工程建设项目招标代理机构及其从业人员诚信行为
动态管理办法（征求意见稿）编制说明
按照《2011年工程建设领域突出问题专项治理工作要点》中关于“规范建设市场中介机构从业行为”的要求，为进一步规范招投标活动中建设项目招标代理机构及其从业人员行为，提高招标代理机构及其从业人员综合素质和业务水平，推进招标代理行业诚信体系建设，促进招标代理机构健康发展，编制了《工程建设项目招标代理机构及其从业人员诚信行为动态管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。现将有关情况说明如下：
一、征求意见及调研情况
在2011年6月-7月期间，陆续收到全国主要省市（共17个）对《办法》的工作意见和建议，收集了若干地区出台的有关招标代理及对从业人员的管理办法。
各地调研情况如下：
1、对全国诚信信息统一平台的建议和要求
湖南：建议住建部牵头建立全国的甲级招标代理机构及其从业人员数据库，各省（自治区、直辖市）建立乙级、暂定级招标代理机构及其从业人员数据库，所有数据库实行全国联网，对社会予以公布，接受社会各界的监督。
1 福建：建议由部里统一制订信用评价标准，实现全国信用结果和诚信信息共享互认。
杭州：认为要实施对招标代理机构及其从业人员动态管理，减少企业在资格升级中弄虚作假的行为，实用便捷的招标代理机构信息管理平台能起到十分关键的作用，相关数据信息做到全国互联共享。
辽宁：建立全国统一的招标代理机构及其从业人员信息数据库。
山东：建议建立全国联网的专业技术人员资格基本人员库。
2、监督管理的电子化手段
北京：在业务系统中增加代理人员实名制和身份认证功能，对未办理实名制的代理人员、代理人员办理非本单位业务或招标代理机构从业人员聘用在不同单位的，不受理其办理的招标代理业务。
杭州：代理人员进入交易场所从事业务时，必须持卡上岗，刷卡验身，通过IC卡管理，有效的遏制了代理人员多头挂靠的违规情况的产生，提升了企业及其从业人员的责任意识。 辽宁：充分利用“辽宁建设工程信息网”的有效资源，建立信息数据库，推行诚信IC卡管理。开展了网上资质申报、网上资 2 质审查、网上远程评审、网上公示。将网上核准所需资料全部实行电子化，取消了纸质申报、纸质档案管理等环节。招标代理机构在办理招标备案时，明确规定其从业人员不得少于三人，并通过刷卡认证，确认其有效身份，在从事招标代理活动时，要求佩戴IC卡，以示合法身份。同时对代理活动中的不良行为及时记录在从业人员IC卡中，有效地预防不规范行为的发生，为代理项目责任追究，规范招标代理行为发挥了重要的作用。基本上杜绝“招标代理资质挂靠”、“资质转让、转卖”“人员不到位”的混乱现象，从而规范了招投标代理机构的代理行为。
山东：目前开发了《山东省工程招标代理从业人员管理系统》。该系统是全省代理从业人员基本资料、从业行为的数据库，将从业人员资格、从业行为、从业业绩三者与代理机构资格有机结合，作为各级建设行政主管部门加强从业人员管理的重要手段，也是对代理机构资格实行动态管理的重要依据。 上海：利用电子版《诚信手册》对招标代理机构和从业人员进行动态监管。
3、守信激励机制方法
北京市：采用记分机制，将违反法律、法规、规章具体规定的行为量化为相应的分值并编制成记分标准。
3 湖南省：国有投资全部采用比选的办法确定，总分排名靠前的招标代理机构获得先进单位荣誉称号，并在代理机构比选中可以获得加分。
福建省：采用信用等级评定工作，对企业信用记录、管理制度、经营状况、竞争力等方面予以综合评定，评定出AAA、AA、A、B、C三等五级信用等级，实行动态管理，及时向社会发布，并在评先评优、招标代理比选等制度方面采用信用等级评定结果。
杭州市：由市招标代理机构信用评价委员会根据实际审查情况并结合管理部门的日常检查结果及信用网加、扣分情况，做出评价结论。信用等级分为A级（合格）、B级（基本合格）和C级（不合格）三种，信用等级A级，作为招标代理机构进入“杭州市政府投资项目预选中介机构名录”的基本条件。 江西省：实行“招标代理机构信用档案星级管理制，企业在两年内无违法违规行为和不良行为记录，记一星；以后逐年递增加星，最高加至五星。企业在资格有效期内一旦出现违法违规行为或记不良行为记录，所得星级被清除为零”。
江苏省：采用计分制度，对招标代理机构及从业人员在执业过程中的不良行为予以记分，定期公布。对招标代理机构不良行为记分累计达20分以上的或6个月内出现2次以上违法违规行为的，暂停该代理机构3-6个月承担国有资金项目的招标代
4 理业务。组织评选“江苏省优秀工程招标代理机构”和“江苏省诚实守信、优质服务工程招标代理机构”。
4、从业人员培训考试和持证上岗制度 北京：对代理人员实行考核准入制度。
湖南：工程建设项目招标代理机构人员专业能力考试制度，对从业人员发放《专职人员证》并上网公示；每两年至少参加一次建设工程招标投标行业协会组织的继续教育培训。 宁夏：实行招标代理从业人员必须持证上岗制度，经考试合格后取得从业人员资格证书。
吉林：招标代理机构从业人员进行继续教育，合格者发放《吉林省工程招标代理从业人员岗位培训合格证》，并规定在一定期限内有效，超期者或新进入者必须进行考核。无《吉林省工程招标代理从业人员岗位培训合格证》，严禁从事招标代理业务。
上海：采用招标工程师需经统一考试，取得上海市人事局所颁资格证书，并经协会综合评定认为符合上岗要求而发给《上海市招标工程师岗位证书》，从事本市建设工程招标代理业务。 山东：对招标代理专职从业人员建立了四种制度：持证从业制度；从业登记制度；继续教育制度；变更登记制度。以建立人 5 员档案为途径，掌握从业人员的实际履职或执业情况、市场经营行为，达到对招标代理从业人员进行动态监管的目的。
5、跨地区招标代理机构的管理
北京：必须事先到市住建委办理登记，将办公地点、代理机构从业人员、工程建设注册人员等信息登记后方可在本市从事招标代理业务。
福建：自领取分支机构营业执照之日起30日内，按要求办理备案手续。
杭州：对招标代理机构实行《诚信手册》登记制。
宁夏：必须在当地工商行政管理部门登记注册，取得分支机构营业资格，人员达到相关规定后方可经营招标代理活动。
二、起草《办法》的主要原则
1、严格遵守《中华人民共和国招标投标法》，按照《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》、《工程建设项目施工招标投标办法》的规定，建立全国统一的招标代理机构诚信档案信息标准和全国统一的诚信档案信息管理平台，与《建筑市场诚信行为信息管理办法》（建市[2007]9号）、《关于启用全国建筑市场诚信信息平台的通知》（建市函[2007]33号）、《关于进一步做好建筑市场不良行为信息上报工作的 6 通知》（建办市函[2009]560号）等相关文件配套使用，确保与已颁布相关管理制度的衔接。
2、着力解决各地尤其是基层在工作实践中存在的突出问题，同时考虑监督管理制度的实际可操作性。
3、兼顾部门和地方的动态监管相结合，为地方动态监管的制度和措施创新提供必要的法律依据。
三、《办法》的主要内容
从总体来说，本《办法》主要是对《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号）进行补充完善，针对招标代理机构资格认定后执业阶段的各类诚信行为表现，为监管部门提供对机构和人员动态监管的法律依据和具体的手段措施。具体体现如下：
1、监督管理部门
明确诚信档案信息是由国家制定标准，各省、自治区和直辖市建设主管部门按照工程属地原则实施动态监督管理，市、县级建设主管部门进行具体的信息采集、审核、录入工作。（第
三、四条）
2、诚信档案
7 明确规定诚信档案由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一建立和发布，并作为招标代理申请资格，办理资格延续申请、变更等事项的必备条件。（第五条）
对诚信档案信息分为基本信息、良好行为信息、不良行为信息，具体规定档案信息的内容和采集渠道。（第
六、七条）
不良行为信息分类公布原则：给地方一定的自主权，将对不良行为的处理手段分为行政处罚和行政处理两种方式。属于全国“不良行为记录认定标准”的不良行为的处理在行政处罚范畴内，除在当地发布外，还需要在全国平台发布。（第八条）
跨地区管理：从事跨地区业务时，需在工程项目属地办理诚信档案。（第九条）
通过以上管理规定为各级建设主管部门对招标代理机构的企业资格、市场行为、从业质量、不良行为记录等实行动态监督管理提供切实可行的制度保证。
3、从业人员的动态管理
《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》主要是针对机构的资格认定，其中有部分对机构的管理原则和罚则；但缺乏对从业人员的动态管理规定和罚则。因此本办法专门设一独立章节，通过填补招标代理从业人员的资格条件和项目负责人制度，明确从业人员备案登记和凭证上岗规定，且从业人员变更备案信息的责任在原备
8 案单位，从制度上杜绝从业人员的无序管理和挂靠现象。（第
十、十
一、十二条、附件1）
增加业务知识考试制度，确保从业人员继续教育培训，提高招标代理工作质量。（第十三条）
4、动态监督管理制度
明确监督检查方式为定期检查和不定期检查；（第十四条） 对构成行政处罚的处理：对机构按照《招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》进行行政处罚，对从业人员的行政处罚在此基础上进行了补充。（第十六条）
对不构成行政处罚的处理：给各省、自治区、直辖市建设行政主管部门及下属市、县目前广泛采用且行之有效的行政处理手段，即在警示整改期间暂停招标代理机构承接新业务，提供了上位法的支持。（第十七条）
5、招标代理单位不良行为记录认定标准
依照《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》制定了招标代理单位不良行为记录认定标准32条，分别细化了“行为类别、违法、违规行为描述、行为认定依据、处理、处罚依据”。（附件2）
6、招标代理机构从业人员不良行为记录认定标准
依照《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》制定了11条标准，并细化了 “行为类别、违法、违规行为描述、行为认定依据、处理、处罚依据”。（附件3）
四、需要解决的问题
1、监督管理部门
对招标代理机构的动态监督管理牵涉到企业注册地和所承担代理业务项目所在地的两方建设主管部门，对企业资格准入条件的监督管理主要是由企业注册地的建设主管部门进行管理；对企业的市场行为、从业人员工作质量的动态监督主要是由工程建设项目所在地的建设主管部门进行管理，因此必然会存在一个企业在各省有多个《诚信档案》的情况，将来在理想状态下，全国统一的诚信信息平台制度应当能做到将两者结合，即一个企业在全国只有一个《诚信档案》。但是考虑到目前各省市制度发展和诚信平台建设的不均衡，暂时是按照工程建设项目属地管理原则由各省（自治区、直辖市）先建立统一诚信信息平台的做法。
2、监督管理的电子化手段
各地提出的管理办法都基本是充分利用数据库和网络为依托，加强对代理机构和从业人员的动态监管，若可以采用全国统一信息平台，对企业实施全国统一的企业电子档案，对从业人员采用统一的
10 IC卡持证上岗，但考虑目前全国范围内工程建设项目信息和信用信息的互联互通和互认共享还在建设中，因此本办法只是突出了制度的规定，具体实施细则可由各省（自治区、直辖市）结合当地实际情况制定。
3、跨地区管理制度
招标代理机构的动态监督管理还牵涉到对跨地区，尤其是跨省代理机构的动态管理应采用何种方式，目前的实际情况是因为招标代理机构承揽业务不同于施工企业，主要还是以在注册地市县及省内流动为主，跨省执业的情况只是以个案为主，也就是说，大部分情况下项目所在地和该企业的注册所在地是重合的，因此总则中第四条明确了以项目属地管理原则为主的动态管理方式。
另外，在各地对跨地区招标代理机构提出的相关建议中，本办法暂未考虑采用“领取分支机构营业执照”制度，主要还是从“项目属地机构和从业人员备案后方可执业”的角度考虑提出管理制度，避免限制企业流动的嫌疑。
4、守信激励机制
守信激励的难以扩展在于目前根据招投标法规定，招标人有权自行选择招标代理机构，因此与施工项目可在公开招标方式中充分使用对所有施工企业的诚信评价结果不同，对招标代理机构的管理存在“做坏事时有行政处理手段实施罚劣但无上位法依据，做好事时无 11 任何奖优手段”的实际困难，同时守信激励如果需要采用全国统一的评价方法、评价主体等牵涉的创新改革比较大，因此本办法第十八条目前只是考虑没有不良行为才可以承接国有投资项目的做法作为守信激励机制，同时将制度创新的空间留给地方建设主管部门。
5、不良行为记录认定标准
目前制定的标准基本是参考“全国建筑市场诚信信息平台”管理思路编制，不良行为认定标准没有扩展《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》里面的内容。目前考虑将本办法的不良行为记录标准作为全国统一标准上报，各地区可以在这个基础上作扩展。
6、从业人员中的“工程造价人员”的管理
根据发改委在《转发国家发展改革委关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（ 发改价格[2011]534号）中的新规定，按原国家计委《招标代理服务收费管理暂行办法》（[2002]1980号）附件规定计算的收费额为招标代理服务全过程的收费基准价格，但不含工程量清单、工程标底或工程招标控制价的编制费用，从中显示从业人员的管理是否可以认为“造价人员”不属于招标代理机构从业人员。目前各地的实际情况是与招标人分别签《招标代理委托合同》和《造价编制委托合同》并分别收费。本办法第十一条对从业人员定义中目前暂时按照包括造价人员设置。
7、对招标代理机构和从业人员工作质量的评价
对招标代理机构和从业人员工作质量的评价难度在于此类评价必然存在评价主体的主观因素，同时有三个主要问题难以解决：一是由谁评价（行政主管部门？还是委托方招标人？还是建设工程交易中心等难以确定）；二是工作质量标准的制定，尤其是标准是否应量化和如何量化；三是评价结果用于何处，如何做到“奖优罚劣”。因此本办法目前暂未考虑。
另外，按照目前招标代理机构的业绩情况评价需要提供委托人的评价意见，本办法暂没有考虑采用，主要原因是：由于市场供求关系，招标代理机构会更难以独立平等的第三方从事业务。
