鲤鱼江镇“城中村”改造的调研报告
城中村是指在城市发展过程中，因为种种原因没有被纳入城市规划建设，至今仍然是落后的自然村落面貌，而现已被城市功能区所包围的土地，这些土地是仍然掌握在当地村集体的集体所有性质土地。鲤鱼江镇现在符合“城中村”条件的村有栗脚村和上灶坪村廖家湾组。城中村的出现是人类城市发展过程中所无法避免的，是一个世界性的难题，现在全世界都没有一个解决城中村难题的通行办法，我国也没有相关系统的政策来指导城中村的改造，所以“城中村”改造是一个特殊性极强的问题，我们在“城中村”改造过程中必须坚持从当地的实际出发，因地制宜，找出问题的特殊规律所在。
一、基本现状。
（一）栗脚村六栋组
„„（ 土地面积、人口、农业人口、建筑面积、容居率等） 对“城中村”改造的意见：
1、要求在改造过程中让村民自主开发，政府提供政策和资金支持。
2、希望在改造过程中相关手续能快速办理，且相关税费能得到减免。
3、要求将改造后的村集体土地转为国有建设用地。
4、支持“城中村”改造。
（二）上灶坪村廖家湾组
„„（ 土地面积、人口、农业人口、建筑面积、容居率等） 对“城中村”改造的意见：
1、政府要出面组织相关部门对拆迁的房屋进行价值评估。
2、安置必须达到拆一补一。
3、政府要对改造做出整体规划。
4、支持“城中村”改造。
二、“城中村”改造是什么。
（一）是以村民自愿开展改造为主，政府给予政策支持和规划指导的改造。
“城中村”改造不同于征地拆迁，它是村民自愿对所居住的地区进行改造和美化。以鲤鱼江栗脚村为例，栗脚村的土地总计X，被征X，农民已经无地可耕，整个村民居住地被城市功能区和沿江风光带所包围，贫困落后的村容村貌，简陋破烂的基础设施和周围的城市建筑形成了鲜明的对比，所以村民都强烈的要求政府对其居住地进行城市化改造。所以在“城中村”改造过程中要充分的给予村民参与权、知情权。
（二）是利益主体由政府到农民的转变。
“城中村”改造实际上是政府让利于民的一个方式，通过城中村改造，农民将剩余的土地通过商业运作、开发以后，不但能改变村容村貌，更可以从中获利，进一步解决了失地农民的生活来源问题。以深圳大冲村为例，在二十年里，政府先后征地16次，村集体土地96%被征，剩余的4%返还给农民的宅基地和集体经济发展用地。通过建设小产权房再出租，不但解决了农民的生活来源问题，更解决了在深圳务工的民工的住房问题。这也是后面提到的廉租屋。
（三）是对村集体土地自主开发的一个探索。
“城中村”改造不可避免的涉及到村集体土地的开发和使用问题，在现行的政策下，集体土地在“三个不得”的原则下，即不得改变土地性质，不得改变土地用途，不得损害农民的承包权益，允许通过转包、转让、出租、互换、股份合作的方式进行开发。如何在现行政策的框架内找到一条对村集体土地的开发路子，是我们进行“城中村”改造必须直接面对的问题，也是必须解决的问题。
（四）是鲤鱼江镇打造低成本生活区的重要方式。
低成本生活区指的是“城中村”改造后，可以容纳大量外来务工人员的安置和管理。根据调查，江北工业园区内的企业一般工人的工资在800-1000元，熟练工人的工资在1200元左右，除开发区标准厂房等几个少数的厂区为工人规划了住宿区外，其余企业并无安置工人的住宿地，可以预见，随着沿海地区的密集加工型企业的内迁，大量的密集型产业落户到江北工业园，所带来的低成本务工人员的安置问题，必然要在鲤鱼江镇得到解决。据调查，上灶坪村陈家湾旧屋出租的月租金不过30元，大量的务工人员和小商贩就居住在这里。所以，鲤鱼江的“城中村”改造，必须为江北工业园的长期发展做好准备，将“城中村”改造为干净、漂亮、低廉的生活区，不但能为政府解决务工人员的安置问题，更能通过村集体对其加以管理和约束。
（五）是一项基础性改造工程，不是赢利性质工程。
“城中村”改造是一项政府让利，群众受益的公益性基础工程，所以无论是村民自主开发还是引进开发商都必须坚持政府赢在环境改造，农民赢在生活环境改善，生活来源得到解决，开发商赢在一定的利润的多赢模式，大家多方共赢，但是谁都不能赢太多，找到一个平衡的契合点。
三、为什么要开展“城中村”改造。
（一）城中村地处城市中心，被城市功能区所环绕，其地理位置属性唯一且固定，要统一规划城镇，只能选择对城中村进行改造。
（二）城中村是和谐社会搭建的基本前提。
解决三农问题的根本出路就是减少农民，让农民进城，那么巨大的城乡差距如何得到弥补，城中村改造就是一个契机和示范，他们是否在城市受到公平正义的对待，是和谐社会的基本判据。
（三）庞大的边缘人群和外来人群的需要合理妥善的安置。 鲤鱼江的特殊地理位置决定了鲤鱼江有着庞大的流动人口，随着企业的发展，务工人员也会大量的涌入到鲤鱼江，如果鲤鱼江没有足够合适的房源来安置他们，必将导致社会的不稳定因素激增，他们是社会的弱势群体，在社会生活中处于“失语状态”，一位北大学生在调查报告中说：“他们唯一可以显示存在的方式就是犯罪”。所以“城中村”改造势在必行。
（四）对推进城乡一体化，整合土次源、集约、节约的利用土地，有非常重大的意义。 在处于黄金地段的城中村中，大量土地资源被浪费使用，通过城中村改造将有限的土地资源进行统一规划开发，使其发挥出更大的经济效益。
（五）提高村民素质，改变鲤鱼江镇精神面貌的根本途径。
发展的问题，归根结底就是人的问题，作为鲤鱼江镇居民主体的村民，却一直处于闭置落后的状态，在原村民的新生代中，除部分年青人通过上学当兵走出传统社会外，仍然以强大的惯性复制着上一代人的生活方式。只有通过城中村的改造，才能从根本上改变这一现状。
四、采取何种模式进行“城中村”改造。
（一）采取政府主导，集中安置，整体规划，整体开发。
该种模式是指由政府牵头，多个职能部门共同参与，采取征地拆迁的方式将整个集体土地征收为国有建设用地，对农民采取补偿安置的方式。征收的土地转为国有建设用地，规划部门进行整体规划后，将土地通过招拍挂方式转让给开发商，由政府负责改造后的城中村基础设施建设，并将日常管理纳入到城市管理中来。 利：
1、符合现行政策法规，操作得当，后遗症少。
按照征地拆迁的方式无疑是最稳当的方式，上有政策可依，下有实践经验可用，无论如何都不会出现原则性错误。
2、政府主导改造工程，有利于整体规划和开发。
3、土地通过招拍挂，政府从中获利。 弊：
1、大规模的征地难度大，群众要求多，意见大，工作非常困难。
鲤鱼江多次征地，农民对政策法规熟悉，对征地工作经验丰富，且抵触情绪较为严重，若依征地拆迁方式征收土地，所需付出的行政成本较高，且容易激化矛盾。
2、政府需要投入的资金多。
若通过该模式进行“村中村”改造，市政府总共需要投入 万元，仅前其一次性投入就达 万元。
3、改造工程成本高，造成“城中村”改造完成后生活成本增加。
通过正规手段开发的“城中村”土地，仍然会受到市场的影响，较过高的开发成本，必然导致该地区较高的生活成本，所以只能容纳有一定经济实力的人落户，收入水平低的务工人员和小商贩连租赁都无法承受，这等于将“城中村”改造向他们关死了大门。 相关政策：
1、征地拆迁政策。 具体步骤：
1、国土部门将栗脚村8个组总计X亩地，上灶坪村廖家组X亩地征收，大概需要资金X。
2、将栗脚村8个组，上灶坪村廖家组，进行整体安置，计划用地X亩，所需资金预计X。
3、将剩余土地进行招拍挂。
4、开发商按照规划完成土地开发，市政部门完成基础设施建设。
（二）采取村民自建、自主开发，政府提供政策支持。
该种模式是指由村支两委牵头，村民参与，组建开发公司，对集体土地进行整体开发。村民在现有土地内，选择部分土地进行整体安置，不改变土地性质。剩余土地或者转为国有建设用地，或仍然为集体土地，进行整体开发。政府加以规划和控制。 利：
1、村民自主开发，积极性高，群众阻力小。
2、村民通过自主开发获利，且能通过开发过程解决日后的生活来源问题，甚至，可以找到一条致富之路。
3、城中村改造后，可以委托村民自我管理，减少管理成本。 弊：
1、村民缺少足够的知识和素质来进行公司组建以及后期的市场运作。
现阶段，栗脚村和上灶坪的农民多为普通农民民工和小商贩，无论从基本素质还是相关经验来看，他们都很难具备从组建公司，到土地开发，再到后期的市场运作的能力。
2、村民缺少足够的资金。
栗脚村和上灶坪村的农民大都属于贫困人群，根本无法独立筹集到足够的资金，即使通过贷款也不可能达到。
3、大多数村民对城中村改造持有以此盈利的心理，很容易造成改造方向偏失。
村民中普遍的存在两种认识，一是等同于拆迁安置，要求政府承诺各种条件和补偿。二是认为是一个赚钱的好机会，尤其以部分年青人为主，力主由村民自建，以图丰厚的回报。
4、政府对村民自建缺乏足够的控制力，出现问题后，容易产生半拉子工程。
村民大都缺乏足够的责任心，逐利性使他们力求自建自改，但是可以预见自建过程决不是一帆风顺的，是一个涉及到各方利益博弈，政策与实际摩擦的复杂过程，甚至会出现反复和倒退的现象，一旦出现问题最先选择逃避的也许就是发现无利可图的村民。
5、违背集体土地使用的政策。 相关政策：
1、运作集体土地上进行开发的相关政策。
2、给村民凑集基本资金。
3、相关税费的减免。 具体步骤：
1、由村支两委牵头，组建房地产开发公司A。
2、国土部门将土地征收。
3、A公司负责村民的补偿安置。
4、通过招拍挂让A公司以接近评估价值的价格获得安置地外的土地。
5、A公司按规划进行土地开发，并按规划部门要求完成基础设施建设。
（三）引进开发商，村民入股，共同开发，多方共赢。
该模式是指，通过引入开发商与村集体共同组建开发公司，村集体占一定股份，不参与管理，对除了安置地以外的土地进行整体开发运作。这需要将除安置地以外的土地转换为国有建设用地。可以通过招拍挂的方式以接近评估价值的价格将土地转让给开发商，再由开发商开发运作，所得利润需用来对村民进行安置和按规划进行基础设置建设和整体环境美化。 利：
1、引进开发商，解决了资金和开发及后期的商业运作的问题。
2、村民通过入股合作的方式获利，并解决了生活来源的问题。
3、村民不花一分钱住上新房，整体环境得到改善。 弊：
1、违背集体土地使用政策。
2、部分村民通过“城中村”改造获利过多，引起他们部分被征地村民心理失衡，造成不稳定因素。栗脚村有大量的被征地的失地农民，他们只按政策得到了一笔较低的补偿款，生活来源并无保障，所以城中村改造必然要面对来自他们的阻力。
3、集体土地转为国有建设用地，再以评估价值转让给开发商需要打政策的擦边球。 相关政策：
1、征地拆迁政策。
2、相关税费的减免。 具体步骤：
1、引进一个实力雄厚的开发商，与村集体组成开发公司，村集体占一定股份，不参与管理。
2、开发商将村民的住房按征地拆迁的标准进行赎买。即按征地政策对村民的原住房进行评估后，进行补偿，消除村民因原住房的差异对安置产生的矛盾。
3、国土部门将除村民安置地外的土地征收为国有建设用地，并通过招标、招拍挂等方式以接近评估价值的价格将土地转让给开发商。或以“农业地产”、“地质灾害避险”等名义将土地划拨给开发商，或就在集体土地上进行开发，以租凭的名义进行销售。政策采取“报建不批、违建不究”的态度。
4、开发商在安置地为村民修建安置房，土地为集体土地性质，村民按人头（X平方/人）分配居住面积，多退少补。
5、开发商按照规划对土地进行开发，并完成基础设置建设。
6、村集体对改造后的安置区进行管理。
我们认为，鲤鱼江镇的“城中村”改造工程应该是一项利民的公益性工程，在“先行先试”的政策范围内，我们应该大胆的探索对集体土地开发的新方法、新途径。在以上三种模式中，第一种模式行政成本过高，且容易激化干群矛盾，村民的利益没有得到更为充分的保障。第二种模式对村民的要求过商，不符合鲤鱼江实际。第三种模式在思维方式上都有创新，村民的利益也得到更充分的保障，实现的过程中还可以对各种方式进行更多的探索和创新。总之，我们深刻的集训到，鲤鱼江的“城中村”改造，不权是对鲤鱼江一个扩容提质的过程，更是资兴在实践省委省政府的“弯道超车”理念和郴州市“先行先试3”4条政策的一次大胆偿试。在改造过程中，我们一定坚持解放思想，实事求是，在调查研究的基础上，遵循客观规律，大胆探索，勇于创新，快出经验，多出成果，圆满的完成市委市政府交予的任务。(鲤鱼江镇)
