“三权分置”意见》）。11月3日，农业部部长韩长赋表示，“三权分置” 是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，为农民增收提供了制度保障。农业部部长 韩长赋：三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一，通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。多项举措保障新型经营者权益，农民增收有了新路径和制度保证，农民进城落户无须退出土地承包权。所谓农村土地三权分置，就是所有土地的所有权归集体，农民拥有土地的承包权，可以自主经营种植不违反国家政策的作物。后来，随着进城务工的农民把承包土地出租、转让给其他人。受让人不拥有承包权，而是一种经营权。这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权。为了顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，国家将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。 《“三权分置”意见》还提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。今年8月份，国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了十条具体政策措施，也对农民释放了重大利好信息！其中，保地权、稳就业、有社保，这些一个都不能少。也就是说，农村户口迁移到城市后，不仅可以享受城市的教育资源、医疗保障、就业机制等公共服务，还可以同时保留在农村土地的所有权，依然享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。与此同时，就在11月5日，证监会副主席方星海在第五届风险管理与农业发展论坛上致辞称，要深入推进农产品期货、期权市场建设。方星海表示，今年是全面推进供给侧结构性改革的第一年，党中央、国务院对农业现代化建设和农业供给侧结构性改革做出了一系列决策部署，这对期货市场服务“三农”和农业供给侧结构性改革提出了新的要求。这一切告诉我们，说了几十年的“让一部分人先富起来”，现在到了“让一部分蓝领和农民也富起来”的阶段。众所周知，房地产业是中国诞生亿万富豪最多的行业。中国房地产业在改革开放后起步于深圳、珠海的特区建设，从那时候起，全国各地相继冒出大大小小的房地产公司。而从1993年开始，中国房地产行业进入十年冷静期。也就在这十年中，涌现出万科、恒大、碧桂园等行业超级战舰，行业资源不断集中，市场逐步规范。农业，似乎也在经历着房地产行业由“分散”向“集中”转变的过程。中国的农业似乎正在走一条路：自给自足小量供应(分散)→大耕户/合作社(相对集中)→农场主(集中)。在国家经济结构调整和出台各种利好农业、农民的政策背景下，大量社会资本涌入农业领域。而正在进行的农业产业大整合，或许可以看作是房地产业的“前十年”，经过大整合后，也许未来最赚钱的行业不是做房地产，而是做“农民”呢？据调查发现，在户籍人口城镇化率提升缓慢的背后，存在一定的“逆城镇化”现象。大多数考上大学的农村学生不再迁户口了，一部分常年生活在城市的农村户口人员，已经完全具备落户城市的条件，却还是选择把户口留在农村。之所以常住城市的农民落户意愿不高，一方面缘于农村户口所附带的利益，城乡二元制结构下，农村土地为集体所有，农民有宅基地和农田、山林等的承包权，甚至随着近年政策的倾斜，农村户口在养老、医疗方面也有所优待；另一方面，此前城市居民所具备的优势，诸如教育、医疗、购房，农村户口人员只要与城市居民参与同等工作即可获得，吸引力大减。未来，一些地区的农村户口将越来越值钱！以前有小伙伴把农村户口转成城市户口，现在眼看着农村户口价值高了又想转回农村，而这是不被允许的。没错！城市户口不可转为农村户口。曾经的农民：面朝黄土背朝天现在的农民：一鼓作气，收割田野农村充满着无限的生机！好不容易从农村走出来，现在竟有种强烈的冲动回农村去！告别机车轰鸣的喧嚣告别车水马龙的拥挤告别难以企及的房价告别真伪难辨的食品和雾霾常在的空气回到小山村承包一大片地当一个现代化农民播种育秧 插秧待青苗茁壮成长看稻子由青转黄，在稻花香里说丰年 养一群鸭 养一群鸡有个菜园子，四季蔬果不断闲暇时，我喜欢坐在农田里看着金黄色的水稻呼吸着田里面的空气感觉心情都很舒畅现在农村的路修的也都挺好的也不会像市区堵车堵的厉害在城市里养个宠物还要怕打搅邻居还不能随便带出来玩在农村想养什么养什么想带出去跑就带出去跑在城市里，邻居是谁你可能都不知道在农村，你想去谁家就去谁家现在的城市人只有放假的时候才能出来玩一次生活在农村我们每天都在农家乐，多好！日出而作，日落而息做一个现代化的农民种田，栽菜，养鸡，养鸭 自给自足的生活，大概就是这样。
第14篇：“三权分置”的核心要义是放活土地经营权
“三权分置”的核心要义是放活土地经营权
摘要：近日，中办国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，文件明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。
关键词：三权分置；土地经营权
“十三五”规划纲要提出，要“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”。“三权分置”既与土地集体所有、家庭承包经营的两权分置制度一脉相承，更是农村土地产权制度的又一重大创新。从法律规定和基层实践看，“三权”既有各自功能，又存在整体效用，重点应该是放活经营权，实施“三权分置”的核心要义就是赋予经营权应有的法律地位和权能。
一、“三权分置”架构中土地经营权定位
放活经营权是实施“三权分置”的根本出发点。从农村改革沿革看，在改革开放之初，通过赋予广大农民承包权利和经营自主权，解决了当时困扰农民最基本的动力问题，极大解放了生产力发展，土地集体所有、家庭承包经营的基本制度也被确立下来，成为党在农村政策的基石，为改革向更多领域延伸奠定了基础。当前，我国经济社会发展进入新的历史阶段，“三农”问题面临的形势也发生深刻变化，从赋予广大农户土地承包经营权，到允许更多愿意从事农业的生产经营主体拥有土地经营权，以“三权分置”推进农村改革进一步深化。
放活经营权是实施“三权分置”的重要目标。合适的产权安排通过稳定预期对人们经济行为施加影响，促进社会经济活动在可控的范围内开展。从产权制度演变规律看，现代产权制度要与社会化大生产和现代市场经济相适应，其主要特征是归属完整、权责明确、保护严格、流转顺畅。“三权分置”通过落实所有权、稳定承包权，进一步确定权利归属，最主要的目的和成果就是使土地资源合理配置，经营权得以灵活高效施行。
放活经营权是实施“三权分置”的实践依据。随着我国工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地经营权流转规模不断扩大，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍，各类新型经营主体蓬勃发展，已经成为发展现代农业的一支有生力量。“三权分置”符合农村实际，顺应了农民集体、承包农户和经营主体的需求，通过合理界定他们在经营土地上的权利内容，厘清与土地所有权、承包权之间的关系，极大促进现代农业发展。
二、放活经营权与坚持所有权、稳定承包权的关系
“三权分置”下，处理好“三权”关系是个难点，直接关系到各自权能内容和权利边界的设置。
一是经营权的权属性质及确认形式。“三权分置”提出以来，一些学者将焦点放到对土地经营权权属性质上的讨论，提出了“土地经营权物权说”、“土地经营权债权说”、“实行物权保护的债权说”等不同观点。目前看，将土地经营权定性为债权，同时完善其权能?O置并加强保护比较符合实际。而且，从我国经济社会发展阶段和土地经营制度演变过程看，可行又比较稳妥的方案，并不一定非要通过法律形式将权属性质确定为唯一形态，而是从问题出发、从实践需要出发，解决土地细碎化、小规模经营制约现代农业发展、经营主体需要稳定经营预期等具体问题即可，为实践留下灵活空间。还要注意的是，无论经营权性质如何确定，其具体施行都不能影响国家、农民集体和承包农户的合法权益。
二是经营权与承包权的关系。“两权分置”下所有权派生承包权，已经得到各界广泛认同理解。当承包农户将土地租赁出去时，转移部分权能而产生了相对独立的经营权，带来了“三权”问题。而“三权分置”与“两权分置”是一脉相承的，不是推倒重来建立一种新的逻辑，因此承包权派生经营权是符合规律且易于接受的。依据这种思路，经营权是承包农户与经营主体协商一致下产生的，其权能内容就应该是开放的、丰富的、个性的、无限变化且存在多种可能的。因此，放活经营权就应该是多样化的，经营权的具体实现形式也应该是多样化的，土地出租、土地入股、土地托管、联耕联种、代耕代种等都有其适应性，都可以进行积极探索。
三是经营权与所有权的关系。对于已经实行家庭承包的农村土地，所有权不直接派生经营权，但在各自行权过程中仍会相互制约。一方面，所有权的行使不得阻碍经营权的正常行使，例如农民集体不能无故干预、阻挠、破坏经营主体的生产经营行为；另一方面，经营权的行使要受制于所有权，例如农民集体有权阻止经营主体损害破坏土地和农业资源的行为，再流转或抵押经营权的要经农民集体备案。从现实看，因一些流转土地的承包农户常年在外生活务工，农民集体还要承担起监督、管护、协调等责任。
三、“三权分置”下经营权权利内容设置
经营权权利设置的出发点应该是在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保护其发展农业生产的积极性和稳定预期。与土地所有权、承包权一样，经营权内涵也极为丰富，其中最重要、最核心的权利内容集中在以下方面。
一是占有使用收益的权利。允许并鼓励承包农户将土地流转出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的经营主体发展农业生产。因此，应当明确无论是流转出土地经营权的承包农户，还是以其他方式租赁出土地的农民集体，都不得妨碍经营主体自主利用流转土地从事农业生产经营的权利，以及获得相应收益的权利，以保护好经营主体自我决策、自主经营的积极性，灵活应对市场风险变化并作出理性决策。要注意的是，经营主体要在遵守流转合同约定和国家土地管理有关规定的前提下，行使占有使用收益权利。同时，随着国家支农惠农政策的贯彻实施，经营主体也被纳入覆盖范围，既要发挥财政补贴支持政策的正向激励作用，还要警惕骗取国家资金、侵害承包农户利益的现象。
二是合理利用土地的权利。《合同法》规定，承租人应当按照约定的方式使用租赁物，经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。与传统承包农户不同，通过流转土地发展农业生产的新型经营主体，往往需要通过改良土壤、建设基础设施，甚至构筑附属设施，以最大程度提高土地的农业产出效用。因此，应该鼓励这些能够使土地资源得到更加有效利用的行为，并按照“谁受益谁补偿”的原则，引导流转双方在合同中约定有关事项，使经营主体在流转到期后获得合理补偿。在政策允许范围内，还应当引导符合条件的经营主体承担基础设施建设项目，合理管护项目形成的资产。
第15篇：三权抵押融资工作汇报材料
县政协调研坪坝镇“三权”抵押融资工作座谈会
汇 报 材 料
坪坝镇人民政府王定辉
（2012年6月14日）
尊敬的各位领导：
首先，我代表坪坝镇党委政府对各位领导的到来表示热烈的欢迎，对你们长期以来对坪坝镇的关心和支持表示衷心的感谢。“三权”抵押融资工作是市委市政府加快推进农村金融服务改革的战略部署，是统筹城乡金融服务的重要突破，是促进农业农村发展和农民增收的重要手段，对进一步盘活农村资源、解决农村资金瓶颈、激发农民创业热情、加快农村经济发展具有十分重要的意义。基于以上认识，我镇上下高度重视“三权”抵押融资工作，不断改进工作方法，持续加大推进力度，有效地确保了此项惠民措施落到实处。下面，我就坪坝镇“三权”抵押融资工作做简要汇报。
一、基本情况
坪坝镇地处城口县西部。东与高燕乡、南与庙坝镇、西与沿河乡、北与巴山镇及四川万源市钟亭乡接壤。辖8个村（60个村民小组）1个社区，幅员面积61.24平方千米，总人口12076人，总户数3640户，耕地面积14309亩，林地面积72490亩。2010年，我镇在全县范围内率先完成林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋产权的确权颁证工作，为农村“三权”抵押融资工作的全面开展奠定坚实基础。
二、主要措施及工作成效
为深入推进农村“三权”抵押融资工作的开展，我镇采取了以下一系列措施：一是确定了一名班子成员为分管领导，镇农户增收办公室具体负责的工作模式。确保了此项工作有人管事，有人干事，能干成事。二是镇农户增收办公室结合增收工作，在全镇大力宣传“三权”抵押贷款政策，鼓励、引导群众通过抵押款解决产业发展过程遇到的融资难问题，调动群众产业发展的积极性。三是我镇积极采取措施，与主管部门以及农商行坪坝分理处有效对接，开展“三权”抵押贷款集中办理活动，有效地简化了贷款办理程序，为群众提供了更有效、更快捷的“三权”抵押贷款服务。四是在开展集中服务的同时，我镇针对部分村民山高路远，交通不便的具体情况，发动驻村干部、大学生村官为三湾、前进等高山村的群众提供上门服务，向他们宣传“三权”抵押贷款的相关政策，讲解办理程序，并主动帮助他们完善资料，形成了干部多下村、群众少跑路的良好氛围，得到了群众的认可和好评。五是在“三权”抵押融资工作开展过程中，我镇严格执行贷款程序，持续追踪贷款用途，有效地杜绝了弄虚作假，套取国家资金的现象，确保“三权”抵押贷款及农户增收贴息贷款发挥真正的作用。
截止目前，我镇共发放“三权”抵押万元增收贴息贷款236 万元，涉及户数53户，有力地支持了我镇山地鸡、生态农家乐、生猪养殖、中药材、农产品加工等农林特色产业的发展，对我镇破解“三农”融资难题，纵深推进农户增收工程，圆满完成增收目标有重要的积极意义。
三、“三权”融资工作存在的问题和一点思考
“三权”抵押融资工作是市委、市政府为推进农村金融改革，破解“三农”融资难题，发展农业生产，实现城乡统筹发展的重要举措，是扩展农民融资渠道，扩大农业投入，增加农民收入的收效手段。这一举措符合农业农村经济发展的客观规律和实际情况，及时有效地填补了农村金融服务的空白和盲区，对促进农业农村发展，建设社会主义新农村具有重要的意义。但在具体落实过程中，我镇还存在着一些问题和困难，现就存在的问题和我镇对解决问题的一点思考向各位领导做简要阐述，请批评指正。
一是贷款难度大，覆盖面较小。农户增收工程开展以来，我镇群众兴业致富的积极性空前高涨，同时农民融资难的问题也进一步凸显。“三权”抵押融资政策出台后，受到了我镇群众的广泛欢迎，但在实际办理过程中，部分农户遇到了贷款审批难度大，贷不了款的问题。究其原因，我镇认为主要是信用体系尚不健全，部分群众信用意识薄弱。所以，为进一步推进农村金融服务改革，深入挖掘“三权”抵押贷款的潜力，农村信用体系建设刻不容缓，农民信用意识亟待加强。
二是贷款周期短，还款压力大。部分农林特色产业存在发展周期较长，成本回收慢的特点，如猕猴桃、中药材等，均要两年甚至三年后才能见效。但“三权”抵押贷款还款周期多为一年，容易造成农户产业发展资金短缺，形成二次融资难的问题，加大农户损失。我镇经过实地调查发现，此类
情况不在少数。我镇认为，是否能够采取申请延长还款期限、增加贷款抵押物及担保人等方式延长还款周期，减轻农户还贷压力。
自2011年我县实施“三权”抵押融资工作以来，农村金融服务打开了新的局面，“三农”融资难题得到了有效地解决，农业农村发展获得了更有力的支持，“三权”抵押贷款在农业产业发展中的重要作用已近初步凸显。在此，我镇坚信，随着“三权”融资工作进一步开展，相关政策的进一步完善，“三权”融资工作必将在实现缩小三大差距，统筹城乡发展，建设社会主义新农村的过程中发挥更加重要的作用。
汇报完毕，谢谢大家！
第16篇：农业部部长韩长赋 “三权分置”是重大制度创新
农业部部长韩长赋 “三权分置”是重大制度创新
中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策， 采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”
从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃。韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。
我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”
坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿
家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿
农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。
坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全
农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？韩长赋认为，一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。
第17篇：云南临沧三支一扶考试内容农村：我国探索集体林地“三权分置”
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2018云南临沧三支一扶考试内容-农村：我国探索集
体林地“三权分置”
【导语】三支一扶考试中的公共基础知识点很多，中公三支一扶考试网为考生们提供公共基础知识之农业农村知识点，供大家参考学习，助力考生顺利三支一扶考试。
据新华社电(记者侯雪静)为深化集体林权制度改革，破解集体林业发展的体制机制问题，我国将探索建立集体林地“三权分置”运行机制，在依法保护集体林地所有权和农户承包权前提下，平等保护林地经营权，建立林地经营权依法向金融机构融资担保、入股从事林业产业化经营相关制度。
记者日前从国家林业和草原局了解到，这项工作将在新一轮集体林业综合改革试验示范区开展，除建立集体林地“三权分置”运行机制外，重点还将在完善林权流转管理制度、创新林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式、完善集体林权保护制度、培育新型林业经营主体、完善林业社会化服务体系、创新森林经营管理制度、创新小农户和现代林业发展有机衔接机制、深化集体林权股权化、社会资本投入林业模式改革、推动一二三产业融合，创新集体林业发展模式等方面开展工作。
国家林业和草原局林改司有关负责人表示，针对集体林业发展中的重点难点问题，力争用3年左右时间在重点领域和关键环节开展探索试验和制度创新，形成一批可复制、可推广的经验做法。
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第18篇：云南大理三支一扶考试内容农村：我国探索集体林地“三权分置”
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2018云南大理三支一扶考试内容-农村：我国探索集体林地“三
权分置”
据新华社电(记者侯雪静)为深化集体林权制度改革，破解集体林业发展的体制机制问题，我国将探索建立集体林地“三权分置”运行机制，在依法保护集体林地所有权和农户承包权前提下，平等保护林地经营权，建立林地经营权依法向金融机构融资担保、入股从事林业产业化经营相关制度。
记者日前从国家林业和草原局了解到，这项工作将在新一轮集体林业综合改革试验示范区开展，除建立集体林地“三权分置”运行机制外，重点还将在完善林权流转管理制度、创新林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式、完善集体林权保护制度、培育新型林业经营主体、完善林业社会化服务体系、创新森林经营管理制度、创新小农户和现代林业发展有机衔接机制、深化集体林权股权化、社会资本投入林业模式改革、推动一二三产业融合，创新集体林业发展模式等方面开展工作。
国家林业和草原局林改司有关负责人表示，针对集体林业发展中的重点难点问题，力争用3年左右时间在重点领域和关键环节开展探索试验和制度创新，形成一批可复制、可推广的经验做法。
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第19篇：内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究以镶黄旗为例
内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究以镶黄
旗为例
摘 要：本文?δ诿晒抛灾吻?通过锡林郭勒盟镶黄旗草牧场“三权分置”改革试点工作的实地调查，在充分肯定地方实践做法和工作成效的同时，提出具体实践中存在的牧民认识不足、草牧场经营权评估体系不健全、经营权处置变现方式空白等若干问题，并从加快推进草牧场确权工作、加强宣传引导、建立健全体制机制、完善相关法律法规体系和进一步规范草牧场流转机制等方面提出了进一步推进牧区草牧场“三权分置”改革的若干建议。
关键词：草牧场“三权分置”改革 经营权抵押贷款 镶黄旗
牧区草牧场“三权分置”改革是内蒙古农村牧区土地草牧场产权制度改革的一项重要内容。自2014年，我区在推进草牧场确权登记工作中，通过开展试点工作，对落实草牧场集体所有权、稳定牧户承包权、放活草牧场经营权的“三权分置”改革进行了积极探索，取得了一些有益经验。为了考察牧区草牧场“三权分置”改革工作进展，并对其继续推进提供智力支持，内蒙古社会科学院牧区发展研究所组织两个专题调研组，先后赴鄂尔多斯市鄂托克前旗、锡林郭勒盟镶黄旗进行实地调查，形成了全面反映两地试点工作的调研报告。
一、镶黄旗调研基本信息
镶黄旗位于锡林郭勒盟西南端，全旗总面积5172平方公里，辖区辖2个镇2个苏木，60个嘎查、6个社区居委会，总人口3.1万人，为我区33个牧业旗之一。它是自治区级草牧场承包经营权确权登记试点、自治区级草牧场承包经营权抵押贷款试点和锡林郭勒盟盟级草牧场经营权流转公开管理服务平台试点。2017年7月26日―29日，调研组就草牧场“三权分置”问题赴镶黄旗进行实地调研。调研组主要采取个别访谈和入户问卷调查方法，分别对镶黄旗文贡乌拉苏木、宝格达音高勒苏木、巴音塔拉镇三个苏木镇所辖五个嘎查的10余名基层干部、23名牧民进行有关草牧场确权、草牧场“三权分置”改革实施情况进行深入的交流与访谈，获得了大量的第一手资料（走访牧户详情见下表）。
二、镶黄旗草牧场确权及“三权分置”改革情况
内蒙古镶黄旗草原确权登记试点工作始于2014年5月。据了解，2015年9月，镶黄旗草原确权试点工作顺利通过自治区验收。截至2017年7月，已完成60个嘎查、611个浩特、5674个牧户的草牧场确权工作，完成确权草原面积755.5万亩；对18118个草库伦打点取点249235个。完成确权范围覆盖全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧户，以及99%的承包草牧场。
目前，正在进行全面换发新《草原承包经营权证》（简称新证，下同）和建立完善嘎查、苏木和旗级各类确权档案工作。据调查，在本次样本户中，56.52%的牧户已经拿到新证，其中近50%的牧户用新证进行抵押贷款。其余牧民因存在草牧场界限不清或草场纠纷而未领到新证。
（一）主要做法及成效
1.推进草牧场确权登记颁证工作，夯实“三权分置”改革基础。镶黄旗制定出台《镶黄旗完善草原确权登记工作实施方案》等政策措施，成立外业组、内业组、技术组、矛盾调处组等6个专项工作组。建立嘎查、苏木镇、仲裁办、法院等矛盾纠纷排查化解四级调处机制，开展草牧场矛盾纠纷排查化解专项行动，共化解草牧场矛盾纠纷349起，涉及牧户1396户，解决24起多年遗留的草原纠纷问题，在全区率先完成了草牧场确权登记工作，并通过自治区验收，为推进草牧场“三权分置”改革奠定了坚实基础。
2.引导和规范草牧场经营权有序流转，激发牧区改革发展活力。镶黄旗在旗、苏木镇、嘎查三级分别建立了草牧场流转服务中心、服务室和服务点，健全三级联通的草牧场流转管理服务平台。并依托自治区草原承包管理系统，建立草原确权承包电子信息平台，开展办理草牧场流转、征占用等信息发布、核准审批等手续。继续完善草牧场流转各项规范性文件，鼓励和引导牧户多形式流转草牧场经营权，特别是向专业合作社、家庭牧场等新型经营主体流转，有效解决了草牧场细碎化问题，推动畜牧业适度规模经营和牧民转移进城就业。据了解，截至2017年7月，全旗已有712户牧民规范流转草场121.9万亩，流转费达866.6万元，有330余家新型经营主体参与草牧场流转，1800余名牧民通过草牧场流转进城务工。
3.探索经营权抵押贷款制度建设，确保改革工作有章可循。镶黄旗先行先试探索出台《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款试点工作实施办法》《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款实施细则（试行）》等一系列政策措施。中国人民银行镶黄旗支行协调督促各金融机构修订了贷款管理办法和实施细则，旗政府委托专业机构对相关实施细则、他项权证等内容进行法律审查，确保各个工作环节有法可依。自治区和旗本级财政分别安排预算资金200万元和400万元，作为“两权”抵押贷款的风险补偿基金。
4.积极创新经营权抵押贷款模式，缓解牧户贷款难的问题。由镶黄旗生态环保部门牵头设立草牧场承包经营权价值评估机构，依据草场类型、登记、利用现状、面积、产草量、饲养牲畜价值、流转价格、承包经营期限等综合因素，向牧户提供免费评估服务。同时，自主设计草原承包经营权抵押贷款他项权证，为抵押贷款提供依据。牧民可以在评估机构提供的评估值基础上，自主报价，银行按牧户信用等级等因素计算抵押率，确定牧户抵押贷款额度。目前，评估机构已为64户牧户、82.2万亩草场提供评估服务，发放草牧场经营权他项权证34本；已发放草原承包经营权抵押贷款28笔，共155.1万元，一定程度上缓解了牧民贷款难的问题。
（二）存在问题及关注点
1.牧民对草牧场“三权分置”改革的认识不深入、不全面。在调查中发现，样本户中多数牧民对草牧场“三权分置”改革的理解仅仅停留在以旧证换新证、用新证进行抵押贷款等层面上，对新证的其他权能认识和理解不深、不全，从而影响着“三权分置”改革的实施效果。其实，经营权的抵押只是草牧场“三权分置”改革内容之一，而不是其全部。
2.草牧场确权颁证工作仍有遗留问题。通过开展草牧场确权登记工作，虽然解决了大部分牧民的草牧场纠纷等历史遗留问题，颁发了新证，但调查样本户中，仍有43.48%的牧户未领到新证。这虽然与样本量多少有关，但从另一个侧面反映确权登记工作仍有待进一步完善。
3.缺少草牧场经营权抵押的支撑体系。牧区信贷担保形式相对单一，担保机构缺失，多为小额信用贷款与联保贷款，使用抵押贷款担保方式的频度较低。同时，牧民又普遍缺乏信贷担保物，草牧场承包权、牲畜、生产性固定资产等在构成担保物的要素上均存在一定缺陷，导致牧民难以获得金融机构的信贷支持。另外，有牧民反映在办理贷款的手续上新证与旧证没有区别，有时新证不是贷款的抵押物，而只是作为一种授信参考条件，甚至只是把抵押在银行的旧证换成新证而已。
4.相关法律法规供给不足。现有的法律法规缺乏对草牧场所有权、承包权、经营权做出充分界定，也没有对其权责边界进行详细划分，只停留在地方性法规、政策文件或专家解读层面，客观上制约着草牧场“三权分置”改革的进度与成效，甚至会出现因权责模糊而导致草牧场承包经营权的使用、收益等权利处于一种政策鼓励但法律有障碍的两难境地。
5.草牧场经营权价值评估体系不健全。由于草牧场权属关系不同于一般物，草牧场经营权价值评估与其他如房产等评估物不同，建立一套科学的价值评估体系及操作系统在理论构成和实践积累上均存在障碍。非专业部门兼职完成该项工作，既因缺乏专业评估知识和经验而产生误差，同时也增加了其工作强度与压力。至于现行评估体系是否科学合理，还有待于考证。
6.草牧场经营权的处置变现方式仍处于空白。当牧民不能按期还款而发生违约时，如何处置或变现抵押物――草牧场承包经营权一直困扰着双方。一方面，金融机构不具备草牧场经营管理能力，当发生抵押违约情况时，只能通过抵押物再流转进行变现清偿贷款，但现有条件下其处置变现成本显然较高。另一方面，抵押物再流转又与承包户相关，必须征得其同意，如果承包权人不同意其流转，情况则更加复杂。因此金融机构参与草牧场经营权抵押的积极性并不高。
7.牧民家庭负债率较高，草牧场抵押风险令人堪忧。据前期抽样调查结果显示，样本户中有70%以上的牧户（包括贫困户）有各类金融贷款或民间融资（文明等，2016）。然而，近年来畜牧业经营受到自然灾害和市场波动双重影响，牧民前期贷款压力没有被释放。如果牧民再以草牧场经营权抵押贷款，其负债率会持续拉高。因为，在相关法律法规缺失的情况下，现有承包期内无法偿还抵押贷款的牧户，其承包经营权何去何从值得关注。
三、推进草牧场“三权分置”改革的几点建议
（一）加快推进草牧场确权登记颁证工作
牧区草牧场确权登记颁证涉及广大牧民的切身利益，是完善牧区基本经营制度，推进草牧场“三权分置”改革的基础，必须准确领会中央及自治区有关全面深化农村牧区改革精神，按照权属合法、确权精准、权证适用、等级完善等要求，切实解决草牧场承包面积余缺、空间位置不明、承包界限不清、登记薄不健全等问题，依照法律法规赋予牧民更有保障的牧区草牧场承包经营权。
（二）加强对草牧场“三权分置”改革的宣传引导工作
草牧场“三权分置”改革的实施赋予牧民对承包草牧场占有、使用和收益权利，并享有使用、流转、抵押和退出的权能。它使承包草牧场不仅有生产资料性质，更具有了资产性质，成为牧民获得非经营性收益的财产以及防范未来风险的手段。因此，各级政府及职能部门必须加强相关制度、政策的宣传工作，全面提高牧民及干部群众对相关法律政策的全面、正确认识和理解，增强牧民保护自身权益的意识和能力，增强干部维护牧民合法权益的服务意识。
（三）建立健全草牧场经营权抵押机制
尽快组织建立草牧场经营权价值评估机构，改变目前缺乏专业评估机构的尴尬局面，使得抵押物价值准确计量化。同时，各级行政管理部门做好草牧场经营权抵押贷款配套服务工作，配合金融机构进行草牧场经营权权属确认、经营权价值评估核定等工作。
完善草牧场经营权抵押贷款风险补偿基金制度，并探索建立抵押物处置变现机制，降低金融机构开展抵押贷款业务的风险，调动金融机构放贷积极性，并合理保护牧民草牧场经营权之权益。
（四）尽快启动相关法律法规的完善工作
尽快启动相关法律法规的完善工作，从法律层面对草牧场三权的权属问题及权能结构进行表述和解释。其中，应始终坚持用途管制机制，以“不得改变流转或抵押草牧场的集体所有性质，不得损害原承包户承包经营权，不能改变草牧场使用用途”为底线，全面保障牧区草牧场“三权”权利。
（五）进一步规范牧区草牧场流转机制
发挥鼓励嘎查村基层组织主动为牧户间的草牧场流转牵线搭桥，指导流转双方签订规范的流转合同，并提供合同留存服?铡９娣锻恋亓髯?程序，及时查处、纠正违规流转行为，妥善解决好流转中出现的各类纠纷，保护流转双方的合法权益。同时，积极培育专业型中介服务组织和流转委托代理机构，为区域内有流转意愿的牧户间提供更为专业化的流转服务，以期降低流转双方的交易成本，并保证草牧场向真正具有较强经营能力的经营主体集中。
参考文献：
[1]王巧丽.“两权”抵押贷款试点下内蒙古草牧场质押贷款业务的难点和问题[J].华北金融，2016，（10）.
[2]李增明.呼伦贝尔市所辖牧业四旗开展草牧场质押贷款的情况调查[J].内蒙古金融研究，2014，（8）.
[3]史惠文，金艳东等.完善锡盟草牧场经营权抵押贷款中存在的问题及建议[J].内蒙古金融研究，2014，（9）.
责任编辑：康伟
第20篇：股权分置改革
姓名：李燕班级：09财务管理学号：200910306018
股权分置改革
一．含义
股权分置：
A股市场的上市公司股份按能否能否在证券交易所上市交易被分为非流通股和流通股。 流通股是指上市公司股东所持向社会公开发行的股份在证券交易所上市交易，而公开发行前股份暂不上市交易，称为非流通股。
这种制度安排不仅使上市公司或大股东不关心股价的涨跌，不利于维护中小投资者的利益，也越来越影响到上市公司通过股权交易进行兼并达到资产市场化配置的目的，妨碍了中国经济改革的深化。
股权分置改革：
股权分置改革是当前我国资本市场一项重要的制度改革，就是政府将以前不可以上市流通的国有股（还包括其他各种形式不能流通的股票）拿到市场上流通。现在的股权分置改革在以前叫做国有股减持。
二.历史原因
股权分置是由诸多原因造成的，是在我国有计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中形成的特殊问题。
20世纪80年代末期至90年代初期，我国对国有企业进行股份制改造以建立现代企业制度。为了在证券市场筹集资金同时又不失去国有经济的控股权，采取了增量发行股票的方式，即在原有的存量国有企业资产基础上，再溢价增发一些股票，原有股票则变成非流通股，不能在证券交易所流通。这一制度在其后的新股发行与上市实践中被固定下来，形成了我国股市流通股和非流通股并存的独特格局。
股权分置在证券市场成立之初发挥了积极的作用，便利了企业在证券市场筹集巨额资金，有利于经济增长，推动了我国经济体制改革。由于大部分的股票是非流通股，企业可以一较高的溢价在一级市场发行股票，股票市场为上市公司提供了递增的资金支持。从1991年的5亿元到2005年的1883亿元，15年共筹集9000亿元，年均筹集600亿元，其中通过一级市场发行筹集额占55%。正是这种强有力的资金支持，造就了一批像中石化、青岛海尔、中兴通讯业绩业绩突出、扩张迅速的行业巨人和科技精英，使之成为推动经济增长的中坚力量。
但是股权分置也造成了流通股和非流通股同股不同权、同股不同价、同股不同利的弊端，影响制约着我国证劵市场的进一步发展。
首先，股权分置造成了流通股股东和非流通股股东利益追求的差异。因为我国仅占全部股份的大约1/3的比例。其次，股权分置扭曲了证劵市场的定价机制，市场的价格发现功不能完全实现。由于可流通股较少，股票价格不能正常反映公司业绩，股价失真，纵容投机，股市失去了其作为经济晴雨表的功能，制约了我国资本市场的规范发展。此外，这种治理机制严重阻碍了我国证券市场的发展。因为国家在2005年4月29日，中国证监会下发了《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，正式启动股权分置改革试点工作。旨在股改的目的，最终就是要改善上市公司的治理结构，以消除制度赋予非流通股股东对于公司的垄断控制权、防止同股不同权同股不同价和同股不同利的现象继续发生。
三．发展历程及其内容
股权分置的发展可以分为以下三个阶段：
(一)股权分工改革的试点探索阶段(1992年一1999年)
1992年2月，上海证券交易所做出了法人股可以上市交易并向个人股流通的决定。法人股流通的决定增加了市场对法人股的需求，引发了行情的高涨，使得法人股的发行和流通出现了一些问题。针对于此，上海证管会于1992年8月规定法人股暂不上市，首次对法人股流通的探索以失败告终。
在通过交易所市场进行场内法人股流通的尝试失败的同时，另一项关于法人股流通的安排开始被推行。1992年2月19日，国务院转批了国家体改委的《1992年经济体制改革要点》，尝试通过选择有条件的股份制企业和指定的证券市场进行法人股的内部流通。这是国家首次对法人股流通问题做出的明确指示。1992年7月起，法人股开始在STAQ和NET两个系统上市交易。法人股市场首次流通的股票并不多，但由于需求旺盛，行情高涨，引发市场的疯狂投机，带来了一些社会问题。1993年5月22日，国务院决定对两个法人股交易系统进行整顿，暂不批准新的法人股上市交易，法人股流通的试点和探索到此结束。
(二)股权分置改革的过渡阶段(1999——2002年)
1．1999年的国有股减持试点
1999年9月22日，中共十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干问题的决定》，明确提出“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，“选择一些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司，在不影响国家控股的前提下，适当减持部分国有股，所得资金由国家用于国有企业的改革和发展”。由此，有关方面开始着手解决证券市场上的国有股问题，并进行国有股定向配售减持的试点。
1999年10月27日，中国证监会宣布:减持国有股将通过国有股配售方式实现，年内2家试点，2家配售总额约5亿元。具体试点方案是:试点上市公司将一定比例的国有股优先配售给该公司原有流通股东，如有余额再配售给证券投资基金，配售价格将在净资产值之上、市盈率10倍以下范围内确定;向原有流通股股东配售的国有股可立即上市流通，向基金配售的国有股须在两年内逐步上市。同年12月2日，国有股配售试点启动，并确定10家上市公司为试点单位。②由于首批试点的中国嘉陵和黔轮胎两家企业在定价上忽视企业自身的客观现实和市场环境，无视流通股东的利益，在配售价上采取了一种明显偏向于国有股股东利益的方法，最终因认购不充分和股价不断下跌而失败，其它公司的减持方案也被搁浅。
2.国有股回购
在此期间，除了政府推动的国有减持外，证券市场也出现了一些自发的国有股减持活动，并取得了成功。其中，最具代表性的要属上市公司云天化利用股份回购方式所进行的国有股减持。具体回购方案是:回购对象为云天化集团持有的公司部分国有法人股;回购价格为每股净资产(2.83元):股份回购后，国有法人股的比重由82.4%下降至72.84%，社会公众股比重由17.6%上升至7.16%。云天化成功回购国有法人股主要得益于:一是回购价格比较低，照顾了其它股东的利益;二是形成了“多赢”局面，国有法人股东既无动摇控股股东地位又回收了资金，其它股东则提高了每股收益由此引发的股价的上涨使流通股东获利不少而对于上市公司而言，股权结构的改善和市盈率的提高树立了公司良好的形象。
3.2001年减持国有股补充社保基金
2001年6月12日，国务院正式发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，开始了以存量发行方式、利用证券市场减持国有股的探索。该办法出台的背景在于完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道，以支持国有企业的改革和
发展。其核心条款有三:一是减持资金的去向，该办法第五条规定:“国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。”二是减持的方式，该办法第五条规定:“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。”三是减持的定价方式，该办法第六条规定:“减持国有股原则上采取市场定价方式”。
该办法实施后，相继有13家上市公司在首发和3家上市公司在增发时，按规定进行了国有股减持。但市场对该办法的反应欠佳，仅仅4个多月的时间，就从最高的2245点下跌到1520点，跌幅达32.2%.究其原因:第一，按市场价格减持有高价“圈钱”嫌疑;第二，增发方式减持损害原有流通股东利益，增发价格往往在市场流通价上有一定折扣，引进的新股东持股成本低于原有流通股东，从而在短期内使股价有回落的要求，带来原有流通股东利益的损失;第三，10%融资额的减持并不能有效改变上市公司“一股独大”的局面，减持后上市公司的股权结构和治理结构没有实质变化。鉴于这些问题，国务院于10月22日宣布停止执行该办法第五条规定，并于2002年6月23宣布，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行该办法中关于利用证券市场减持国有股的规定。从启动国有股减持到停止国有股减持，可以看出，此次国有股减持的目的仍是为国有企业改革服务和补充筹集社保基金，在实施中并没有真正保护中小投资者利益。
4.国有股协议转让
随着利用证券市场减持国有股探索的失败，国有股减持模式发生了转换，从利用证券市场减持转向依靠场外市场(协议转让)减持。2002年8月，财政部批准“方向广电”国有股协议转让。此后短短一个月内，健特生物、苏福马、湖北兴化等5家公司都得到财政部的批准，国有股的协议转让出现了一个小高潮。
协议转让减持国有股本质上是将减持与流通分开，先解决减持问题而回避流通问题，待时机成熟再逐步将被转让的国有股上市流通，有利于市场的稳定。
(三)股权分置改革的正式实施阶段(2004年至今)
在经历了上述几次不成功的股权分置改革试验后，2004年2月2日，国务院出台《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，明确提出“要积极稳妥解决股权分置问题”，“在解决这一问题时要尊重市场规律，有利于市场的稳定与发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合力权益”。至此，解决股权分置问题由国务院正式文件加以确定，股权分置改革全面启动。2005年4月12日，中国证监会负责人表示解决股权分置己具备启动试点条件。4月29日，证监会颁布了《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，基本确定了先试点后全面铺开的改革思路，并于5月9日和6月20日先后选定两批共46家上市公司，率先进行股权分置改革试点工作。8月23日和9月5日，政府部门相继发布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》和《上市公司股权分置改革管理办法》，标志着股权分置改革进入全面实施和规范阶段，并于9月12日推出首批40家全面股改公司。
此次改革的基本方法是采用非流通股东向流通股东支付“对价”的方式来换取非流通股份的上市流通权，是通过非流通股东和流通股东之间的利益平衡协商机制，消除A股市场股份转让制度性差异的过程。
与试点和探索阶段相比，此次股权分置改革的一大特点是流通股东的意见对股改方案通过与否具有决定性作用:“临时(或相关)股东会议投票表决改革方案，须经参加表决的股东所持表决权的三分之二以上通过，并经参加表决的流通股东所持表决权的
三分之二以上通过。” 这说明，流通股东特别是以机构投资者为代表的流通股东，在股权分置改革中扮演着重要角色。
2005年5月9改革方案，股权分置改革正式启动
四．股权分置的意义
（一）.资本市场改革的里程碑
解决股权分置问题，是中国证券市场自成立以来影响最为深远的改革举措，其意义甚至不亚于创立中国证券市场。随着试点公司的试点方案陆续推出，随着市场的逐渐认可和接受，表明目前改革的原则、措施和程序是比较稳妥的，改革已经有了一个良好的开端。有著名的业内人士把股权分置问题形容成悬在中国证券市场上的达摩克利斯之剑，只有落下来才能化剑为犁，现在这把“锋利之剑”已开始熔化。
(二).方案有望实现双赢
三一重工、清华同方和紫江企业三家试点方案，虽然在具体设计上各有不同，但毫无例外地采用了非流通股股东向流通股股东支付对价的方式。
三一重工非流通股东将向流通股股东支付2100万股公司股票和4800万元现金，如果股票部分按照每股16．95元的市价（方案公布前最后一个交易日2005年4月29日收盘价）计算，则非流通股股东支付的流通权对价总价达到了40395万元。按照非流通股东送股之后剩余的15900万股计算，非流通股为获得流通权，每股支付了约
2．54元的对价。紫江企业非流通股东将向流通股股东支付17899万股公司股票，相当于流通股股东每10股获送3股，以市价每股2．78元计，流通权对价价值约为49759万元，按照非流通股股东送股后剩余的66112．02万股计算，相当于非流通股每股支付了0．75元的对价。清华同方流通股股东每10股获转增10股，非流通股东以放弃本次转增权利为对价换取流通权。虽然非流通股东表面上没有付出股票或现金，但由于其在公司占有股权比例的下降，以股权稀释的角度考虑，非流通股股东实际支付了价值5．04亿元净资产的股权给流通股东。
按照改革方案，三家公司流通股对应的股东权益均有所增厚。不过，其来源却各有不同：三一重工和紫江企业的流通权对价来源于非流通股股东，而清华同方的流通权对价来源于公积金。
另外，三家公司在方案设计中，还各自采用了一些不同的特色安排，成为方案中的亮点所在。三一重工宣布，公司将在本次股权改革方案通过并实施后，再实行2004年度利润分配方案。由于其2004年度还有10转增5派1的优厚分配预案，因此持股比例大幅上升的流通股股东因此也就享有更多的利润分配权。
紫江企业的亮点是：非流通股东除了送股外，还作出了两项额外承诺：对紫江企业拥有实际控制权的紫江集团承诺，在其持有的非流通股股份获得上市流通权后的12个月期满后的36个月内，通过上证所挂牌交易出售股份数量将不超过紫江企业股份总额的10％，这较证监会《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》中规定的时间有所延长；在非流通股的出售价格方面，紫江集团承诺，在其持有的非流通股股份获得上市流通权后的12个月禁售期满后，在12个月内，通过上证所挂牌交易出售股
份的价格将不低于2005年4月29日前30个交易日收盘价平均价格的110％，即3．08元。无疑，这些个性化条款是保荐机构和非流通股股东共同协商的结果，对出售股份股价下限的限制和非流通股分步上市期限的延长在一定程度上减缓了这部分股份流通给市场带来的压力，也反映出大股东对公司长期发展的信心。
有专家认为，总体说来，试点方案尊重了流通股股东的含权预期，可行性强，照这条路走下去，有望实现流通股股东和非流通股股东的双赢局面。
(三).揭开中国证券市场新篇章
随着试点方案的陆续发布，试点工作正有序进行。股权分置问题是中国证券市场最基础、最关键的问题，也是中国证券市场的老大难问题，牵一发而动全身，其改革的复杂性和难度有目共睹。面对困难?管理层敢于碰硬，知难而上，表现出非凡的勇气和智慧。可以预见，解决股权分置－－－这一具有里程碑式的改革将重写中国的证券市场历史。股权分置试点方案是我国证券市场制度的一大创举，具有划时代的意义。首先，股权分置问题的解决将促进证券市场制度和上市公司治理结构的改善，有助于市场的长期健康发展；其次，股权分置问题的解决，可实现证券市场真实的供求关系和定价机制，有利于改善投资环境，促使证券市场持续健康发展，利在长远；第三，保护投资者特别是公众投资者合法权益的原则使得改革试点的成功成为可能，这将提高投资者信心，使我国证券市场摆脱目前困境，避免被边缘化，其意义重大。有业内专家表示，“流通股含权”预期的兑现，显而易见地可以大幅降低国内市场估值水平与国际接轨压力的效果。因此，股权分置改革试点不是加剧市场结构分化的过程，而是减轻了市场结构调整的压力。另据一些权威机构测算，目前国内A－H股的估值差大约在30％左右，如果全流通方案平均达到按10：3送股的除权效果，A－H股的实际价差水平可能不再显著。随着中国股票市场走出制度性障碍的阴影，流通股含权预期的实现和实际估值水平的系统性下移，将为市场长期走牛奠定基础。毋庸讳言，在股权分置的试点过程中无疑会遇到各种各样的问题，会有各种不同的意见和观点。市场参与各方要把思想统一到齐心协力促使改革成功这一共同目标上来，为股权分置问题解决创造有利的环境氛围。市场参与各方心往一处想，劲往一处使，以大局为重，改革才能成功。股权分置问题的妥善解决，将为中国证券市场的健康发展打下坚实基础。目前试点方案开始为市场所认可，改革开始进入关键阶段。尽管其攻坚战的艰巨性和复杂性可以类比为第二次世界大战中欧洲战场的“斯大林格勒战役”和太平洋战场的“中途岛大海战”，尽管距离最后的胜利还有大量的战斗，但是曙光已经初现，转折正在到来。只要参与各方同心协力，坚持不懈，就一定能迎来最后的胜利。
