宁波少数民族流动人口服务和管理研究
随着城市化和工业化快速推进，如何加强对城市少数民族流动人口的服务和管理，建立和完善其长效机制，以巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，是新时期、新形势下城市民族工作的重点、难点工作。
一、宁波市少数民族流动人口的基本情况 宁波为少数民族散杂居地区。改革开放后，特别是
90
年代初，随着宁波经济的发展，城市化进程的加快，以及党的民族政策的进一步落实，宁波吸引了全国各地越来越多的人员前来工作和生活，少数民族人数迅速增加。
据统计资料显示，1956年全国第一次人口普查时，宁波市少数民族人口仅为6人；1964年全国第二次人口普查时为548人；1982年全国第三次人口普查时为1175人；1990年全国第四次人口普查时为3980人；2000年全国第五次人口普查时为33714人，暂住少数民族有6万多人，其中大部分来自贵州、云南、四川、广西等地。
目前宁波市有
54个少数民族成份（缺塔吉克族），常住少数民族人口约
20.7
4万人，暂住少数民族人口近万人，其中城区暂住少数民族人口为
2428
1人。人数较多的为苗族、土家族、布依族、壮族、回族等。据民族宗教部门抽样调查资料，在城市少数民族暂住人口中，小学至初中文化程度的占
80.2%；年龄在18岁至55岁的占83.2%；以打工为主的占72.7%；月收入在1000至2000元的占62%，整体收入水平相对于全市处于较低水平；从事行业主要集中在生产制造业、文教卫生、饮食商贸行业等。
流动少数民族人口具有工作短期性、居住不固定性、流动随意性等特点，很难做到底数清、情况明，服务和管理难度很大。这主要表现在以下几方面：
一是基本情况难以掌握。有相当一部分流动人口在城郊结合部居住，语言交流不畅，同族同乡群租，居住条件简陋，与周边居民接触较少，社区和居委会很难掌握他们的真实情况。
二是盲目流动难以疏导。年龄小、文化低、无特长、居无定所的盲目流动少数民族人员呈增多趋势，有的结团四处流浪谋生，有的以坑蒙拐骗、扒窃偷盗为生，很难疏导管理。
三是民族特色经营混乱难以管理。部分少数民族流动人口以开拉面店、烤羊肉串、卖葡萄干等为生，经营活动不规范，尤其是流动经营摊点容易与当地居民和城市管理人员产生矛盾和纠纷。
四是齐抓共管的工作格局尚未形成。少数民族流动人口管理与服务是群众工作，需要各级党委和政府重视，需要政府有关部门和全社会共同关注、共同支持。但实际工作中，仅有民族工作部门“单打独斗”，街道社区民族工作尚未量化考核等。
五是局部性民族习俗矛盾时有发生。主要是清真食品问题引发的矛盾纠纷较为多见。目前全市共有清真餐馆、拉面店
200多家，从业人员近千人，无证经营现象比较普遍，有的非穆斯林人员打“清真”牌子开店，有的违规经营非清真食品引起穆斯林群众不满等。
二、少数民族流动人口服务与管理的主要做法
宁波市委市政府非常重视城市民族工作，出台《中共宁波市委、宁波市人民政府关于进一步加强民族工作的实施意见》，全面推进民族工作进社区、进学校、进企业工作，城市少数民族流动人口的服务和管理工作得到切实加强。
（一）依托民族工作网络，加强少数民族流动人口服务与管理
主要是依托各县（市）区、乡镇（街道）民族工作相关部门，把少数民族流动人员服务与管理纳入政府工作重要内容，使城市少数民族流动人员服务与管理工作常态化。如海曙区建立了由区民宗、公安、城管等部门参加的流动少数民族工作联络联系制度，街道和社区建立民族工作联席会议制度，不定期地对区域范围内流动少数民族情况及存在问题进行分析研究，把流动少数民族服务与管理工作纳入政府工作范畴，消除了流动少数民族服务和管理的盲区。
（二）依托社区管理服务，延伸少数民族流动人口服务与管理
少数民族流动人口服务与管理工作，重点在社区，关键在基层。宁波在加强社区基层服务和管理过程中，将服务和管理延伸到少数民族流动人口。如海曙区汪弄社区近年对辖区内常住少数民族及其流动人口进行了一次全面的调查，并将少数民族人员的生活、学习、工作情况分门别类建立档案，还设立了少数民族管理服务站和流动少数民族维权中心，为少数民族同胞提供民政、计生、就业、治安、人口管理、帮困等一站式服务。
（三）依托流动经商联系点，促进少数民族流动经商有序管理
在少数民族流动经商务工人员相对集中的街道、社区、清真餐饮店等地设立少数民族流动经商服务管理联系点，以此推动少数民族流动经商的有序管理。在少数民族流动经商人员中选择一些能胜任联络员工作的、有一定影响和活动能力的代表，协助政府有关部门妥善处理矛盾纠纷和突发性事件，确保城市民族领域的稳定。如吸纳青海化隆县回民在甬从事拉面业的代表人士、新疆维吾尔族在甬从事卖羊肉串等小买卖的代表人士为市伊斯兰协会的正式代表，加强与他们的联系和沟通，出现矛盾纠纷时，他们能和阿訇一起积极配合政府协调化解，收到了很好的效果。
（四）依托少数民族组织，做好少数民族流动人口服务与管理
主要是依托宁波市少数民族联合会和各县（市）区少数民族联谊会（或少数民族联谊小组）配合政府有关部门做好少数民族流动人员服务与管理。如北仑区1998年在区民宗局支持下成立了少数民族联谊小组，2007年成立北仑区少数民族联谊会，该联谊会每季度开展一次联谊活动，为政府和少数民族同胞牵线搭桥，近年相继成立了街道、社区少数民族联谊组织、文娱组织、维权组织——“新碶街道民族之花文艺轻骑队”、“社区少数民族联谊小组”、“社区少数民族学校”、“社区少数民族博物馆”、“社区少数民族维权站”，为流动少数民族同胞在劳动就业、子女入学、权益保障、法律援助等方面办实事、办好事。
（五）抓住重点民族企业，突出少数民族流动人员服务与管理
对少数民族务工较多的企业和法人代表是少数民族同胞的企业，尤其是新疆籍务工人员比较集中的企业，强化管理与服务。如慈溪市高氏精梳棉有限公司、余姚市凤山街道华联纺织有限公司以及法人代表为少数民族同胞的江北华乔包装厂等，企业一把手均能亲自负责抓好企业民族工作，并成立企业少数民族联谊中心，开设少数民族服装饰品展示室、电脑培训和文化阅览室、多功能活动室等，并经常组织开展文化活动，排练演出歌舞，举办体育比赛、汉语培训教育等，以优质的服务与管理促进民族融合。
（六）制定相应规章政策，规范少数民族流动人口服务与管理
为了规范少数民族流动人口服务和管理，维护社会稳定，市和各县（市）区出台了相关规章政策。如市民宗局、工商局、财政贸易办公室联合发布《宁波市
生产经营清真食品管理办法》，加强对清真餐饮、食品经营的监督管理。海曙区针对部分流动少数民族人员无证经营和无序设摊的实际，出台了《海曙区涉及民族问题突发事件应急预案》，近年已妥善处理新疆食府私设清真标志、路边无证拉面店以及多起新疆籍少数民族人员和藏民因无证设摊而引发的矛盾纠纷。
三、加强少数民族流动人口服务与管理对策建议
（一）加强组织领导
一是成立民族工作领导机构。在宗教工作领导小组的基础上，扩大成员单位，以政府分管领导为组长，相关政府部门为成员单位。每年定期或不定期召开民族工作专题会议，共同协商解决民族工作方面存在的问题。二是建立健全县（市）区、镇（乡、街道）、村（社区）三级民族工作管理网络。民族工作重点乡（镇）要配备民族工作专职干部，有民族工作任务的行政村和社区应成立民族工作管理小组。三是建立民族工作的检查监察机制。加强对各地、各部门贯彻落实民族政策、法律法规工作监督检查，明确工作责任，加强依法行政制度建设。
（二）加强宣传教育
进一步加强对党的民族政策和法律法规以及民族知识的宣传，使全社会形成共识，营造为城市少数民族流动人口服务与管理的浓厚氛围。要充分利用广播、电视、报刊、网络等传播媒体，加大宣传教育力度，让更多的人了解和关心民族工作。要进一步开展民族工作进社区、进学校、进企业活动。要指导基层做好民族工作，为基层从事民族工作的相关人员提供民族政策、民族法律法规培训机会。
（三）加强流动经商管理
要把少数民族流动经商人员的服务管理工作纳入城市管理和社会治安管理范畴，建立公安、工商、城管、民宗、卫生、环保等部门参与的联合协调工作机制，定期召开会议，互通工作情况，针对发生的问题，采取有效对策及时协调、稳妥处理，共同做好少数民族流动经商务工人员的服务管理工作。要强化与少数民族流动经商务工人员的联系制度，在少数民族流动经商务工人员相对集中地设立少数民族流动经商服务管理联系点。
（四）健全激励机制
要建立街道、社区民族工作的激励办法，出台街道、社区考核和奖惩办法，突出少数民族流动人口服务与管理，年终由街道、社区的上级主管部门和民族工
作部门联合考评，促进街道、社区多为少数民族群众多办好事实事。要加大社区经费支持力度，政府应对民族工作进社区给予一定的工作经费补助，并将民族团结进步活动作为社区三个文明建设的重要内容，评选民族团结新风家庭和民族团结楼、院等，促进社区民族团结进步事业的发展。
（五）建立公共服务平台
建立少数民族流动人口就业服务中心，在就业咨询、就业培训、工作推荐、单位用工等方面给予适当优惠照顾，鼓励少数民族餐饮业、少数民族企业吸纳少数民族流动人口。建立少数民族流动人口爱心基金，帮助解决少数民族流动人口实际生活困难。建立少数民族流动人口法律援助中心，无偿为有困难的少数民族流动人口提供法律援助，维护少数民族合法权益。建立少数民族流动人口便民服务中心，为少数民族流动人口提供民政救助、计生服务、治安调解、户籍管理、维稳协调等方面的快捷服务。
黄楼街道办事处地处市中心，是徐州乃至淮海经济区商贸业最繁荣的地区。商贸业的快速发展吸引了西部地区一批又一批少数民族群众涌入经营谋生。目前，来黄楼辖区经商务工的少数民族流动人员有新疆维吾尔族、青海化隆县回族和西藏藏族等200余人，主要经营新疆风味小吃、兰州拉面、核桃糕、葡萄干、藏刀等。少数民族流动人口不断增加也导致我处涉及外来少数民族流动人员的矛盾纠纷、突发事件、治安事件呈明显上升趋势，在一定程度上给我处的社会稳定造成很大压力。面对新的形势，街道党工委高度重视，去年以来，我们在区委统战部和民宗局的指导下，切实将此项工作纳入重要议事日程，强化责任、创新思路、完善机制，扎实推进少数民族流动人口服务管理，积极营造民族团结和谐氛围，取得了初步成效。
一、加强组织领导，健全服务管理机制
一是成立领导小组。我们成立了由街道党工委书记任组长，办事处分管副主任、辖区派出所分管副所长任副组长，各社委会主任为成员的领导小，切实将少数民族流动人口服务管理纳入议事日程。二是成立管理办公室。针对辖区内少数民族流动人员逐渐增多，且居无定所、流动性大等特点，我们专门成立了少数民族流动人口服务管理办公室，由办事处分管副主任兼任办公室主任。三是建立联席会制度。为帮助少数民族流动人员求职就业、自主创业，维护其合法权益，办事处与辖区派出所、工商、民政、城管等部门建立了民族工作联席会议制度，定期通报有关少数民族流动人员各方面情况，研究探讨加强少数民族流动人员服务管理的对策、措施等。
二、强化服务意识，努力排忧解难
一是设立服务窗口。我们在办事处服务大厅内设立了“少数民族流动人员服务窗口”，并公示联系点负责人和联系电话，为需要帮助的少数民族流动人员解决实际困难。二是建立帮扶平台。把救助少数民族流动人口中的困难群体纳入社区服务重点，积极帮助他们解决生活、经营中的困难，逢重大节日为他们送去米面油，大坝社区时常还送些特色小吃，有效促进了少数民族流动人口与社区居民之间的友好关系。三是开展真情服务。想方设法为少数民族流动人员就业经营创造条件，办事处派专人与社区主任共同处理这方面问题，如: 积极帮助他们租赁门面房，为其优先提供经营场所和摊位，协调水电安装；主动支持和参与他们的伏羊节联欢活动;针对少数民族子女存在的语言障碍，专门邀请师范大学
的学生为其补习汉语和文化课，等等。
三、拓展沟通渠道，搭建互信平台
一是加强民族政策的宣传。充分利用社区市民学校和相关宣传阵地，通过制作展板、发放宣传单、举办民族特色活动，在广大居民群众中宣传党的民族政策，丰富广大群众的民族知识。二是开展政策咨询、培训活动。举办针对少数民族流动人员的政策咨询、培训活动，为他们宣讲相关法规政策，使外来少数民族群众尽快适应徐州的社会环境；聘请理财专家举办辅导讲座，帮助他们掌握投资理财风险知识；组织少数民族流动人员参加职业教育和技能培训，提高就业能力。三是拓展联络渠道。各社区在重大活动和重要节庆日邀请少数民族同胞参加社区组织的活动；邀请少数民族同胞参与社区管理。
四、维护民族团结，妥善化解矛盾
一是制定了《黄楼街道涉及少数民族流动人员突发事件应急处置预案》。明确规范工作原则、适用范围、职责分工、应急程序和保障机制，以确保妥善处置少数民族流动人员突发性和群体性事件。二是加强矛盾纠纷排查。在“三项排查”工作基础上，重点开展涉及少数民族流动人员的矛盾纠纷排查活动，各社区每月排查一次，并及时上报排查情况。三是妥善化解矛盾纠纷。在调解涉及少数民族流动人员的矛盾纠纷过程中，充分考虑民族因素，坚持依法办事，以理服人、以情动人，同时展开相关心理咨询及心理疏导，从思想根源上化解矛盾隔阂。今年4月，
位于淮海东路东路的兰州拉面馆因店后垃圾着火引起火灾，我们积极配合上级部门妥善处置了此事件。四是培养少数民族专职调解员。在少数民族流动人员中挑选具有一定文化水平、思想素质较好、公信度较高的人员，经过相关培训后担任专职调解员。同时，聘请了一批具有较高政治素质、较强理论水平、熟悉民族历史、热爱民族工作的社会知名人士作为调解顾问。我办事处现有专职调解员2名。
做好外来少数民族流动人口的服务管理工作，促进民族关系和谐，维护社会政治稳定，将是一项长期而艰巨的任务。下一步我们将深入学习贯彻全国、省、市加强社会管理创新工作会议精神，积极探索城区外来少数民族流动人口服务管理的新思路、新方法，努力实现新突破，为鼓楼经济社会发展营造稳定的社会环境贡献力量。
近几年，我市少数民族流动人口呈逐年上升趋势，对于增进各民族间的相互了解、促进经济文化交流、带动民族地区发展、提高少数民族的收入等方面起了积极作用。但也应看到，由于各民族在语言、文化、宗教信仰、生活习俗上的差异以及少数民族群众对我市的法律法规和管理制度了解不够等因素，容易产生一些矛盾纠纷，给管理带来一定的难度，对社会安定也会产生一定的影响，因此，加强少数民族流动人口管理，对维护社会稳定、促进社会和谐有着十分重要的意义。
一、我市少数民族流动人口状况
随着我市“一高两进”三步走发展战略目标的推进，园区规划日趋完善，“4+X”重点产业的培育发展，扶工惠企力度不断加大，黄衢南高速
公路等一批重大基础设施项目的建成使用,杭长高铁的动工建设,可以说，我市正处于一个大建设、大发展的时期。我市经济的快速发展也吸引了越来越多的外来人口，他们参与了城市的建设与发展，其中一部分人已经开始站稳脚跟，开拓创业，成为了事实上的“长住”人口，另一部分则仍然流动性较大。就目前来说，我市的少数民族流动人口呈现出以下特点：
（一）人数快速增长。根据市公安局治安大队的登记，2005年，我市少数民族流动人口仅有8人，2006年，增长到53人，2007年为76人，2008猛增至257人，2009年为414人，2010年上半年止已有554人。
（二）来源地相对集中。从调查登记的信息来看，我市少数民族流动人口主要来自新疆、青海、贵州、广西、云南和湖南，其它省份的很少，而且，在这六个省份中，也相对地集中于某几个县域，如贵州的望谟县、剑河县，云南的华宁县、文山自治州等地。
（三）从事工作比较单一。从调查信息来看，我市少数民族流动人口主要集中在竹木加工、建筑工地、搬运工等劳动力密集型企业单位，主要从事重体力劳动。他们的居住地也相对集中，主要是在上余镇和贺村镇，其次是新塘边镇、大桥镇、峡口镇，因为这几个乡镇的竹木加工类及其它劳动密集型企业较多。市区的少数民族流动人员主要从事“穆斯林面馆”、“兰州拉面”、烤羊肉串、贩卖葡萄干、哈密瓜等具有非常鲜明民族特色的经营活动，经营形式既有固定店面，也有流动摊点。固定经营的以餐饮面馆为主，从事服务人员也多以同乡少数民族为主，流动
经营的一般沿街叫卖，没有固定摊点，这类人员更容易与居民或城市管理者产生矛盾纠纷，管理相对比较困难。
二、当前少数民族流动人口管理存在的问题
由于少数民族流动人口的迅速增加，给我市的管理工作带来了一系列新问题、新情况，主要体现在：
（一）情况不易掌握。对流动人员的建档登记工作一时还无法做到及时准确。目前，对少数民族流动人口的登记只局限于有固定居（租）住地和经营场所的人员，对于那些无固定居（租）住地和经营地，以及在建筑工地等从事打短工的人员很难做到底数清、情况明，给管理工作带来很大难度。
（二）管理难以到位。有经营场所的少数民族经营人员大多没有办理合法手续，申领经营证照，往往是临时添置一些简单的经营用品便开张经营。沿街叫卖的经营者，往往不顾城市管理规定，选择交通要道和繁华路段摆设摊点，严重影响市容市貌，影响交通秩序和城市卫生。
（三）增加治安隐患。由于少数民族流动人口大多来自边远贫困地区，他们当中多数人文化素质偏低，政策法律意识淡薄，违反社会治安管理规定的案件时有发生。同时由于他们身处异乡，“老乡”观念根深蒂固，一旦有点事情，不问是非，胡乱帮忙，容易引起群体性事件。另外，由于各种原因，来我市务工的外来流动人员，在一时找不到工作的情况下，干起违法勾当，造成偷盗抢劫案件高发，是社会不稳定的重要因素之一。
（四）民族关系协调难。由于各民族文化背景不同，语言、习俗和
宗教信仰上的差异，加上我们一些执法部门和汉族群众对少数民族习俗、禁忌不大了解，因而在执法和交往过程中容易出现影响民族关系的事情，而这类事情一旦发生，往往影响较大。
三、加强少数民族流动人口管理的对策建议
随着经济的进一步发展，外来流动人口在相当长的一个时期内将不断增加，因此，加强少数民族流动人口管理要放在重要位置来抓，努力使管理工作与城市发展相适应。
（一）要加强民族政策的宣传。“民族宗教无小事”，要加强民族政策法规的宣传教育，这是正确解决和妥善处理好民族问题的前提和保证。要通过多层次、多渠道、多样化的宣传教育活动，如新闻媒体应当定期报道相关信息，从而提高全社会对做好少数民族外来流动人口工作重要性、必要性的认识，营造民族团结、社会和睦的良好氛围。相关执法部门要普及民族知识，结合普法工作，将党的民族政策、法律法规作为法制教育的重要内容加以学习，并贯彻执行，努力做到在执法过程中依法办事，切实维护少数民族合法权益。在执法过程中，要多了解少数民族的风俗习惯，避免产生不必要的误解。
（二）要管理与服务相结合。对外来少数民族人员，一方面我们要依法加强管理，对于违反管理规定、占道经营的摊点要劝离、取缔，同时严厉打击坑蒙拐骗、偷盗扒窃等违法犯罪行为，努力营造良好的市容市貌和治安环境。另一方面，我们要加强宣传我市管理中的规定和政策，让他们了解并遵守。要在政策允许的范围内为少数民族人员提供各种便利服务，在就业、医疗、计划生育等方面提供方便，让他们感受到党和
政府的关心，感觉到祖国大家庭的温暖,从而自觉地遵纪守法，服从管理，减少管理与被管理之间的摩擦和纠纷。
（三）要建立专门的组织管理机构。可以在少数民族流动人口相对集中的上余镇和贺村镇进行试点，成立少数民族流动人口管理组织，设立固定办公场所，配备专人负责，并制定相应的管理措施，以加强对这一特殊群体的沟通交流、协调管理、提供服务等工作。该工作机构除了平时多走访少数民族人员，了解他们的工作生活等信息动态外，还可以根据他们的人数多少和风俗习惯，联合一些工厂企业开展联谊活动，增进情感交流，培养他们对江山的认同感和归属感，使他们适应江山，融入江山。建立专门的少数民族流动人员信息台帐，及时掌握辖区里人员流动情况，并与公安、工商等执法部门加强联系，相互配合，实现管理上的联动，对流动人口做到来一个、登记一个、审查一个，真正做到“人来登记，人走注销”，不留管理空档。
