创新机制突出重点提升我省扶贫开发整体水平
——对当前我省扶贫开发工作的思考
2010年贵州省扶贫开发工作目标
◆全年减贫50万人、培训转移农村劳动力10万人、实施2000个村整村推进、筹集社会帮扶资金1亿元；
◆突出五项工作重点，抓好七项试点工作，组织编制我省2011-2020年扶贫开发纲要，研究制定《贵州省扶贫开发条例(草案)》；
◆平稳开展扶贫开发重点县调整工作，实现50个重点县农民人均纯收入增幅高于全省平均水平。自我国实施西部大开发战略以来，至今已历时10年。在党中央、国务院的关心和支持下，在省委、省政府的正确领导下，在省人大、省政协的监督和支持下，10年来，全省上下同心协力，奋力拼搏，开拓进取，经济社会发展步伐明显加快，各行各业成果斐然。扶贫开发也取得了阶段性成果，农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少；贫困地区的基本生产生活条件得到很大改善，满足了群众最迫切的基本需求；贫困地区各项社会事业得到长足发展，贫困人口的基本素质得到了提高。扶贫开发为促进我省经济发展、民族团结和社会和谐稳定发挥了重要作用。
关注贫困农民
实现共同富裕
我省作为西部农业省份之一，“三农”问题仍较突出。贫困面大，贫困程度深，贫困差距不断扩大是我们必须正视的严峻现实。省委书记石宗源在省委十届七次全会上深刻指出：“目前我省欠发达、欠开发的基本省情没有变，在全国农村贫困面最大、贫困程度最深的状况没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间这一社会主要矛盾没有变”。这“三个没有变”，凸显出扶贫开发在我省经济社会建设中的重要地位和作用。
扶贫开发是全党、全社会的事业。毛泽东同志曾经指出：“农民问题是中国革命的基本问题。”邓小平同志在上世纪80年代就提出了“两个大局”的思想，要根据生产力发展水平和各方面的条件，东部地区先加快发展，然后带动和支持中西部地区发展，最终实现全国各地区共同繁荣和共同富裕。并制定了从贫困到温饱、从温饱到小康、从小康到现代化三步走的现代化发展战略，为实现中华民族的伟大复兴绘制了宏伟蓝图，提出“到建党一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到建国一百年时，基本实现现代化，把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家。”党的十七大和十七届三中全会提出“到2020年基本消除绝对贫困现象、农民人均纯收入比2008年翻一番”的目标，并明确指出“搞好新阶段扶贫开发，对于确保全体人民共享改革发展成果具有重要意义，必须作为长期的历史任务抓紧抓好。”没有农业的现代化就没有全国的现代化，没有农村的小康就没有全国的小康。因此，扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，是实现全国各地区共同繁荣和共同富裕的重要途径。
国际经验和国内实践充分表明，经济社会越发展，越要关注贫困；发展速度越快，越要关注发展的不平衡。在统筹城乡发展、构建和谐社会和全面建设小康社会的过程中，农村贫困地区作为最薄弱的环节，
农村贫困人口作为最弱势的群体，需要下更大的力气给予扶持。国务院扶贫开发纲要的序言中明确写到：“缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任。”因此，我省作为全国扶贫开发的主战场，能否顺利实现“到2020年基本消除绝对贫困现象、农民人均纯收入比2008年翻一番”的目标，无疑是一个重大的政治问题，也是衡量扶贫工作执政能力、体现扶贫开发成效的“试金石”。省委九届九次全会提出的“必须始终把三农工作作为全部工作的重中之重，把扶贫开发作为三农工作的重中之重”的思想符合国情、省情。省委书记石宗源曾说：“我们能否实现经济社会发展的历史性跨越，全面建设小康社会，在很大程度上取决于我省扶贫开发的成效和进程，取决于能否早日让广大贫困群众脱贫致富。”并强调要“坚持把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，注重从制度上探索扶贫开发的新机制”。省长林树森在扶贫开发暨草地生态畜牧业工作座谈会上也明确指出：“扶贫开发是三农工作的重中之重，促进农民增收是三农工作的核心，要不断强化政府在扶贫开发中的主导作用，把扶贫开发作为一项长期历史任务，采取综合措施全面推进，充分发挥市场机制的重要作用。”省委副书记王富玉要求：“省扶贫办一定要有求变、求快、求发展的思维，站在更高起点上来思考全省三农工作的发展。要认真剖析造成贵州贫困面大，贫困程度深，农业基础设施落后，农业产业化水平低，农民增收缓慢，农民素质低等问题的深层次原因，理清发展思路，推进扶贫开发，加快农民增收步伐。”副省长禄智明强调：“扶贫开发是国家解决三农问题的战略举措，在发展现代农业、缓解农村贫困、推进新农村建设中肩负着重大历史使命。针对问题和困难，当前和下一步我省扶贫开发工作将更加关注民生、关注弱势群体，坚决贯彻执行‘两个重中之重’思想，切实打好扶贫攻坚战。”没有农民的小康，就没有全省的小康；没有农村经济社会发展的历史性跨越，就没有全省经济社会发展的历史性跨越。因此，我省扶贫开发工作要按照省领导的指示，在过去成绩的基础上，不断总结、巩固、完善、提高，从思路、制度、机制、措施上进行全方位的探索，让贫困地区农民共享改革开放成果。
认清当前形势
创新工作思路
当前，既是我省扶贫开发工作最好的机遇期，也是对扶贫工作要求更高、任务更重的“啃硬骨头”挑战期。执行1196元扶贫新标准后，我省贫困人口增加到585.38万人，占全国贫困人口的14.6%；2008年农民人均纯收入为2797元，只是全国平均水平的58.8%，50个重点县农民人均纯收入虽然有明显增长，但绝对数很小；特殊类型贫困地区和特殊贫困群体的贫困问题亟待解决；全省尚有5198个贫困村未实施整村推进，占全国的1／5，已实施整村推进的贫困村投入少、效果不明显，还需要巩固和提高；保护与开发、扶贫投入与需求的矛盾突出；扶贫工作自身也还面临不少突出问题，特别是在解决贫困问题方面，积累的有效经验不多。
在经历了大规模扶贫开发(1986—1993年)、“八七”扶贫攻坚(1994—2000年)和新阶段扶贫开发(2001—2010年)三个主要阶段后。当前我省和全国其他省市一样进入到了开发扶贫和社会救助“两轮驱动”的新阶段，进入了“生存型扶贫”向“发展型扶贫”转变的关键时刻，进入了农村改革、制度创新、现代农业建设推动的重要时期。我们既要清醒面对存在的困难和问题，更要看到扶贫开发工作面临前所未有的良好机遇。党中央、国务院，省委、省政府的高度重视，是我们做好扶贫开发工作的根本保证；国家扩大内需，把“三农”作为投入重点，促进经济平稳较快增长的政策措施，为扶贫工作提供了难得的发展机遇；国家实行新的扶贫标准，扩大了扶贫政策的覆盖范围；扶贫开发多年的工作实践，为新阶段扶贫开发工作积累和探索了丰富的经验；社会各界对扶贫开发给予广泛的关心和支持，推动了“大扶贫”格局的形成。但是，正如国务院扶贫办主任范小建指出的那样：“针对贵州目前存在的贫困问题，完全有效的经验不多，迫切需要大胆探索、理清思路、强化措施”。因此，在这样一个新的形势、新的情况下，迫切需
要我们在扶贫开发工作对象、目标任务、工作重点、投入体制、主要政策措施、资源整合、评价方法与体系等方面作出新的调整，力求抢占国家新一轮扶贫开发纲要政策制高点。
明确指导思想
提高开发水平
根据省委、省政府对我省“三农”工作的部署，当前扶贫开发工作的指导思想是：围绕到2020年基本消除绝对贫困现象、农民人均纯收入比2008年翻一番、国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增幅高于全省平均水平这三大目标，抢抓全面实施农村低保制度性“兜底”安排和实行扶贫新标准的机遇，把坚持开发式扶贫方针作为根本保证，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把提高农村贫困人口自我发展能力作为工作重点。以产业化扶贫为重要抓手，进一步加大草地生态畜牧业、蔬菜、油茶、果药竹等特色优势生态产业发展力度，做大做强产业，提升区域经济发展水平；以扶贫开发和农村低保两轮驱动作为工作手段，把产业化扶贫作为整乡推进、区域发展的核心内容，构建“大扶贫”格局，切实改变我省喀斯特石漠化地区、少数民族聚居区、革命老区、地方病多发区等特殊类型贫困区域的贫穷落后面貌；以提高贫困群众基本素质为目的，围绕劳动力稳定转移加强职业技能培训，围绕产业化扶贫加强农民适用技术培训，促进农村贫困劳动力稳定转移、转产、创业；以机制创新为动力，进一步建立健全党委政府领导“大扶贫”的部门责任落实机制、以效益优先竞争入围的扶贫项目安排和合同管理机制、以扶贫效果为导向的“以奖代补”扶贫资金分配和使用机制、以扶贫开发规划为统筹的整合政策、资金、项目机制、以激励为目标的扶贫工作绩效考评奖惩和问责机制，不断提高扶贫工作水平和成效。
突出五项重点
促进协调发展
按照新阶段扶贫开发工作要求，今年，我省扶贫开发要突出五项工作重点。
突出产业化扶贫。坚持“统筹安排、抓大不放小”的原则，大力发展产业化扶贫。“抓大”就是突出把培育发展主导产业作为整体脱贫的主渠道，实施区域性连片开发，重点发展草地生态畜牧业、蔬菜、油茶、果药竹等产业，打造一批产业扶贫亮点。“不放小”就是把扶持发展特色经济作为瞄准贫困农户的重要举措，帮助贫困乡村、贫困农户按照市场需求和发展趋势，找准比较优势，合理开发当地资源，发展村级特色产业，建立农民增收的稳定来源。按照主导产业与特色产业统筹兼顾，线、面产业带建设，整村、数村、区域、县域推进的思路，实行政府引导、市场运作、群众主体、企业带动的发展模式，做到“区域化布局、标准化生产、产业化经营、规模化发展”。根据“东油西果南药中蔬面上牛羊”的区域产业布局雏形，集中力量、集中投入，重点抓好草地生态畜牧业、蔬菜、油茶、果药竹等优势产业的连片开发。按照“增点扩面做大规模，重点突破做强大县，一般项目县巩固提高，破解原种扩繁、饲料加工、防疫体系制约瓶颈”的指导思想，做大做强草地生态畜牧业产业，使草地生态畜牧业切实成为项目区农民增收的重要支柱。重点扶持发展油茶、蔬菜、果药竹等特色优势产业，按照“市场化引导、梯度式培育、滚动式发展、做强做大产业”的要求，连续集中投入资金，建设一批优质农产品生产示范基地。围绕重点产业，扶持发展比较优势突出、市场空间大、与基地农户衔接紧密、能拉动农民增收的龙头企业和农民专业合作经济组织，让农民更多地分享产业化经营成果。
突出整乡推进工作。创新整村推进扶贫开发机制，在整村推进基础上整合资源，整乡数乡区域化连片推进，加快县域经济发展。改变“存量资金”的安排方式，在“存量不变”的前提下，把过去单一贫困村投入25—50万元的分散投入方式转变为数村乃至整乡集中连片投入，提高存量资金的使用效果。在全省产
业布局的框架下，把产业化作为整乡推进的核心内容，集中资金支持贫困地区的主导产业和重点项目，促进产业化发展区域与整村推进区域的有效衔接。以科学规划为龙头，以扶贫开发综合治理为目标，以县为单位进行统筹，构建整合项目、资金的工作平台，充分调动各职能部门的积极性，在“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则下，统筹各部门的力量，重点突破、协作推进，共同推动整乡推进扶贫开发，发挥不同渠道资金的“集聚效应”和财政扶贫资金的“黏合剂”作用。
突出农村劳动力转移培训。按照“调整结构、突出重点、加强管理、提高质量”的思路，结合就业形势和产业发展，以初中毕业后、高中毕业后未入学的“两后生”为重点对象，围绕促进劳动力稳定转移开展职业技能培训，围绕产业化扶贫加强农民适用技术培训。按照培训时限和培训内容分层次开展形式多样的省、地、县三级培训，切实提高培训质量和转移就业效果。同时，加强与国家助学补助制度的对接，结合我省实际，研究提出对农村贫困家庭子女接受职业、技能教育再补贴的具体办法。加强对贫困地区干部培训，确保扶贫政策落到实处。
突出社会扶贫。继续加强与4个对口帮扶城市在经贸协作、产业发展、特色农业、劳务输出、旅游产业和人才培训等方面的帮扶与协作，确保对口帮扶项目的实施质量和进度，实现帮扶项目经济效益和社会效益的最大化。按生产力发展水平和市场导向、做大做强产业的要求，搞好产业的梯度对接。把引进龙头企业作为重大战略任务抓紧抓好，按互利共赢的要求，大力引进龙头企业，建立健全合作发展协调机制，着力提升我省农业产业化发展水平。按照“统筹规划、自主选择、集中使用、提高效率”的原则管理使用社会帮扶资金，推动完善《关于大连、青岛、深圳、宁波四市对口帮扶资金使用和项目管理办法》。引入激励和责任机制，鼓励党政机关、企事业单位定点扶贫和对口扶贫，完善集团帮扶办法，将更多的社会资源整合到扶贫开发领域，提高社会帮扶水平。
改革扶贫资金的使用、监管方式。不断健全完善扶贫资金管理使用办法，实行全程管理，突出抓关键环节，建立健全“以资金类别、资金投向、程序管理、使用效果、合同管理、量化管理、以奖代补”为核心的源头控制、程序规范、行为遏制、下管一级、全程监控的资金使用监管体系，从而实现主要靠定性评价到细化实化量化考评管理、从静态数据库管理向开发大型网络化信息化动态管理的转变。积极探索财政扶贫资金滚动使用与产业化扶贫相结合的有效办法。改变传统的财政扶贫资金安排方式，按照“存量不变、增量用好、培育(产业)样板”的原则，认真处理好点、面和重点突破之间的关系。扶贫资金存量主要用于以村为基础的整乡推进、连片开发项目，增量主要用于产业化扶贫项目，培育典型、树立样板；扶贫贴息贷款主要用于产业化扶贫与整村整乡推进结合项目；村级互助扶贫资金主要投向省扶贫领导小组规划建设的贫困乡特色优势产业扶贫项目；培训资金主要围绕提高贫困人口劳动就业技能和满足贫困地区扶贫产业化建设需求，以贫困地区初中毕业后、高中毕业后未入学的“两后生”为重点；社会帮扶资金主要按照“统筹规划、自主选择、集中使用、提高效率”的原则管理使用；以工代赈资金和少数民族发展资金，根据省扶贫开发领导小组的总体工作部署，按照“县为单元、规划为龙头、项目为载体”的思路和“规划先行、加强衔接、统筹安排、各负其责、形成合力、讲求实效、突出重点、先易后难”的原则，在申报程序、资金拨付、项目监管上按有关规定执行，继续实行资金使用部门向扶贫开发领导小组年初备案和年底报告制，充分发挥扶贫资金的整体效益。进一步研究完善以发展产业为主、以奖代补的符合我省特点的评价考核指标体系，认真研究并确定各产业和产业中主要指标的合理权重，以客观评价不同地区的工作绩效，形成以扶贫成效为导向的进退和激励机制。
抓好七项试点
探索扶贫新路
抓好试点工作是为推进扶贫开发工作积累经验的重要途径，因此，在今年的扶贫开发工作中，要把各项试点工作摆在突出位置，积累扶贫开发工作经验，探索扶贫开发新路子。主要围绕七个方面来开展。一是高标准推进威宁喀斯特地区扶贫开发综合治理试点工作。围绕到2012年基本摆脱现有贫困状态，2015年农民人均纯收入达到4000元以上，2020年基本达到总体小康水平的目标，分四批做好试点规划编制工作。在科学规划试点工作的基础上，大力发展草地畜牧业、薯类、蔬菜、精品水果、核桃等优势产业，带动贫困农户增收。按照参与式扶贫的方式，以市场为引导，充分调动群众积极性，鼓励群众发扬自力更生、艰苦奋斗、努力创业的精神，在全省探索总结出一条成效突出的特殊类型地区扶贫开发综合治理新路子，为全国提供可鉴经验。
二是积极抓好扶贫开发与农村低保“两项制度”衔接试点。根据国务院扶贫办今年在重点县全部开展试点工作的要求，加强与统计、民政部门和残联组织的联系，认真研究我省新标准下贫困人口的分布与特征，按照共建信息平台、共享资源成果、分别满足工作需要的思路，调整统计指标，完善政策数据，进一步提高扶贫工作的“瞄准度”，使贫困人口应保尽保、应扶尽扶。今年上半年在50个扶贫重点县推开，年底前覆盖87个县(市、区、特区)。加强扶贫统计监测，建立健全贫困人口的识别和监测机制，不断完善新一轮建档立卡工作。
三是拓展小额信贷扶贫和村级互助资金试点。创新互助资金试点和小额信贷有机结合的方式，按照“商业性信贷＋政策性贴息＋商业性政策性融合共担风险”的运行机制，采取“三补一贴”(补充互助金资本金、补助工作经费、补偿信贷风险、对农户贷款进行贴息)的激励机制和规范的操作模式，充分发挥信贷扶贫资金、村级互助资金在贫困地区经济发展中的重要作用，使有限的资金发挥更大的效益，并在取得试点成功经验的基础上向全省有序推广。
四是探索建立龙头企业和贫困农民利益连接机制试点。结合推进产业化扶贫，采取扶贫贴息贷款、灵活运用妇女创业小额贷款贴息等有效措施扶持贫困地区龙头企业发展壮大，充分发挥扶贫龙头企业带动作用。以扶贫资金到村到户为政策底限，发展多种形式的农民专业合作经济组织，探索“公司＋基地＋农户”、“公司＋基地＋农民专业合作组织＋农户”等方式，建立企业与农户的利益连接机制，提高农民组织化程度。积极探索贫困农户参与产业化过程的有效方式，使贫困农户真正成为扶贫资金使用的最大利益主体。五是积极开展乡村旅游扶贫开发试点。根据乡村旅游产业规划布局，先期在生态条件优越、自然风情浓郁、民族特色鲜明的黔东南、黔南、黔西南三个少数民族自治州探索开展乡村旅游扶贫开发试点，坚持以贫困农民作为乡村旅游扶贫开发试点的利益主体，通过加大投入，让农民从乡村旅游产业各链条环节中获益，努力提高非农产业在农民收益中的比重。
六是重视推进较少民族地区扶贫开发试点。始终高度重视加强少数民族扶贫开发工作，在巩固发展毛南族地区扶贫开发成效的基础上，重点对遵义市务川、正安、道真仡佬族聚居区以及黔东南、黔南、黔西南州等较少民族聚居区实施扶贫开发。
七是开展特殊类型贫困地区综合治理试点工作。根据国务院扶贫办要求，把特殊类型贫困地区综合治理放在重要位置，在我省武陵山区等1-2个集中连片贫困地区开展扶贫攻坚，推进区域综合治理，提高扶贫开发效果。
长风破浪会有时，直挂云帆济沧海！新一年的扶贫开发工作指导思想明确、目标任务确定，省扶贫办将在省委省政府的坚强领导和国务院扶贫办的指导下，牢固树立和落实科学发展观，把扶贫攻坚作为贵州
最大的民生，增强执政能力，破解发展难题，“行动行动再行动，落实落实再落实”，努力开创我省扶贫工作新局面。
(作者系省扶贫办党组书记、主任)
