政府介入推动土地流转
土地使用权流转的本质是对土地资源进行重新配置。土地作为一种资源，其配置方式从根本上讲，可分为两种：一是市场行为，一是政府行为。一般认为市场行为的效率要高于政府行为，政府这只“看得见的手”只是在市场这只“看不见的手”失灵的时候才进行干预。然而，在对福建省漳州市芗城区埔里大洋现代农业示范园区（下面简称“示范园区”）的土地使用权流转状况进行调研时，笔者发现，政府这只“看得见的手”不仅可以发挥积极有效的作用，甚至是土地流转过程中不可缺少的。
一、基本情况介绍
埔里大洋示范园区所涉及的农户承包地使用权流转面积在芗城区是最大的，具有代表性。埔里大洋现代农业示范园区内有埔里、洪坑、仙都三个村，这三个村的基本情况如下表（2000年数据）。这三个村属于较典型的农业村，出外打工的人员少，大部分劳力都在家种田，土地经营方式多为分散式家庭承包。
洪坑村
埔里村
仙都村
总人口（人）
297
2258
52925
劳动力（人）
1400
1480
1625
劳动力/总人口
47.1％
57.3％
55.6％
户数（户）
760
635
805
人均纯收入（元）
2932
2808
293
3耕地面积（亩）
2470
3367
3050
人均耕地面积（亩）
0.83
1.30
1.0
4户均耕地面积（亩）
3.25
5.30
3.79
示范园区原是以传统农业为主的稻—菜—果、蕉—稻—菜—蔗轮间作区，耕地面积2034亩。其中水稻120亩，占5.9%，蔬菜380亩，占18.7%，甘蔗110亩，占5.4%，香蕉714亩，占35.1%，水果710亩，占34.9%（含柑桔、龙眼、蜜柚、荔枝等）。示范园区的田块呈梯田式排列，面积小且规格不一，肥力不足，机械化程度低，配套设施不齐全，土地的市场价值很低。示范园区地处芗城区西北郊，自然条件优越。气候温暖湿润且寒害轻微，光热资源丰富，雨量充沛，水资源丰富，区内分布有埔里、布坑两座水库，水质良好。
二、政府介入前
政府介入前，在分散式家庭承包经营条件下，具有风险规避意识的单个农户和过于细小的土地结合，一方面维持食物自给，一方面直接面对庞大的市场寻求货币收入，日益感受到农产品销售难、市场通道不畅的压力。这可以从产品市场和要素市场两个方面分析。
关于产品市场。农产品市场在某种程度上可看作是完全竞争的市场，单个农户在面对庞大的市场时，只能作为价格的接受者，因此，农民的收入与价格紧密相关。而农产品是特殊的商品，具有地域性、季节性等特点，价格波动较大。以漳州市为例，近几年的农产品价格波动很厉害，而且大部分时间处于低价位状态。如香蕉，低的时候0.2元/斤都不一定有人要，高的时候可以达到近1元/斤，平均就是0.5元/斤左右；柑桔的价格波动也很厉害，低的时候只有几分钱一斤。由市场的供需关系所主导的市场价格均衡一旦失衡，农户就会调整自己的行为，但是农户
只能根据自己的供需状况做出有限范围内的调整，并且由于农户掌握的信息往往滞后于市场的变动，在供给方面存在着时滞，造成“蛛网效应”在现实生活中屡试不爽。因此，如果要单靠市场价格机制来调节农产品的供给，农民要付出相当大的代价。
关于要素市场。这里的要素指的是土地、资本和劳动力。从上面的基本情况介绍中可看出，平均一个劳动力要负责耕地2亩左右。按照优劣搭配的原则，一个家庭分配到户的责任田可能会很分散，那么2亩地的劳动量对于一个劳动力来说也许强度很大，但是收益相对来说却较低。埔里村一位农民说：“在流转之前，村里分配到户的责任田，按优劣搭配的原则，我们家的责任田共有9块，分散在村子的四周。如果要施肥、喷农药什么的，就得骑自行车，从早上8点一直干到下午3点多才能弄完，连午饭也顾不上吃。”土地资源表面上看来稀缺（三个村平均人均耕地面积1亩左右），但由于单个农户投入限制，难以形成有效的农业投入机制和积累机制，土地的市场价值很低。总的说就是土地生产效率低。由于单纯的种植业并不能形成稳定的收入来源，造成农户的储蓄率较城市要低得多，农户没有有效的积累机制，因此可用于投入再生产的资金十分有限。所以在土地、劳动力和资本三大要素中，资本是最稀缺的。
总之，在这种情况下，基础结构（小农经营）的简单和脆弱使得农民的生产成本、交易成本和交易风险都很大。
三、政府介入后
正是注意到农业生产中存在的诸多困难，1999年7月，天宝镇政府联合各村组织启动了“埔里大洋现代农业示范园区”工程，希望能通过该工程的实施，为解决以上问题探索一条新的途径。该示范园区采用了“土地返租——连片开发——规模经营”形式，主要作法是：由天宝镇政府、各村组织协调，以每年支付一定的租金（货币或产量形式），向农民租回承包地，经过土地连片开发，改善水、电、路等基础设施后，再向经营大户发包，实行土地规模经营，发展高产、优质、高效农业，建立无公害蔬菜生产基地、名优特新品种示范区和花果生产区。
具体操作过程如下：
（1）土地返租。埔里大洋的田块呈梯田式排列，面积小且规格不一，因此要进行大范围平整。在土地整理过程中，涉及到用地、青苗赔补和土地返租等问题，按照以下原则处理。
①用地方面：开展土地整理，需要修建田间道路、排灌设施等配套设施，要动用土地，该部分面积由土地整理后增加地有效面积来弥补，不足部分由受益田块平摊；有涨出部分，按比例安排给各村掌握使用；镇、村对土地动用实行赔青、租用的办法处理。②青苗赔补：需要赔补的青苗面积约为1000亩，镇、村工作组实地评估，确定等级给予赔偿。水果赔青按照实行最高限价、分成四个等级进行：香蕉每株20元（16元、10元、4元），柑桔、龙眼每棵100元（80元、50元、20元），柚子每棵150元（110元、70元、30元）；蔬菜在收获后再整理或按实地评估赔补。动用资金约60万元。③土地返租：按照土地使用权流转原则，为了兼顾集体、农民利益，根据当地实际，由镇、村向农民成片租回，镇、村逐年支付租金，租金每年600元/亩或稻谷2000斤，以时价折合成人民币支付，由农民自由选择。如果标包有盈利，视情况适当分配红利。土地返租时拿出工作底册，按分田到户时的面积赔补，并由镇政府与农户挨户签订《承包地使用权流转协议书》。首期共返租500亩，涉及三个村共380户农户，其中埔里58户共75亩，仙都45户共62亩，洪坑287户共380亩。
（2）连片开发。在土地返租后，镇政府通过公开招标，组织施工单位进行土地平整、分区土壤改良（Ⅰ区无公害蔬菜基地，Ⅱ区名优特新品种示范区，Ⅲ区花果生产区）和水、电、路等基础设施建设，如道路建设（修建3条南北走向，3条东西走向的机耕路）、沟渠建设（石砌灌排两用渠总长14900m）、喷灌管道铺设（总长3510m）、架设电线、田间林建设和大拱棚购置等。这样，土地经过连片开发后，改善了基础设施，基本符合高产、优质、高效农业的要求。
（3）招标发包。在土地整理和基础设施建设完成后，将2000亩的示范园区按功能划分为三个区：Ⅰ区无公害蔬菜基地，约1000亩；Ⅱ区名优特新品种示范区，约800亩；Ⅲ区花果生产区，约200亩。由镇、村向当地群众招标经营，把握三个原则：①每亩租金必须高于与农民的返租租金；②要有一定规模（不能低于10亩，最好在20亩以上）；③必须严格按照已划分的功能区域布局来安排种植品种。现在，整理好的300亩土地已经发包出去，共有5个经营大户承包，其中有本地的农户，也有芗城区其他村镇的农户。另外，芗城区的科技局、农林局、菜办等涉农单位也分别承包了一些土地，作为引进新品种的试验基地。
四、政府的作用
从示范园区的操作过程看，有一个步骤很关键，那就是对土地的连片开发，包括土地平整，水、电、路等基础设施的建设和分区土壤改良。原来的田块呈梯田式排列，面积小且规格不一，肥力不足，机械化程度低，土地的市场价值很低。这样的土地，发包出去是没有任何意义的，因为它实现不了经济效益的飞跃。正是由于对土地进行了深层次的开发，使得土地由“贫瘠”转为富有“含金量”，为提高土地的总产出效益提供了可能性，这样“土地返租——连片开发——规模经营”的最后一个环节才能顺利实现。同时，对2000亩的土地进行功能区划分，便于统一管理和机械化操作，有利于调整农业结构，合理布局农业生产，可以降低单位成
