发展壮大县域经济政策措施落实情况调研
为进一步掌握州委、州政府《关于发展壮大县域经济的若干意见（试行）》下发以来的执行情况、存在的问题，近期，我们组织州人大办、州发展改革委、国土资源局、水利局、住房和城乡建设局、旅游局、交通局、人力资源和劳动保障局等相关部门深入四县，就发展壮大县域经济措施的落实情况进行了专题调研，为州委、州政府进一步充实完善扩大县域经济相关政策提供决策依据。
一、《关于发展壮大县域经济的若干意见》执行情况
（一）思想统一，扎实推进，总体工作成效显著。总体上看，州委、州政府《关于发展壮大县域经济的若干意见（试行）》下发以来，各县均予以了高度重视，组织各部门进行了学习，能够自觉把思想和行动统一到州委、州政府的战略部署上来，按照《若干意见》确定的目标任务，结合各县实际，理清工作思路，明确工作重点，狠抓工作落实，努力将政策优势转化为发展优势，取得了显著的工作成效。一是促进了县域经济加快发展和综合实力的迅速提高。发展壮大县域经济政策的实施，有效改善了县域经济发展的环境，增强了加快发展的信心和决心，调动了工作积极性，促进了县域经济发展。二是提高了县域经济统筹城乡和经济社会发展能力。实施发展壮大县域经济政策，有效促进了县域经济要素集聚和合理配置，推动了城乡统筹发展，增强了中心城镇经济对周边地区的发展带动力。同时，优化了外部
环境，进一步增强了城镇块状特色经济对区域经济发展的整体带动力。三是提高了县域经济行政管理体制改革和行政效率。发展壮大县域经济政策的实施，在一定范围内减少了行政管理的层次，简化了各种审批程序，减少了审批环节，提高了县级政府行政管理的效率，使县级政府能因地制宜履行职能，其决策和管理更贴近基层实际，更加直接、近距离地为市场主体和社会公众提供有效的服务，发展环境得到明显改善。四是推动了县域经济发展方式转变。通过创新发展思路，突出县域特色，构建城乡统筹推进，特色优势鲜明，发展动力不断增强的县域经济格局，各县更加重视转变发展方式，资源、人才、科技等发展要素的配置更趋科学合理，人的需要与自然环境相协调，经济发展与社会进步相协调的新的发展方式得到进一步确立，发展的活力进一步增强。2011年，全州县级GDP达到53亿元，占全州总量的74%。较上年提高1个百分点，四县地方财政一般预算收入达到2.56亿元，占全州总量的68.3%，较上年提高79.5个百分点。四县固定资产投资达到40.8亿元，占全州总量的85%。全州农牧民人均收入达到了5631元，同比增长了17%。
（二）创新思路，突出特色，特色产业布局初显。 调研中，我们发现，《若干意见》实施以来，对各县经济发展有较好的推动作用，各县在产业布局上，注重围绕“特色”做文章，进一步促进了经济结构优化，加快了农牧业现代化、工业化、城镇化进程，民营经济、特色经济得以发展，县域经济竞争力和综合实力得到增强。
2
1、农牧业方面：各县结合自身实际，围绕建设高原现代生态畜牧业示范区，加快发展特色农牧业，着力打造“绿色、生态、有机”农畜品牌产品。门源县按照《若干意见》提出的四个规划分区的建设要求，突出地域特色，狠抓基地建设，在生产布局、品种培育、产业培植等方面取得了显著成效。刚察县按照《刚察县生态畜牧业循环经济发展规划》，加快农牧业建设规模化发展，全力推进以草产业基地、绿色畜产品基地、良种繁育基地、牛羊育肥基地、畜产品加工物流基地、科技培训基地等六大基地建设，不断完善集约化经营运行机制、效益增长机制、利益分配机制，切实提高了农牧业生产经营组织化、规模化程度。海晏县深入推进高原现代生态畜牧业建设，集约化经营扎实推进，引进了总投资1.15亿元的海北高原现代生态畜牧业产业园和总投资4770万元的藏区现代农业科技示范园项目，农牧业产业化发展实现新突破，形成了‚双轮驱动‛的新格局。祁连县充分利用净土优势和畜产品无公害优势，大力推进农牧业产业化、集约化、规模化发展，品牌效应逐步显现。
2、工业方面：围绕发展特色工业经济，加快推进四个工业集中发展区建设，着力打造优势产业集群，推进新型工业化进程。门源县以基础优势产业为依托，以资源合理配置为手段，有效聚集生产要素，着力培育水电、建材、农畜产品加工、金属及非金属和煤炭五大支柱产业，形成以大通河水电走廊、宁缠煤炭采选区、东部和西部有色金属采选区、县城农畜产品加工区、中部建材工业区为主的‚一廊五区‛发展格局。祁连县
3
制定出台了《祁连县加快工业经济发展若干政策意见》等优惠政策，工业布局上打造野马嘴金属采选、冶炼及深加工园、阿柔煤炭洗选和新型建材工业园和冰沟农畜产品精深加工工业园三个点，通过努力冰沟工业园区已列入全省重点支持发展的10个中小企业创业园之一，同时，风能资源开发、黑河流域水电资源整体开发、蛇纹岩提取金属镁等均取得积极进展。海晏县以红河湾工业工业园区作为工业布局的核心，引进了兴青洗煤、中能物流、天盛光伏线切等重点工业项目，建成智源、基宏洗煤和鸿远新型建材项目，园区入驻企业达到15家，园区经济占全县经济总量的62%，工业对县域经济发展的支撑作用更加突出，工业经济呈现‚园区建设步伐加快、总量大幅提升、拉动作用进一步增强‛的喜人局面。刚察县按照《青海省热水煤炭产业园区总体规划》，园区水、电、路等基础设施建设取得了长足发展，服务能力全面增强，先后有青海义盛选煤有限公司、青海东明商贸有限公司、青海盛鸿矿业有限公司、青海畅达物资储运有限公司等15家有实力的企业入驻，园区发展形势良好，综合实力显著增强，2011年纳入纳入柴达木循环经济试验区规划，为进一步发展奠定坚实基础。
3、旅游业方面：围绕建设高原旅游名州，加快海北旅游区、旅游带、旅游精品线路以及生态景区、生态景观河、特色镇和中心旅游城镇建设，着力打造特色、生态旅游业。门源县按照全州旅游规划的总体发展构想，逐步构建‚三大生态景区、三个特色旅游城镇、四条精品旅游线路和六个露营基地‛的发展格局，
4
景点吸引力不断增强；祁连县五星级天境大酒店、中天泰祁连国际大酒店、东方瑞士水世界、瑞士风情街等旅游服务项目相继成功落地，旅游接待能力不断提升；刚察县继续主打‚观鱼‛、‚祭海‛和‚高原海滨藏城‛三大文化旅游特色品牌，成功举办‚青海湖观鱼放生节‛、‚首届仓央嘉措情歌专场音乐晚会‛和‚民间祭海盛典‛等节庆活动，旅游文化内涵不断丰富；海晏县积极寻找旅游业发展的突破口，理清工作思路，依托青海湖、金银滩景区，不断拓展新景区建设，并大力开发藏乡剪纸、动物标本、民族服饰等特色旅游产品，规模和效益不断提升。总之，通过各县的不懈努力，海北旅游的知名度和影响力进一步扩大，经济效益日趋明显。
（三）明确权责，注重落实，政策措施得到较好贯彻。 从调研情况来看，《若干意见》中各项政策和下放权限贯彻落实较好，六项扩大县域经济的管理权限全部下放，执行率为100%；县级享有的七大类35项权限中，落实到位30项，执行率为85.7%；四大类县自行审批、报州备案的事项，3类落实到位，执行率为75%；五方面调整完善财税管理体制，执行率达到100%。
《若干意见》出台后，赋予县级更大的发展自主权和决策权。特别是实现“六个一律”下放，为大胆破除一切妨碍和束缚县域经济发展的思想观念和政策规定，进一步放权到县，促进县域经济发展，奠定了政策基础。同时，按照“六个一律”要求，实现了两个“下移”。一是权力下移。即明确了县级政府享有投资项目及管理、建筑工程、水利和环境保护、旅游服务、社会事业、公安和
5
交通运输、行政执法等管理权限；享有国民经济和社会发展计划、规划编制、县属事业单位编制调整、城镇公交票价等定价县级自行审批、报州备案的权力。二是财力下移。即从增值税增量分成、资源税分成、企业所得税分成、新建企业税收留成、其他税收分成等方面调整完善财税管理体制，提高县级政府分成比例，为县级财力积累做好了铺垫。
二、《若干意见》执行过程中存在的问题
（一）各县享有权限，部分事项已与新的文件精神不符。
1、投资项目及管理类，‚投资3000万元以下符合产业政策的工业投资项目审核备案权，中小企业技改、改扩建项目审核备案权‛已不符合新的产业精神，应不受资金规模限制；‚除国家明确规定外的非金属矿的采矿权和探矿权‛提法不明确。
2、水利、环境保护类中‚水土保持设施‘三同时’审批权‛无法下放。
3、旅游服务类中 ‚农（牧）家乐餐饮企业的评定审批权‛和‚二星级以下星级宾馆的评定审批和三星级以下宾馆的复核权‛提法不明确。
4、社会事业类中，‚中级及中级以下专业技术人员职称的评审权，培训及资格证、聘任证、继续教育证的发放权‛和‚残疾人办证审批权‛实际操作中仍由州级部门实施。
5、公安、交通运输类中，‚除特种行业外，一次性投资2000万以下建设工程消防设计审核权、验收权‛与新颁布的《消防法》冲突；‚营业性驾驶员从业资格培训管理权‛提法不明确。
6
（二）县自行审批、报州备案或受监督审查的事项中，《若干意见》中提出的‚事业单位工作人员的考试录用，州人事工作领导小组审批考录计划和招聘方案，县组织实施‛在工作实际中无法实施。
（三）各县反馈的其他问题
1、祁连县反映没有村级水管员。
2、门源县反映的劳动就业培训不符合县情实际。
3、刚察县反映的高校毕业生就业困难，希望在公务员考录和事业单位公开招聘考试中对本县考生给予政策照顾。
4、刚察县反映双语人才缺乏的问题。
三、充实完善发展壮大县域经济政策措施的意见建议
（一）进一步明确下放到各县的权限。对原有《若干意见》中与新法律规定相冲突的、提法不明确的应加以修改。包括：
1、投资项目及管理类，‚投资3000万元以下符合产业政策的工业投资项目审核备案权，中小企业技改、改扩建项目审核备案权‛建议改为‚符合产业政策的工业投资项目审核备案权，中小企业技改、改扩建项目审核备案权‛；‚除国家明确规定外的非金属矿的采矿权和探矿权‛在实际操作中各县可以按矿业权设置方案通过招拍挂方式出让第三类矿产（砂石、粘土）采矿权，但非金属探矿权州县均无发证权限，只能审核后由国土资源厅进行配号发证，建议修改为‚除国家明确规定外的非金属矿的采矿权‛。
2、水利、环境保护类，根据水利部令第24号《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定（修正）》中第八条的规定，
7
谁审批则承担相应责任，建议‚水土保持设施‘三同时’审批权‛不予下放。
3、旅游服务类，建议将‚农（牧）家乐餐饮企业的评定审批权‛修改为‚二星级以下农牧家乐的评定、复核、挂牌权限‛，‚二星级以下星级宾馆的评定审批和三星级以下宾馆的复核权‛修改为‚二星级以下星级宾馆的评定、复核、挂牌和三星级宾馆的复核权‛。
4、社会事业类，‚中级及中级以下专业技术人员职称的评审权，培训及资格证、聘任证、继续教育证的发放权‛，其中中级以下职称评审和专业技术人员的培训已下发至各县组织实施，但根据省纪委等六部门联合下发《关于进一步严肃公务员考录和事业单位招聘工作纪律的通知》（青纪发“2011”13号）中‚对于国家和省纪委、省政府已发布实施的干部人事法规和政策，各地各单位必须认真贯彻执行，如需结合当地实际作出变动或调整，必须报经省人事部门批准‛的规定，在省人事部门未同意将中级职称评审权下放至县级以前，建议中级职称评审权、办证权仍由州级人事部门组织实施；‚残疾人办证审批权‛与《中华人民共和国残疾人证管理办法》相关规定冲突，县级残联只有初审权，审批权必须由州残联实施，建议以上两项权限不予下放。
5、公安、交通运输类，‚除特种行业外，一次性投资2000万以下建设工程消防设计审核权、验收权‛与新颁布的《消防法》备案制不相符，目前消防机构实行部分审核、验收制，除特种行业（特殊工程和达到一定面积规模的人员密集场所）按照《消防法》《建设工程消防监督管理规定》的十三条、十四条内容实行审核、验收外，均实行备
8
案制，由支队网上消防办事大厅统一受理，县级公安消防大队进行备案，大队当前因专业技术人员不足不受理审核、验收，由支队统一进行审核、验收，建议此项权限不予下放；‚营业性驾驶员从业资格培训管理权‛，根据《道路运输从业人员管理规定》（中华人民共和国交通部令2006年第9号），我州经营性道路客货运输驾驶员从业资格的考试、发证、审验由州运管处负责，建议将‚除从事道路危险货物运输以外的道路客货运输车辆《道路运输证》发放、管理‛下放至各县交通部门。
（二）对县自行审批、报州备案或受监督审查的事项中无法实施的权限予以收回。《若干意见》中提出的‚事业单位工作人员的考试录用，州人事工作领导小组审批考录计划和招聘方案，县组织实施‛，与2011年6月省纪委等六部门联合下发《关于进一步严肃公务员考录和事业单位招聘工作纪律的通知》（青纪发“2011”13号）中规定‚县（市、区）及以下所属事业单位公开招聘人员方案由县（市、区）级人事部门制定招聘计划，由州市地人事部门核准、统一组织，并监督实施‛相冲突，建议仍由州人事部门行使此项权限。
（三）对各县提出有关问题的建议。一是祁连县反映的没有村级水管员问题，建议由州水利局专题督促落实，重申各县务必按照《海北州水利工程运行管理办法》（2004“113”号）和《海北州农牧区水利工程水费征收管理办法》（2004“114”号）文件要求，落实好村级水利工程的管理、维修及水费征收工作。
9
二是门源县反映的劳动就业培训不符合县情实际。建议由州级人力资源保障部门编制年度培训计划，将农牧区初、高中以上毕业后未升学、就业的新生劳动力作为培训重点，以
二、三产技能培训为主，并充分考虑时间安排的合理性，尽量将上报培训计划和培训项目招投标工作提前，更好地利用冬春农闲时间开展培训。
三是刚察县反映的高校毕业生就业困难，希望在公务员考录和事业单位公开招聘考试中对本县考生给予政策照顾。目前，我州机关、事业单位公开招考工作人员其根本目的是选拔人才，而不是解决就业。从我州专业技术人才队伍现状看，存在的问题不仅是总量不足，结构不优和现有人员水平不高的问题更为突出，技术人才匮乏是制约我州教育、卫生、农牧等社会事业的发展的‚瓶颈‚。从吸引人才服务于地方经济社会发展的长远目标看，更需要选拔引进县外、州外乃至省外的优秀人才。考虑到民族自治州的实际情况，省上提出自治州考录公务员时可以拿出不超过本州招考职位总数40%的职位面向州内户籍招考。建议由州人力资源和社会保障局牵头，积极向省委组织部、省人社厅、省公务员局反映实际情况，争取在公务员考录中加大面向本州生源招考职位的比例，从各县招考职位总数中拿出一定比例的职位面向本县户籍生源招考。
四是刚察县反映双语人才缺乏的问题。建议在每年的公开招聘教师和公务员考录中拿出一定数量的职位定向招考双语人才。通过选派县乡两级干部双向交流挂职锻炼，提高汉族干部
10
运用少数民族语言和少数民族干部运用汉语的水平。强化干部双语培训工作，将双语培训纳入州县干部培训规划之中，加大对双语培训软硬件设施的投入力度，做到双语培训有安排、有考核、有保障，并将培训与个人年度考核挂钩。同时，积极向省教育部门反映问题，争取为我州培养定向双语免费师范生。
（四）进一步解放思想、更新观念，推动县域经济实现跨越发展。奋发有为的精神状态是发展需要投入的第一要素；良好的发展软环境是发展需要投入的第一资源；发挥比较优势，走特色发展之路是县域经济发展的成功之路。所以各县必须要牢固树立发展是硬道理、是第一要务的思想观念，大胆冲破条条框框的束缚，敢干敢试敢闯敢破常规，力求做到想干事、会干事、干成事，真正树立干大事、创大业的雄心大志，切实增强大上项目、上大项目的气魄和胆略。通过解放思想、更新观念，坚持做到深化改革与加快发展相结合，整体推进与重点突破相结合，政府推动与市场运作相结合，借助外力与启动内力相结合，经济手段与组织措施相结合，全面增强县域经济活力和竞争力。
（五）充分发挥好县域经济的四项作用。一是突出载体作用，将发展县域经济作为推进社会主义新农村建设的重要载体，将之作为促进农民增收的重要举措和保持全州经济平稳较快增长的重要支撑。二是突出县城作用，重点发展壮大中心县城和重点城镇，使县城和重点城镇成为全面激活县域经济的‚加速器‛，以此带动县域经济全面快速平衡发展。三是突出优势作
11
用，县域经济就是特色经济，应立足本地实际，发挥优势，放大特色，着力培育打造一批支柱产业、骨干企业和知名品牌。四是突出主导作用，把有基础、有潜力、具有成长空间的产业确定为主导产业，突出主导产业的带动和辐射功能，构筑优势产业。
（六）建立州发展壮大县域经济工作领导小组。发展壮大县域经济工作涉及部门多，矛盾多，错综复杂，解决起来难度很大。为加强对发展壮大县域经济工作的综合协调、督查和指导，建议成立以州政府领导为组长，州发改委、财政局、住房和城乡建设局、国土资源局等有关部门为成员的发展壮大县域经济工作领导小组，统筹协调和推进全州发展壮大县域经济工作。同时，进一步充实完善支持政策，继续搞好跟踪调研，在广泛征求各方意见的基础上，不断充实完善发展壮大县域经济政策内容，以确保发展壮大县域经济工作健康有序进行。
