┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
前 言
随着互联网的的兴起，手机功能的增加，不法分子更是将诈骗骚扰的内容升级到“银行卡被盗刷”、“中奖兑换”„„五花八门，不一而足。据12321统计中心2015年下半年调查数据显示，我国手机用户平均每周收到各类垃圾短信达16条之多。垃圾短信这一社会的“顽疾”严重影响民众的隐私安全与财产安全。政府不断出台政策治理，媒体频频曝光，用户也不断投诉，运营商的不断打击，但是垃圾短信现象不但没有得到有效治理，反而有愈演愈烈之势。这要求政府不得不在巩固现有治理成果的同时，对这一现象投以更大力度的监管，以保护民众的隐私安全，财产安全。因此巩固现有治理成果，加强对新形势下不断花样翻新的垃圾短信的治理成了目前政府治理的重点，这要求政府创新治理方式适应新情况，首当其冲是要完善相关法律，使得治理有法可依，这也是发展法治国家的必然要求。其次，电信运营商作为垃圾短信治理的重要主体，政府如何加强对电信运营商的监管，使电信运营商克服利益诱惑，担负起应负的社会责任，是政府治理的重要举措。
一、垃圾短信的概述
法律层面对垃圾短信的含义仍没有一个完整的表述，对垃圾短信的治理研究仍然处于探索阶段
（一）垃圾短信的概念
垃圾短信是指未经用户同意向用户发送的用户不愿意收的信息，或用户不能根据自己的意愿拒绝接收的短信息，信息内容为不良信息和违法信息。垃圾短信充斥着我们的生活。其特点主要有以下四个方面1.成批量发送。垃圾短信的发送者通过手机，互联网或者消息群发器，针对一个或者大批量的手机号码反复发送，发送数量大。2.违背接收者的主观意志。首先接收者收到垃圾短信是未经接收者同意而被强制性接收，部分垃圾短信中含有未经过短信接收者的同意而发送，并含有强制性的服务条款。3.客观上对接收者造成骚扰。接收大量垃圾短信不仅会带来隐私财产上的风险同时也
[1]
共
14 页
第
1 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
会影响手机的正常使用，而判断接收的短信是否对接收者构成骚扰的标准应该由接收者是否对接收的短信提出投诉来判断。4.短信内容不合法。凡含有钓鱼网站链接，诈骗虚假广告信息、暴力色情文字以及其他违反法律和其他法规的相关内容的短信，都会对社会造成恶劣影响，无论主、客观因素如何都应该一律视为垃圾短信。
(二）垃圾短信的分类
垃圾短信复杂多样，一般可大致分四大类：
1、骚扰型
多为一些无实质性信息的只为博人眼球而存在的垃圾短信，发送号码多为手机或小灵通号码，此类短信危害性较轻。
2、欺诈型
此类短信多是想骗取用户的钱财，主要手段为编造中奖信息，并附带连接，一旦进入给出的链接手机内的所有信息就会被违法者掌控，随着手机互联时代的到来，手机功能的多样化垃圾短信的诈骗目标也从最初的盗取手机话费升级到银行卡支付宝网银等的个人信息的泄露，银行账户和密码的盗取更会造成社会信任危机，因此此类垃圾短信是所有类型中危害最大的，也是治理的重中之重。
3、非法广告短信
如办假证、出售违法商品之类，非法广告短信可能会增加犯罪率影响社会秩序，因此影响恶劣，令人反感。
4、短信业务提供商违规群发
误导用户订制短信业务，发送号码多为SP接入代码，一般为四位数字。发送号码通常情况下不分网内网外，既有通过移动号码对联通用户发送的，也有外地联通号码对本区用户发送的。此类型垃圾短信不十分常见。
5、诅咒型
多以让更多用户转发为目的而加以诅咒内容以威胁短信接收者按照其意愿来做出不自愿行为。此种类型是利用公民迷信的心理来进行活动。随着治理的推进和人民素质的提高此类型垃圾短信在也逐渐消失在人们视线中。
(三)垃圾短信的发展现状
垃圾短信的形式随着时代的不断变化而变化。目前,随着互联网+的蓬勃发展各种线上软件登录都需要用户以手机登录，用手机短信形式接收验证码并回复验证码,这个过程就会导致手机信息被一些不法分子盗取，手机内的各种信息已不再是秘密,同
共
14 页
第
2 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
时线上支付形式也会通过手机验证的方式来确认支付,由此导致用户的个人信息包括隐私和财产信息都受到威胁,这是垃圾短信的新功能和也是犯罪分子新的犯罪形式。 2015年工业信息化部出台的《规定》明确以用户为中心,要求所有给用户发送的商业类型短信都要尊重其接收意愿,但有很多订阅短信仍然是强制性订阅,强行发送且无法拒绝。根据12321网站2015年下半年报告显示仍有三成用户表示短信发送者没有标注内容提供者名称,导致信息来源不明。有百分之二十多的用户表示无法退订或退订不成功,这些都违反了规定的中心思想和要求,影响用户使用感受。而推送信息中商业信息成为了接收数量最多的信息,其中最多的是商家推送商品信息,以1069开头的各类商业信息的轰炸也表明了我国对个人信息的保护还处于落后状态。
伪基站发送短信是垃圾短信的另一主要发送形式,“伪基站”即假基站,它是利用系统的缺陷,即网络可以对使用用户进行鉴权,而用户不能对网络进行鉴别,称之为单向鉴权来发送垃圾短信给用户。最常见的伪基站冒充“10086”“95533”和银行号码发送积分诈骗短信,此类短信会出现一次接收多条,多次接受的特点。但由于其自身特点和技术原因,伪基站短信愈演愈烈,是治理过程中的重点难点。
链接短信也是目前垃圾短信的主要形式之一。短信链接中往往暗藏风险,犯罪分子通过发送带有链接的垃圾短信诱骗接收者点击链接,链接有可能暗藏木马病毒,或通过链接盗取手机内个人信息。媒体也多次曝光过因点开链接而造成的财产损失隐私暴露的状况。垃圾短信的危害越来越大,如同不断升级的病毒,需要我们加大力度进行整治。
二、垃圾短信的治理现状及存在问题分析
垃圾短信是多年顽疾,一直困扰者手机用户和治理主体,政府部门、电信运营商和行业协会,垃圾短信的存在对个人和社会都造成负面影响如不彻底整治,后果将是多方面的。垃圾短信问题政府采取了多种治理措施并积极探索治理模式的新变化以适应垃圾短信的发展。主要从四个方面来治理
（一）电话实名制政策的落实
绝大多数手机用户都受到过垃圾短信的骚扰,各种形式的短信干扰手机用户的使用体验,但由于侵害个人信息的行为人的身份信息没有登记,或者登记的信息是虚假
共
14 页
第
3 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
的,导致公安机关在取证、调查、处理时遇到困难。对垃圾短信的治理造成了很大阻碍。因此工信部2013年出台了有关电话实名制的政策。
电话实名制即用户办理宽带业务、移动电话、固定电话、无线上网卡的入网、过户等业务时,应提供真实身份信息,以自己的品牌、名称、产品等文字标识做为手机号码进行注册。实行严格的手机实名登记以后未经名登记的手机卡将无法买到,这样无疑使手机犯罪被查处的风险增加,有利于从源头上加大对犯罪的威慑和预防,同时也有利于打击利用短信、电话等实施的违法犯罪活动。实名登记信息将为公安机关提供违法犯罪行为的侦查线索,最大限度的降低用户不必要的损失。同时实名制登记对垃圾短息的治理具有积极意义,以往不能推行的通过短息号码查找垃圾短信发送者的方法在电话实名制后拥有了可行性,为垃圾短信源头治理加大了可控性因素。另外,移动电话卡实名制登记还能够有效地加强移动互联网络中的不良信息的整治,为营造良好的网络环境提供支撑。
“实名制”是工信部于2013年9月1日出台的政策,是对垃圾短信治理的有效举措，但自政策出台开始直至2015年,经过两年时间，政策才被强制性实施,目前，我国仍有两亿用户没有进行实名制登记。2015年8月开始,仍旧没有办理电话卡实名登记的用户，办理资费调整、业务查询等业务时都将受到限制,并且不排除“停机”处理的可能。2015年9月1日起,各个电信企业在通过各类实体销售渠道贩卖手机卡时,将要求用户出示本人身份证件,同时必须当场在第二代身份证读卡器上进行验证，否则将不予出售手机卡。规定还指出用户以冒用、伪造、变造等的虚假证件办理入网手续的,电信业务经营者不得为其提供服务,并由相关部门依照《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定处理。同时,对电信管理机构工作人员在对电话用户真实身份信息登记和实施监督管理的过程中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为的将依法给予处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。2016年5月24日，工业和信息化部发布最新通知，要求各基础电信运营商要在年底之前将实名制登记率推进到95%，2017年6月30日前实现电话实名制登记率100%。同时，实名制登记必须由二代身份证将对实名制用户进行身份核验，此项举措被称为史上最严手机实名制
（二）通信短信服务管理规定
《通信短息服务管理规定》于2015年6月30日起施行,其内容主要涉及短信息服务规范、商业性短信息管理、用户投诉和举报制度、监督检查制度几方面,从制度规章角度完善了对于通信短信息服务在事前、事中、事后的监管流程,明确了电信管 [2]。
共
14 页
第
4 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
理机构、基础电信业务经营者、短信息服务提供者、短信息内容提供者和举报受理中心的法律责任。其中,商业性短信息管理是《规定》的重点。
自从2013年起,我国开始了移动通信转售业务,这给垃圾短信的治理带来了新的挑战,转售业务试点开始后市场主体又变得更加复杂,监管的程序又变得更加复杂,以往需要对运营商的监管市政府主要的监管对象,当市场机制下企业进入到通信行业中来,这是市场化程度加深的利好信号,是我国市场化程度进一步发展,但对电信行业监管来说无疑是一个新的挑战。
《规定》为确保用户权益,在条款中定了商业短信服务的提供者必须予以短信接收者选择权,已明确清楚的方式告知用户如何拒绝接受此项短信,也就是我们日常在接到各类网购或商家短信的最后所显示的“回复TD退订”此类字眼的法律根据。同时维护用户隐私权方面援引其他规定加以保护。如违反上述规定,将会对电信管理机构处以1万至3万元罚款,同时向社会进行公告。此项举措显著加强了对用户权益的保护力度。同时,对垃圾短信管理工作提供了便利。运营商和端口管理方面,《规定》也提出要求其加强管理,尤其是短信运营商,在短信发送权外放后如何管理,运营商与企业间的利益关系监管是重点,企业如何在利益和社会责任面前进行取舍,能否承担起其应承担的社会责任是政府关注的重点,加强对运营商的监督,同时在互联网快速发展的状况下互联网信息与手机垃圾短息也产生了密不可分的联系,在服务外包背景下使企业负起社会责任是重要发展方向,同时政府充当监管角色使各方各司其职,垃圾短息治理措施系统而全面。
工业和信息化部已组建“基础电信企业垃圾短信网间联动处理平台”相比于从前的单一式的处理，联动式具备覆盖面广，减少了重复工作，大大提高了垃圾短信的处理效率。同时,建立了垃圾短信监测及治理效果评估体系,为治理工作提供情况监测和效果评估。作为第一部比较完善的垃圾短信治理规定。此规定明确规定了用户享有的各项权利并且规范了短信息内容发送者的基础运营商和行业协会等多方主体的责任。此项规定中明确了在治理时要采取多方主体联动的方式而非仅仅采取政府治理,《规定》所采取的系统化治理措施,让每个环节的主体都参与进来。是新形势下政府治理模式的新探索。
用户是垃圾短信的终端,垃圾短信治理的目的在于保护民众的财产和隐私,同时也使民众拥有更好的使用体验,维护社会秩序。因此,治理垃圾短信的前提就是保证使用者的正常使用,在此前提下以用户反馈为重要线索尽行点对点直接准确处理,12321投诉网站就是接收用户主动投诉的重要途径,维护其监督权,《规定》为确保用户权益,在条款中明确规定了商业短信服务的提供者必须予以短信接收者选择权,已明确清楚的方式告知用户如何拒绝接受此项短信。
共
14 页
第
5 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
（三）12321举报中心
12321全称为网络不良与垃圾短信举报中心,是中国互联网协会受工业和信息化部的委托建立的举报中心。该网站建立于2005年,2014年更名为网络不良与垃圾短信举报中心,涉及垃圾短信,骚扰电话、诈骗电话、恶意应用、邮件、网站等。举报中心平均每天会接到两千条举报短信,民众在收到垃圾短信等不良信息骚扰的时候可直接登录该网站,12321举报中心的举报流程简便易行无需注册,先选择举报类型,然后填写本机号码以及骚扰号码,网站为加大对来及短信的打击力度对垃圾短信的举报者还会基于查实进行反馈,以明确举报结果。12321举报中心是这样一个窗口,它一方面排解了民众的不满,使人民意见可以表达,另一方面举报信息也有利于对垃圾短信的打击,尤其是在手机实名制之后,手机号码可直接显示机主信息,使得追责变得具有可行性,民众在政府治理中充当政府的眼睛,帮助政府快速找出垃圾短信的发送号码,圈定垃圾短信发送责任人,这样对直接的责任追究起到了良好的促进作用,12321举报中心还会定期进行问卷调查并作出调查报告,它是目前唯一的有关与垃圾短信的常规性调查报告。,从2006年开始每年开展1次,自2008年以后,每年开展2次,报告以每半年为一时间节点,就2015年下半年报告来说报告以充足的样本容量,面向全国的移动用户,以12321网站和新闻媒体推送的形式进行问卷调查,详细记录了民众人均每周接受的垃圾短信的数量以及处理情况,民众收到垃圾短信骚扰的主要类型等等。网站的调查记录是反馈我国治理垃圾短信治理成果的重要途径,通过调查所显示的垃圾短信数量的变化一方面对过去治理措施的可行性做出判断,另一方面对未来垃圾短信的治理提供了借鉴。 用户是垃圾短信的终端,垃圾短信治理的目的在于保护民众的财产和隐私,同时也使民众拥有跟好的使用体验,维护社会秩序。因此,治理垃圾短信的前提就是保证使用者的正常使用,在此前提下以用户反馈为重要线索尽行点对点直接准确的治理,12312投诉网站就是接收用户主动投诉的重要途径,维护其监督权,
（四）伪基站治理
2016年4月令人震惊的新闻事件即北京市许先生在回复了来自运营商号码的取消订阅短信的验证码之后,所有信用卡的全部储蓄一夜之间不翼而飞,但经调查发现,所谓运营商的订阅短信根本就不是真正的运营商发出的,是犯罪分子利用伪基站假冒运营商利用人们对公知号码的信任，利用验证码回复而获取移动终端信息,最终盗取财产。而所谓伪基站伪基站就是假基站,它与运营商无真实的网络连接,一般是由主机和笔记本组成,一般伪造成运营商的基站,可以任意伪造主叫号码对伪基站可以强制获取一定范围内的手机信息并向一定范围内的手机推送垃圾短信使得手机在此期[3]
共
14 页
第
6 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
间内不能使用正常的运营商服务。这种方法发送垃圾短信是不能通过常规方式解决的。目前大多数的伪基站犯罪要投入大量财力人力,进行踩点防守。
三、治理过程中存在的问题及成因分析
（一）实名制落实不到位
政策以什么形式扩散到民众中去,是政策为人民了解接受的关键,人民了解政策无非是通过媒体手段,包括广播电视报纸和网络,然而政策宣传后的实施阶段各方主体都是消极不配合的状态使得此项政策的实施时间超出像限塑令这样的单方主体即可实施的政策,因为实名制侵犯了一方主体利益,需要企业承担高度的社会责任,同时需要民众的配合,这项政策中虽然政府是政策的颁布人但政策需要第三方主体才能实施,因此实名制的推行需要企业认识到自己的社会责任,民众认识到政策对自身的重要意义以及社会责任感,同时对运营商有足够的信任。
实名制政策推行难的原因是多方面的。政策出台一般会有一个发酵时间,使民众有一个认知和接受的过程,实名制之所以从出台到落实用了两年时间,是因为手机实名制所特有的困难点即需要手机用户主动去运营商办理,而我国移动用户群体广泛且复杂,要想全面推行实名制是非常困难大量的个人信息集中于运营商而民众对于运营商对自己信息的保护持怀态度,毕竟随着互联网的发展手机与个人的联系日益密切,关系着民众的隐私和财产安全,现代人的隐私财产观念又在不断加强,因此政策的响应积极性大打折扣。在实名制普及过程中假身份证问题也是政策实效的另一大考验，目前市面上假身份证足以以假乱真，因此从技术层面攻克难题也是实名制的重要一步。
（二）制度规章可执行性不高
宏观上来看，规定从各方面都做出了要求，如《规定》中要求，未经用户同意，不得向其发送商业短信，短信息服务的提供者和基础电信业务经营者违反上述规定将会处以一万至三万的罚款，但在实际操作过程中“未经用户同意”的关键点在什么样的信息可以称之为商业短信，金融机构的推销信息是否能够界定为商业信息。同时，规定中还提及互联网信息服务，但条款规定没有可实际操作性，使得政策在落实的时候无法实际操作。“未经用户同意不得发送”无法避免某些机构和个人利用首次发送
共
14 页
第
7 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
来逃避责任。另外，将电信运营商纳入管理范围，是切实有效的方法，但运营商的监管难度在于服务端口和信息端口分离难度大，如何让运营商配合是达到政策实效的关键。政策制定既要关注宏观的政策体系，也要关注微观的政策执行才不会遭遇政策推行难的困境。同时，在具体实施中，以用户自主选择权为例。仍有百分之二十以上的短信没有附加退订选项,也有附加退订选项但无法退订的状况。在现实实施中,规定的落实效果还不明显
（三）12321举报中心效果不明显
网站的建立为垃圾短信治理成果提供了量化计量,为治理政策提供了评价标准。但垃圾短信是全民性的,我国有几亿的手机用户,但大多数的用户维权意识并不强,因此,收到垃圾短信后并不会主动举报,使得网站的理想效果还未发挥出来。网站目前还处在人工处理举报信息的阶段，处理效率还有待提升，12321举报中心更多的功能还是体现在数据统计方面，对垃圾短信治理方面的实效还很有限。只能提供政策实施后的一个辅助判断政策是否有效的作用。
（四）伪基站治理难度大
伪基站是手机实名制的盲区,是一种新型高科技犯罪。伪基站治理存在技术性和现实性两大难题。伪基站组成轻便,可随意移动,使得其流动性强,可随意流窜于公共场合,随时转换地点,大大增加了查处难度,同时也是不法分子所采用的重要方式,其特点违法成本低也是其屡禁不止的原因之一。它不同于可监控的其他类真实号码发送,伪基站可以随意冒充公知手机号码,使监管难度加大,同时民众会很容易相信伪基站所冒充的公知电话号码,这也使得其造成的危害更加严重,对影响社会稳定性的影响和破坏也是不可估量的。但目前并没有技术性的办法来提高治理效率。伪基站的存在将是未来一段时间内垃圾短信治理的难点。
四、政府垃圾短信治理建议
目前,我国治理垃圾短信的治理已经初见成效,用户每周收到的垃圾短信数量也逐渐减少,但用户在远离旧形式的垃圾短信的同时垃圾短信的形势和内容也在不断变化,由单一移动终端到与个人信息紧密相连的载体,手机承载的内容的增加也就意味
共
14 页
第
8 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
着垃圾短信的内容形式的翻新和破坏性的加大,因此垃圾短信的治理是需要一个周期性的工作,不能一蹴而就,垃圾短信治理也是一个不断变化的课题,需要我们与时俱进。在探索的多方主体进行共同参与治理的大趋势下,巩固前一阶段垃圾短信息治理成效,防止垃圾短信事态反扑,健全长效机制,形成常态化治理,进一步净化短信息服务环境,就显得尤为重要。完善短信息服务的法规、标准体系使得执法有法可依;同时要落实企业责任,使其肩负起应负的社会责任，完善垃圾短信息发现、举报、处置、监督流程，在各个环节建立完善的技术手段;建立治理效果评估体系做到政策执行准确有效;加强部门间沟通协作,健全综合治理长效机制政策实施不是一蹴而就，只有形成系统化治理，坚持巩固治理成果。
（一）完善相关法律法规,营造规范有序的政策环境
目前,保护公民不受垃圾短息侵害的专门性法律还处于空白状态,法律层面对于垃圾短信的定义还不存在,这对执法过程中出现的问题以及复杂情况无法做到有效处理。目前我国出台的一些关于治理垃圾短息问题的法律法规主要是《中华人民共和国电信条例》、《消费者权益保护法》、《刑法》、《宪法》、《民法通则》《关于维护互联网安全的决定》、《治安管理处罚法》《互联网信息服务管理办法》《最高人民法院最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、工业和信息化部发布的《通信短信服务管理规定》。其中法律层面主要是《宪法》《刑法》和《民法通则》,宪法是我国根本大法,它从国家角度制度设计层面保护公民的财产权、通信自由和通信秘密不受侵犯,我国民法通则规定公民生活中私人信息,个人秘密排除他人干涉,即公民享有隐私权,但这些法律是间接性的保护,不能做到直接有效,针对性不够,在面对具体情境具体案件时其只能提供指导意义,对具体适用即确定行为性质以及处罚方式等的考量就无法适用,地方也出台过治理垃圾短信的各种办法细则,但在实施过程中都差强人意,不够深入细致。不能起到普遍性指导作用,并且随着互联网快速发展很多新情况没有相应的管理办法导致垃圾短信的治理效果不明显。
（二）完善政策制定
坚持完善政策体系,在制度层面形成良好的制度规范,为实际操作行为提供指引。坚持阶段性整治与日常治理并重,以阶段性治理达到净化短信服务环境的效果,以日常治理巩固阶段性治理成果。
共
14 页
第
9 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
完善手机用户信誉管理,在实名制推行后,手机号码用户身份特定,由此可以采取一系列的用户管理措施,在技术手段支持下对有违反垃圾短信管理规定的用户处以对应的处罚,必要时可以列入黑名单限制其使用短信业务,建立不良记录档案,可以借鉴运营商对话费欠费时所采取的评星级式的形式,建立个人星级记录档案建立标准,对应相应处理方案。
（三）政府完善对运营商的监督
就我国目前国情来看,对运营商的监管是垃圾短信的主要问题之一,对运营商的监督要求政府监督部门提高综合监管能力,将监督落到实处。运营商是垃圾短信利益链条的一部分,因此难免会出于利益而舍弃社会责任,参与者与评判者集一身无法做出公平公正的决策。对运营商的监督主要从以下几方面入手,首先是规范商业性短信息，从短信的定制和退订环节入手。严格执行《关于规范短信息服务有关问题的通知》(信部电[2004]136号)。凡是未经用户同意或未请求,或者用户已经明确表示拒绝态度的,禁止发送商业类短信息。重点整顿基础电信企业自有及合作的端口类短信息发送业务。加强对运营商的行为规范化,对用户明确表示对其造成侵扰的商业性短信息发送行为,应采取有效措施予以制止。把以用户为中心落到实处。各基础电信企业要将垃圾短信息治理纳入绩效考核体系,将垃圾短信投诉量作为考核指标。
（四）政府加强技术改进,以技术支撑
创新技术手段,垃圾短信的防治困难技术因素占重要比重,关键字过滤黑白名单等的建立都是对垃圾短信治理的技术性探索,加强基础电信企业垃圾短信息网间联动处理平台建设。建成全国范围的联动平台，跨企业、跨地区的垃圾短信息治理。协调支撑平台将网间垃圾短信息举报信息汇总后及时下发有关企业，由企业跟踪并进行结果反馈。强化数据分析挖掘能力，通过把收集到的数据进行科学的分析全面掌握网间垃圾短信息问题并针对问题及时做出应对策略。建立垃圾短信息监测及治理效果评估平台及时了解治理效果及时修正治理措施。在全国范围部署垃圾短信息采集监测点,通过以科学方法采集样本,建立有效科学的模型,发现和分析垃圾短信息的发展态势,为治理工作提供情况监测和效果评估。健全基础电信企业网络收、发端垃圾短信息处置系统,提升防范和处理效率。加强对伪基站的监控,准确有效分析出伪基站的影响地域范围。为治理伪基站提供信息依据。
（五）加强具体实施落实,寻求政策实效
共
14 页
第
10 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
建立并完善垃圾短信治理工作机制,将政策系统化，确保政策执行到位。加强对垃圾短信的重视。要认真学习、深入贯彻《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》把对垃圾短信息治理工作的重视程度提高上来。另一方面要加强领导。确定工作主导部门,责任细化分配，明确责任人,为专项行动组织提供保障。加强政府部门间的协同配合,力求达到治理实效。工信部、工商管理部门、公安机关等相关部门要加强沟通协作,达成有效治理合力。制定每个单位的实施方案,明确分工,加强工作监督检查,确保监管治理各项工作取得实效。加强政策的宣传工作并将工作落实到位,及时反馈行业治理情况,曝光违规企业和典型案例，对严重违规的给予警告或处分。保证投诉渠道的畅通,对群众所反映的问题及时答复和解决，了解群众的诉求点,接受群众监督和舆论的监督，及时检查并进行总结。各方主体在不断探索治理的同时要加强工作检查和信息通报、分析、总结归纳治理工作经验,将行之有效的治理措施形成管理制度,形成常态化治理。
（六）加强对个人信息的保护
手机通讯与互联网时代到来使得信息的传播速度大大加快,我们正走在信息化时代的路上,但信息安全的保障却没有跟得上时代发展速度。个人信息是数字化时代的数字化人格,人们的个人信息在日常生产活动中被以数字或字母的方式代替和传播,但我国对留在公共场合的个人信息没有明确规定,甚至可以随意倒卖,个人信息暴露在大庭广众之下。因此在电话实名制实施过程中遇到了民众不愿主动配合的尴尬问题。我国涉及个人信息保护的法律如《宪法》从宏观角度对个人信息提供了保障，但由于其作为根本大法的高度概括性并不能应用于日常生活，因此发挥的作用十分有限。保障个人信息的还有《身份证法》《护照法》,这两部法律中也涉及有关个人信息的问题,另外还有一些规定根本性人权的法律，但随着信息化时代的发展,这已经远远不能适应发展需要,我国的个人信息立法已经落后于时代发展，不能满足互联网时代的需求。
结论
垃圾短信作为一项重要的社会问题,我国政府在治理垃圾短信问题上的探索已经进入到相对成熟阶段,由最初政府监管到由政府主导下的运营商、用户等主体的共同
共
14 页
第
11 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
作用,相关规章政策的出台也使得垃圾短信不再无法可依,治理效率也大大提高,本文介绍了垃圾短信的概念危害,着重介绍了我国垃圾短信的治理现状以及分析了垃圾短信治理过程中存在的问题,垃圾短信治理还有很长一段路要走,但相信在政府在新的治理模式下各方主体共同努力下,手机用户接收垃圾短信的情况会大大减少,服务环境会逐渐净化。
垃圾短信的治理还在深化,各项政策各方主体积极参与,本文粗浅的介绍了垃圾短信的治理政策以及对存在的问题进行了粗浅的分析,由于个人的知识水平,经验阅历关系,部分表述可能存在不妥之处,问题论证与升入挖掘做的不够深入,因此论文仍有较大完善空间。
参考文献：
[1] 行政案例分析[M].湖南：中南大学出版社，2013
共
14 页
第
12 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
[2]周滨.“微博问政”与舆情应对[M].北京：人民出版社, 2012.[3]谢明.公共政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011 [4]肖兴志.政府监管理论与政策[M].东北财经大学出版社，2006罗依平.[5]杨立新.侵权法论 [M].北京人民法院出版社，2005 [6]王艳.论提高垃圾短信综合治理的措施[J].产能经济 2015（4） [7]种珊珊.我国垃圾短信的法律规制探究[J].法学研究，2015（2）
[8]胡善兵、彭云.不良信息治理进入以用户为中心的共治[J]，政策解读 2015（9） [9]李艳华.治理垃圾短息之我见[J].通信工程，2014（1） [10]向坤.手机垃圾短信需要治理[J].视界，2010（9）：10 [11]黄良友.手机垃圾短信治理对策研究[J].重庆邮电大学学报，2010， 22（3） 26 [12]郝香.手机垃圾短信的成因和治理措施探析[J].甘肃科技纵横，2008，37（2） [13]郝敬京、梁斌.关于手机短信的法律思考[J].中国集体经济月刊，2007（3） [14]杨丹丹.垃圾短信怎么管[J].通信企业管理《法治监管》，2006（1）
[15]杨启先.解决垃圾短信问题的紧迫性重点与难点[J].中国行政管理，2005（1）
共
14 页
第
13 页
┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 装 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 订 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 线 ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ ┊ 长 春 大 学
毕 业 论 文 纸
注释：
[1]种珊珊.我国垃圾短信分类治理探究[D]：北京.北京邮电大学,2015.p2-p3 [2]工信部网安[2016]182号文件《进一步做好电话用户真实身份信息登记工作通知》 [3]王丽霞.关于我国伪基站垃圾短信问题的法律思考[D]:广西.广西师范大学，2015.p4
共
14 页
第
14 页
