4.1垃圾分类回收桶设置不合理。
在《通知》第三条明确规定“居住小区、大厦和工业区的生活垃圾分类按照„大类粗分，厨余垃圾就地处理‟的原则进行,由市政管委具体制定生活垃圾分类收集方法。本市将逐步推行居住小区、大厦和工业区实行厨余垃圾单独收集和就地处理。居住小区、大厦和工业区的开发建设单位、物业管理单位（房屋管理单位）必须选定适宜的地点或场所配套设置生活垃圾分类收集的容器、设施和厨余垃圾处理设备。生活垃圾分类收集须采用市市政管委印制的生活垃圾分类标志，并按统一的式样和颜色，设置生活垃圾分类收集容器。”《手册》的 “城市生活垃圾的分类方法”部分指出：“居住区（居住小区，公寓区，别墅区等生活住宅地区一般可分为：„可回收物‟，„厨余垃圾‟，„其他垃圾‟”，市政管理委员会向居民小区推荐的分类垃圾桶的设置也分为：可回收物、厨余垃圾和其他。然而在对于居民小区的实地调研中，我们发现这样的设置方法并没有起到有效的分类效果，反而浪费了很多人力和资源。问题主要集中在三方面。
4.1.1资金投入大，分类效果差
表格 3小区垃圾分类回收状况调查结果列表
由上表可以看出，各个小区垃圾桶的设置并不统一，有的小区垃圾桶的种类多达5种，甚至包括生活垃圾中并不存在或存在量极小的种类（渣土等）。《手册》中所规定的２４０Ｌ规格垃圾桶每一个都价值３００元，按照3个一组的标准，每组需投入至少9000元。在针对恩济里小区的调研中，我们检查了28组分类垃圾桶，结果发现一半以上的组别只使用了3个垃圾桶中的一个，垃圾桶的利用率不足50%。另据一项针对100名北京城市居民的随机调查显示，有55人认为现行的垃圾分类制度“不方便或不太方便”，有19人认为垃圾桶的设置不合理，开盖不方便，容易造成污染。居民小区为了响应垃圾分类的号召，每年都花费巨资购买分类垃圾桶，但取得的成绩并不令人满意。
在对于昌平某小区的调研中，我们却发现该小区使用的垃圾桶上的分类标记已经被涂抹掉了，取而代之的是的“请您垃圾入桶，随手盖盖”的标语。小区负责人解释说，大部分居民完全不按照垃圾桶上的标志分类，更将垃圾放在垃圾桶旁边。为了方便管理，小区物业只能在垃圾桶上原有的分类标记涂掉，注明标语。该负责人还表示，这样的做法在昌平市的居民小区中非常普遍。
由图可以看出，由于垃圾桶本身的设计缺陷，该小区中的垃圾桶只能通过手动开关盖子，难免会让一些居民觉得不方便，进而直接将垃圾放到垃圾桶边上。这种设计缺陷更进一步造成了垃圾桶分类功能的丧失。
此外，各个小区前后不同时间够买的垃圾桶在颜色上也有较大差异，不能让居民形成固定的视觉记忆；有些小区的垃圾桶完全没有标志或标志模糊不清。这些问题都严重影响了垃圾分类的效果。
4.1.2可回收物垃圾桶作用不明显
依照《城市生活垃圾分类标志》，分类垃圾桶一共有14种垃圾类别标志，其中生活垃圾的分类标志有5种，包括可回收物（纸类，塑料，橡胶，玻璃，金属，织物），塑料，纸类，厨余垃圾，其它垃圾（灰土，烟头，卫生间废纸，陶器），基本涵盖了所有城市垃圾的组分。
在实地调研过程中，我们对可回收物垃圾桶所起的实际作用产生了疑问，海淀环卫研究所的霍维周所长和地球村的负责人均认为该垃圾桶的作用不明显。
4.1.2.1垃圾桶内可回收物含量少、质量差
表格 4厨余与非厨余垃圾含量对比 北京市 2006
由上表可以看出，城八区进入垃圾桶的垃圾当中可回收物仅占28.26%，不可回收无则占71.74%，可回收物仅占不可回收物的39%。我们在和清运人员的访谈中得知，大多数扔进垃圾桶里的纸类和塑料大都品质低下，不易回收，或回收的价值不高。另外，由于很多小区垃圾混装现象严重，可回收物垃圾桶中实际含有的可回收物约占表格中数据的1/3。
表格 5可回收物垃圾桶中实际含有的可回收物 北京2006
由上表可以看出，在可回收物桶中可回收物实际所占比例不足10%，单独设置可回收物垃圾桶并没有起到响应的作用。
4.1.2.2混装收运破坏分类效果
在实地调研中我们发现，收集城市生活垃圾时造成的垃圾混装收运现象也严重破坏了可回收物垃圾桶的分类效果。目前，城市生活垃圾收集主要由各区环卫服务中心，街道保洁队伍和物业公司收集到指定的垃圾站。《手册》在“生活垃圾的分类运输和分类处理部分”部分分别对可回收垃圾，厨余垃圾和其它垃圾的回收方式作了规定，其中对于可回收垃圾采取“交由各区（县）商务局确定的再生资源回收主体企业进行回收处理”。作为垃圾分类链条的一部分，居住区的清运人员应该按照上述要求，针对可回收物采取区别于其它垃圾的清运方式。但在实地调研中我们发现，虽然大部分清运人员都有统一的服饰和车辆装备，但他们也没有做到将厨余垃圾和生活垃圾分类收集，分类运输，而是直接将垃圾桶内的垃圾倒入车内。其中采用保洁车清运的居民区中，保洁员会适当收集一些有价值的垃圾，作为工作外的额外收入；采用卡车清运的居民区则是直接将桶内的所有垃圾倒入垃圾清运车，不经过任何筛选。
4.2 居民分类投放意识尚未形成
在实地调研中我们发现，居民投放垃圾时造成的垃圾混装现象非常严重，特别是厨余垃圾和其它生活垃圾的混装。在我们对于多个小区的抽样调查中，近95%的被调查垃圾桶是混装的。虽然以宣武区为代表的一部分城区在推行垃圾分类投放方面取得了一定的成绩，但对于其它北京城区，垃圾分类投放仍缺乏社会氛围，大部分居民还不能进行“大类粗放”式的分类投放。主要原因有以下几点：
4.2.1废品换钱是居民生活常识
德国作为垃圾分类回收典范，于1972年制定第一部垃圾处置法律，日本的《废弃物管理法》也于1970年出台，与大多数发达国家一样，这些法律的制定出台都是迫于60年代后国内的环境压力。对这些国家来说，废品回收是一种环境保护措施。据调查中遇到的日本留学生反映，在他们的城市几乎没有专门从事废品回收的人员和公司。与此相对应，中国的废品回收则出现在物资缺乏的年代，为缓解资源紧张的现象做出了贡献。直到改革开放前夕，北京市二环以内共有国营废品回收点2000多个，在这些回收点的支持下，大部分城市生活垃圾都被分门别类的回收回收殆尽了。在近三十年的回收过程中，这些企业营造了中国废品回收的社会意识。另据一项针对100名北京城市居民的随机调查显示，有65人称他们在垃圾投放前进行垃圾分选，即将其中可以卖钱的部分保留下来。由此可见，居民普遍树立起“废品可以换钱”的观念，自觉地保留一些可回收物，并不愿意将它们投放到可回收物垃圾桶中。
4.2.2废品回收体系逐渐健全，废品出售更加便捷
在北京市商务局等11部委发布的关于印发的关于《关于推进北京使再生资源回收体系产业化发展的试点方案的实施意见》中提出完善规范社区回收网络的任务：“按照城区每100-1500户居民设置一个回收点的标准，城八区设置约2000个回收站点……”而根据海淀物资回收公司和北京市再生资源利用分会的统计，这项任务已经超额完成。同时禁而未止的流动废品商贩发挥了更突出的作用，据工商部门统计，仅2004年北京外来废品收购人员就达8万多人，估计占据北京生活垃圾回收近80%的市场，据北京社科院在2006年的《拾荒大军调查报告》显示，拾荒者一年能从北京捡走30亿元。在海淀区我们分别调查了两位回收员，一个在知春里与另外两个人一起负责流动回收点，另一个则在双榆树小区经营回收商亭。二人均表示他们月纯收入在一千以上，由此可看出废品回收点在居民间的受欢迎程度。有如此便捷的出售渠道，居民自然不愿将可回收物仅仅投入垃圾桶，越来越多的居民选择将其保留下来贩卖。
4.2.3部分地方政府和社区存在宣传偏差
在实地调研中我们发现，社区居民并不是不知道垃圾分类，政府也做了大量的宣传。在不少小区我们都看到了宣传垃圾分类标准和垃圾分类好处的宣传材料。但是有些宣传材料仅仅宣传垃圾分类，却没有涉及更进一步的垃圾分类投放。在昌平区东关南里的宣传栏里我们看到：“垃圾分类有利于疾病控制……”，在建功南里的宣传材料中我们看到：“垃圾分类有利于资源节约……”。这些宣传材料虽然能让居民了解垃圾分类的好处，却缺乏激励居民进行垃圾分类投放的内容，从最终的宣传效果上看，这些宣传材料并没有对垃圾分类产生实质性的推动作用。
另一方面，有些地方政府为应对检查或宣传需要，不计成本建设各式各样的“示范”“试点小区”。就我们实地调研的情况显示，有些“示范小区”仅在宣传、检查期间表现良好，之外的时间里状况也非常混乱；有些“试点小区”一味照搬国外经验，也不验证模式是否经济、可行，只是盲目提高要求。这些工程在宣传上的偏差也打击了公众对于垃圾分类的信心和积极性。
4.3 垃圾管理责任主体混乱
按照环境经济学中的污染者付费原则，居民、生产商和零售商均对垃圾的产生都有贡献，所以三者均应为垃圾处理付费，而从受益者付费原则出发，垃圾处理的受益群体为北京市全体居民，那么整个垃圾管理过程的费用应该由北京市政府以财政支出的方式下拨。在大多数发达国家，垃圾管理费用正是按照上述原则由各级政府以财政支出的形式下拨。德国、日本等发达国家还实行了生产商付费、居民垃圾倾倒付费等政策，在保证管理的合理性前提下更体现出居民和公司所应当肩负的责任。
但是北京市政府在针对社区推行的垃圾分类政策上却没有体现出责任主体的合理性。2002年北京市政府颁布《北京市人民政府办公厅关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》（京政办发[2002]21号），其中提出“各居住小区、大厦和工业区的生活垃圾分类收集设施和厨余垃圾处就地处理设施所需资金，由各居住小区、大厦和工业区开发建设单位、物业管理单位（房屋管理单位）负责筹措解决。为推动垃圾分类收集工作的进行，市、区（县）两级人民政府应安排专项资金给予适当补助”。同年北京市市政管理委员会颁布《关于加强对厨余垃圾生化处理设备和菌种使用管理的通知》（京政管字[2002]2009），推动厨余垃圾就地处理。当时北京市有不少先进社区相应该号召，积极建设了厨余垃圾处理设备。
其实厨余垃圾的就地处理与生活垃圾的卫生填埋一样，都应该是由政府承担的责任，即政府管理和运行全部的运输和处理设施，向所有居民统一收取城市生活垃圾处理费并负责监督各环节服务质量。但是通过厨余垃圾就地处理的政策手段，政府成功将垃圾处理的责任转嫁给社区和物业公司。从表面上看，这似乎仅仅是责任的进一步下放，但北京市的现状决定了这样的下方势必导致责任主体的混乱。
当时，北京市每户每月3元的垃圾处理费都长期难以收取到位，购置厨余垃圾就地处理设备后，小区和物业公司迫于居民的压力和难以收费的现实，不能将购置和运行费用完全转嫁给居民，这就导致了小区和物业公司被迫承担起部分垃圾处理的责任和费用。这样的付费方式可以说是游离于前文两个原则之外，是一种不合理的付费方式，小区和物业公司作为付费责任主体的地位也非常尴尬。
退一步分析，厨余垃圾处理设备的购置使用也许只是政府的一项倡导，并没有强制性，所以仅有部分高档社区或欲作宣传的社区响应，占北京市社区总数的比例较小。但这也引发了另一个问题：不同社区居民之间负担的垃圾处理费差异巨大。前文的计算显示，为达到政府要求，安装厨余垃圾处理设施的小区居民平均每户每年要额外支付100元以上，是其它小区居民负担的三倍多。不论从哪一个付费原则出发，这都是一种不公平的现象。面对这样的不公平，北京市政府却没有意识到其中根本的责任和利益关系，也没有采取有效的政策手段来保证试点的长期运行，而是仅仅以偶然性的或一次性的奖励弥补自己付费责任的缺失。最终导致的后果是截至2005年，昌平区几乎所有购买设备的小区都不堪经济压力，以各种理由停止了厨余垃圾处理设备的运行。目前，整个北京市只有建功南里小区这样长期受政府扶持并用于宣传的小区能够坚持进行厨余垃圾就地处理。
五、政策建议：
根据以上调查内容和分析，我们提出以下建议：
5.1重新定位北京市垃圾分类回收方法
在整体垃圾管理的过程中，部分地方政府和单位有武断和浮躁的倾向，只是盲目追求分类效果，欠缺对于实际情况的体察和把握。因此，我们认为有必要对于该方法进行重新定位。一个好的垃圾分类回收方式应做以下几点：
5.1.1 符合当地垃圾分类回收利用能力
目前，填埋仍然在各种垃圾处理方式中起主要作用的。但它同样标志着垃圾使用价值的彻底消亡，并且浪费了大量的土地资源。有些地方政府为尽可能利用资源并减轻填埋场负担，针对特定垃圾成分开展了资源回收、堆肥、焚烧等利用活动。这其中产生出很多不能回收而盲目回收、不用分类而贸然分类的现象。不仅劳民伤财，更无法起到任何实效。对此，我们应该深刻吸取普通电池回收带来的惨痛教训：明明回收以后没有多少经济效益，分出类来单独存放污染更大，政府和环保组织还是贸然推广，结果不但劳民伤财，而且打击了公众的垃圾分类热情，损害了政府形象。
对此，我们提出的建议是：在推广垃圾分类回收的过程中要时刻把握现实情况，针对不同地区的回收利用能力提出不同的解决方案。在某些地区，一段时期内应该继续坚持垃圾填埋的处理方式，而并不是盲目推广垃圾焚烧和堆肥。
5.1.2 符合当地垃圾组分特征。
垃圾组分的明显差异就决定了不能一味的效仿国外成功经验。在北京的城市生活垃圾组成中，厨余垃圾占有很大比重。厨余垃圾具有含水量高、易腐烂、容重小等特点。但是北京市回收废品的专用厢式货车却没有针对这些特点进行相应的特殊设计，它车厢单独回收厨余垃圾的分箱或分节，功能非常简单。如果像这样既不考虑运输对象属性，也不特别配备相应的运输设备，显然是难保证运输的实际效果。与此相比，国外进行分类回收的运输车则是多节或多箱的。
对此，我们提出的建议是：垃圾分类回收体系中设置的储存、转运设备要能够经受特定垃圾成分的腐蚀、冲撞、浸泡；对于有特定存储需要的并且确实大量存在的组分。可以进行单独储存运输；对于有特别运输要求的或可以有特殊作用的组分，可以分类运输的方式。
5.1.3 适应当地社会发展状况和文化背景。
目前，按照北京市市政管委要求生产的 240L 垃圾箱单价不低于300元人民币，为推动垃圾分类，海淀区恩济里等小区采购大量此类垃圾箱，但最终的结果却几十上百个垃圾桶闲置，造成数万元浪费；前文提到的昌平区东关南里小区厨余垃圾处理设备闲置问题也造成了极大的损失。这些问题的出现实在令人惋惜。
对此，我们提出的建议是：设备投资应该不对地区经济造成重大影响；设备使用方式和运行方式应该被居民所理解和接受。在发展程度不同的地区，对垃圾处理的要求和投入也是不同的：北京市城八区的垃圾减量化压力要远远高于郊区县；海淀区用于垃圾处理的经费也是远比昌平区多。发展程度高的地区可以选择较为高级的处理方式，而发展程度低、环境压力小的地区则应该量力而行。
5.1.4 充分符合相关产业的需求。
垃圾分类回收体系直接联系废品回收行业，同时对金属、塑料、造纸等行业也有较大影响，通常还会对上游产品制造带来影响。在与地球村的交流中我们了解到，造纸厂常常抱怨国内私人回收站送来的废纸品质低下，杂质多。同时我们了解到，大量国内造纸厂更愿意进口发达国家废纸进行生产，原因之一是国外的废纸由大公司组织回收，货源数量和质量稳定，便于连续生产。国内的钢铁再利用等行业也存在类似现象。
对此，我们提出的建议是：在设计垃圾分类回收制度时应该从循环经济的角度做系统而全面的考虑，保证废品原料质量和货源的稳定；进一步加强回收技术的交流，引进和革新；针对特定行业制订相关的行业标准，促进产品质量的提高。
5.1.5 充分利用市场力量。
北京市政府在垃圾回收领域一直提倡加强市场的总用，提出了很多相关的法规和建议。这是非常值得鼓励的，应该继续坚持。
对此，我们提出的建议是：引入市场主体参与垃圾回收过程；在政府序列内入市场机制，创造竞争，提高职能部门、事业单位的经营效率。
市场主体的引入避免了政府对于一肩抗，一把抓的现象，也客观上增加了垃圾管理过程的公正性。目前北京市废品回收市场高度自由，这是可以保留的；西城区外包垃圾楼、各区县环卫服务中心及垃圾处理厂的改制也都是可行的探索。
与此同时，我们也应该考虑到私人企业仅以自身利益为最终出发点，缺乏监督和制规范的管理。政府应秉承对居民生活环境的负责态度，通过制定行业标准、鼓励和限制政策等手段对这些市场主体进行监督和规范。
5.1.6 环保节约。
环境保护和资源节约是垃圾管理的最终目标，它应该贯穿整个体制的设计、运行和管理的始终。
对此，我们提出的建议是：采取措施尽量减少垃圾收集、转运和处理过程中的二次污染；在经济许可的情况下最大程度利用垃圾，尽量减少垃圾处理过程中的额外能源消耗和费用支出。
5.2 制定科学规划，做到宏观把握。
根据社会行为学原理，要想让一个社会形成某一项习惯，至少需要3年的时间；一项垃圾处理设施的投资往往要数年时间才能判断其是否合理；土壤污染、资源短缺等环境问题问题常常要经过5年甚至更长时间才能显现。由此可见，城市生活垃圾管理（包括分类回收制度）是一个长期的、系统的、复杂的系统工程，它的完善和改进都需要长期的探索和坚持。在开始每一步之前，我们必须有明确的目标、清晰的思路、科学的判断，否则不但会浪费投资，更有可能在居民中产生恶劣的负面影响。
5.3 透明垃圾管理和决策过程、争取居民参与
垃圾管理是一个与每一个居民息息相关的社会系统工程，随着分类要求的提高，对居民的要求也会相应增加。在这样一个过程中，居民的支持尤其重要。在居民生活水平提高，维权意识增强，网络的普及使用等大背景下，公众对垃圾管理过程的关注会大大提高，其自身体现的影响力也大大增强。决策－公布－答辩的模式已经不逐渐不再适应政策管理的形势需要，取而代之的是有更多公众参与的互动和协商模式。
目前，北京市政府花40万元委托北京市环境卫生科学研究所负责每年的垃圾数据收集，至今已经有20年；依托着人大、清华、北大、北师大等知名高校和环科院的智囊，政府科学规划的潜力不可谓不高。但是如果政府能够更加开诚布公，积极听取和采纳其他高校和研究机构的建议和意见，相信将取得更好的成绩。
对此，我们提出的建议是：做到管理信息透明化，可以充分利用网络等传媒手段，建立网站论坛和相关的机构和居民分享信息，交流经验；在重大问题或与居民密切相关的问题的决策过程中倡导居民和第三方组织的参与，赋予其相应的决策监督权力；积极听取来自社会各个层面的声音，定期进行深入群众的调查访谈。
5.4 综合考虑垃圾管理整体效率，政策前移。
这是王维平教授在6年之前提出的。不论是从全球垃圾管理政策的趋势来看，还是从学理、本国经济发展状况出发，由无害化，经资源化，再到减量化的政策重点转移是必然之举。限于我们的学术能力和资源数量，我们的暑期社会实践仅仅选择垃圾分类回收系统作为调查切入点。但是这并不妨碍我们重提王教授的建议：生产者责任，净菜进城，限制包装……全面调查北京市垃圾分类回收的各各环节，我们也看到，虽然这些建议已经倡导多年，但是仍有对待推广和落实。
5.5 其它建议：
建议北京市市政府和市政管理委员会能够公开垃圾调查数据和相应的调查标准。没有能够看到诸如“垃圾分类收集覆盖率”“垃圾资源化率”的关键数据的定义和计算方法，在我们与同行讨论过程中实在为难；加上保密的垃圾总量数据，我们一方面在调查中受到很大阻碍，另一方面与很多同学和老师一样看到政府的宣传材料和报告的时候都根本不敢信任。
学生和专家尚且如此，何况普通百姓呢？
六、总结：
本次调查的主要目的是为了反映城市生活垃圾在目前政策导向之下的运行模式以及运行效率和效益，并在此基础上提出合理可行的改进意见和建议。
调查从2007年7月19日开始，持续时间约为一个月。在此期间，我们访问了北京市市政管理委员会王维平教授、北京市商务局张瑾女士、海淀区环境卫生科学研究所所长霍维周先生和地球村社区项目负责人李军玲女士，电话采访了昌平区商务局沈科长和海淀物资回收公司负责人。实地调查了人大垃圾楼、清华大学垃圾楼、双榆树小区、恩济里小区、建功南里和昌平区东关南里小区，以及昌平区沙河镇南里村等单位和小区，并在调查过程中与相关负责人做了较为深入的交流。同时本次调研还获得了清华大学教授袁光钰、中日友好环保中心李华友、环境学院博士生张继成等的指导，并获得丰田一汽公司（绿色空间）赞助。
在此，我们暑期社会实践队全体成员对上述受访者以及为我们的调查提供慷慨的支持与帮助的各方，表示诚挚的谢意。
