浅议建设项目审计的法律效力问题 (2009-02-25 20:46:10) 转载
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一、问题的提出
案件简介：1999年11月，某承包商与某建设单位签订了工程建设施工合同，工程竣工后，双方对工程进行了结算。但2003年国家审计局对该工程进行了审计，对工程的漏项、变更及取费都进行了审减，审减额度达457万元。按审计结果进行支付的话，承包商将形成巨额亏损，且双方已经结算完毕，因此承包商没有认同审计结果。在多次交涉未果的情况下，承包商将建设单位诉讼至法院，要求对方按结算金额支付工程款和利息。法院在审理过程中认定审计结论对施工单位不构成约束力，后经过调解建设单位同意在审计结论的基础上增加人民币280万元作为双方的最终结算金额，施工单位免受巨额损失，维护了合法权益。 在施工过程中，我们经常遇到类似的问题，建设单位往往以审计为由想少付工程款或拖延支付，面对强势的审计机关和业主，施工单叫苦不迭，那么国家审计局的审计结论到底对承包商有没有约束力？工程造价的最终结算应以何为依据？承包商又该如何维护自己的合法权益？
二、关于国家审计机关审计结论的效力 审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。不同审计主体的职责和权限是不同的，其审计结论的效力和作用也不同。本文主要讨论国家审计的审计结论的效力问题。
所谓审计结论，《审计法》第四十条的规定是指“审计机关审定审计报告，对审
计事项作出评价，出具审计意见书；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚意见。”
那么，哪些部门和单位必须接受国家审计机关的审计监督，受审计决定的约束呢？《审计法》第2条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”这里《审计法》是结合审计事项来规定被审计单位的。 对于国家建设项目审计，《审计法》第23条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”注意这里只提到了决算而没有提到“结算”，也就是说，审计的是建设单位上报的“决算”，而不是建设单位和施工单位之间的“结算”。
由于施工单位作为建设项目的参与者不存在《审计法》所规定的审计范围内的审计事项，所以施工单位不是国家审计的“被审计单位”。这一点也可从《审计机关国家建设项目审计准则》第3条的规定中得到佐证：“审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位（含项目法人，下同）为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。” 证明材料的法定义务。
但审计结论并不等于对施工单位没有影响，而是有很大的影响。因为审计机关在审计过程中发现的问题或对有关工程造价的审减，如果确实是违反建筑工程合同约定的，或审计机关能够举证证明工程结算价款的非真实性或违法性，业主(建设单位)在得知有关情况后是可以就发现的事实与承包商(施工单位)按照合同规定加以解决的，而且审计机关也可以向有关部门反映情况，只是业主(建设单位)不能单纯以审计决定为由单方面对承包商(施工单位)采取扣罚手段。
其实，最高人民法院（2001民—他字第2号2001年4月2日）在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程价款结算不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》“经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位于承建单位的会谈效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。这一电话答复意见再次说明了审计法的立法原意，也明确了国家审计机关的审计结论只能作为法院判决合同纠纷时的证据之一，在法律上并不具有高于其他证据的效力。
综上所述，审计结论仅对作为被审计单位的建设单位有法律效力，而施工单位不是被审计单位，所以审计结论对施工单位没有法律约束力。因此，审计机关的审计结论不能作为扣减应付承包商工程结算款的理由。
三、正确确定工程造价的原则
工程造价的确定既是一个技术性很强的问题，更是一个合同双方相互讨价还价、相互妥协的结果。建设部2003年2月17日发布了《建设工程工程量清单计价规范》并
从2003年7月1日起施行。工程量清单计价模式是一种与市场经济相适应的、允许承包单位自主报价的、通过市场竞争确定价格的、与国际惯例接轨的计价模式，即“确定量、市场价、竞争费”。由市场有序竞争形成价格即在投标过程中淡化标底的作用，在保证质量、工期的前提下按国家招投标法的有关条款以不低于成本的合理低价者中标。 工程造价的大原则是根据合同双方的约定，之后具体操作的关键在于如何正确地确定变更工程的造价。正确的工程造价是“从约原则”和“意思自治”原则下合同双方相互讨价还价、相互妥协的结果。因此，“审计机关”仅以“套用定额子目偏高”为由就认为“虚报冒领”是不恰当的。在施工过程中有些问题是比较复杂的，施工现场的情况也是千差万别，超出合同规定的情形也很多，往往是在不违背大的合同原则前提下合同双方和监理工程师采取相互妥协的方案。
关于工程结算，作为合同双方的建设单位和施工单位是可以也应该按照合同规定进行“审核”的，即合同双方都有权随时审查、核对，并且合同双方必须在规定的期限内对竣工结算进行审核和确认。但“审核”不同于“审计”。有些建设单位（业主）凭借其在市场上的强势地位，或委派其内部的审计人员或委托社会上的工程造价咨询单位对合同双方已经签字确认的工程造价（包括变更工程的造价）进行所谓的审计，并强行按审计结论确定工程结算，有的甚至直接从应付工程款或工程保留金中扣除，侵害了承包人的合法利益。这是不允许的。即使是国家审计机关所做出的审计结论在工程纠纷案件中也只能是一种诉讼证据，并不具有法律上高于其他证据的效力。否则，如果审计机关有权确定工程造价并以其确定的意见代替发承包双方之间的合同约定，就属于超越审计机关职权的行为，从而违反了《合同法》关于“依法成立的合同，受法律保护“的基本规定。 结论
1、施工单位不是国家建设项目的“被审计单位“，只是“有关单位”，其职责和义务是“接受调查、反映情况以及提供证明”，配合审计机关对建设单位的审计。.
2、审计结论只对建设单位有法律效力，对施工单位没有直接的法律效力。审计结论只是合同双方平等协商工程结算的依据之一，审计结论不能直接作为扣减应付承包商工程结算款的理由。
3、工程造价，特别是变更工程造价应由建设单位和施工单位根据合同条款的约定协商确定，而不是由审计结论确定。
4、国家审计机关既应认真履行审计职责，也应维护合同各方的合法权益；建设单位和施工单位应严格按照合同约定在工程实施过程中完善结算、变更的签证手续，按规定办理竣工结算的审核和确认，对有关争议则按规定程序处理。篇2：东财《审计实务》在线作业一 东财《审计实务》在线作业一
二、多选题（共 10 道试题，共 40 分。） v 1.对于特定被审计单位而言，审计风险和审计证据的关系可以表述为()。 a.期望的审计风险越低，所需的审计证据数量就越多 b.评估的固有风险越低，所需的审计证据数量就越少 c.评估的控制风险越高，所需的审计证据数量就越多 d.要求的检查风险越高，所需的审计证据数量就越多
满分：4 分 2.下列有关审计工作底稿格式、要素和范围的表述中，恰当的有（）。 a.由于注册会计师实施的审计程序的性质不同，其工作底稿的格式、要素和范围可能也会不同
b.在审计过程中，由于审计使用的工具不同，会导致审计工作底稿在格式、要素和范围上有所不同
c.对于询问程序，注册会计师应以询问的时间作为识别特征 d.对于观察程序，注册会计师可能会以观察的对象作为识别特征
满分：4 分 3.注册会计师对股本的审查一般可以采取的措施有（）。 a.审阅公司章程及实施细则 b.查阅股东大会及董事会记录 c.函证发行在外的股票 d.审查股票发行费用的处理
满分：4 分 4.下列各项有关注册会计师审计提法中，正确的有（）。 a.注册会计师产生的直接原因是财产所有权和经营权的分离 b.注册会计师审计要适应商品经济的发展 c.注册会计师审计具有独立、客观、公正的特性 d.注册会计师审计随企业管理的发展而发展
满分：4 分 5.下列有关鉴证业务三方关系的表述中，不正确的有（ ）。 a.鉴证业务涉及的三方关系人包括注册会计师、责任方和预期使用者 b.责任方与预期使用者不可能是同一方 c.责任方可能是鉴证业务的委托人 d.责任方不可能是预期使用者
满分：4 分 6.注册会计师在审计过程中了解程序的方法包括（）。 a.利用过去审计的资料与经验 b.向被审计单位内部和外部有关人员询问 c.查阅内部控制的有关资料 d.选择若干有代表性的交易和事项进行“穿行测试”
满分： 4 分
7.注册会计师如果已发现可能导致对被审计单位持续经营能力产生重大疑虑的事项或情况，在出具审计报告时对持续经营假设的考虑包括（）。 a.披露导致对其持续经营能力产生重大疑虑的主要事项或情况 b.披露管理当局拟采取的改善措施 c.因持续经营假设不确定考虑解除约定 d.被审计单位持续经营能力存在重大不确定性,可能无法在正常的经营过程中变现资产、清偿债务 满分：4 分 8.注册会计师在审查“坏账准备”的计提时主要应查明的内容有（）。 a.计提方法和计提比例是否符合制度规定 b.计提的数额是否恰当 c.会计处理是否正确 d.前后期是否一致 满分：4 分
9.没有法律效力的审计报告有()。 a.国家审计报告 b.民间审计报告 c.内部审计报告 d.部门审计报告
满分：4 分 10.如果尚未调整的错报或漏报的汇总数超过重要性水平，注册会计师应当考虑()以降低审计风险。
a.扩大实质性测试范围 b.追加审计程序
c.提醒被审计单位调整会计报表 d.出具否定意见审计报告
满分：4 分 a.错误 b.正确
满分：4 分
2.注册会计师审计产生的“催产剂”是1720年英国的“南海公司”事件。 a.错误 b.正确
满分：4 分
3.总体审计计划的内容不包括审计小组组成及人员分工。 a.错误 b.正确
满分：4 分
4.对相关内部控制下产生的会计信息进行测试的审计程序是符合性测试。 a.错误 b.正确
满分：4 分 5.在无法表示意见的审计报告中，注册会计师应删除引言段中对自身责任的描述以及范围段。 a.错误 b.正确
满分：4 分篇3：最高法：行政审计报告能否成为工程结算依据,须按双方约定与履行等情况确定
最高法：行政审计报告能否成为工程结算依据，须按双方约定与履行等情况确定 2014-09-17 飞扬建筑法务
重庆xxx公司与中铁xxx公司建设工程合同纠纷案 [裁判摘要]
一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。
最高人民法院
民事判决书
(2012)民提字第205号
申请再审人(一审被告、反诉原告、二审上诉人)：中铁xxx公司。
被申请人(一审原告、反诉被告、二审被上诉人)：重庆xxx公司。
申请再审人中铁xxx公司(以下简称中铁十九局)与被申请人重庆xxx公司(以下简称重庆建工集团)建设工程合同纠纷一案，重庆市高级人民法院于2012年3月19日作出(2012)渝高法民终字第00006号民事判决。中铁十九局不服，向本院申请再审。本院于 2012年8月27日作出(2012)民申字第830号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2013年1月15日开庭进行了审理。本案现已审理终结。
重庆市第一中级人民法院(以下简称重庆一中院)一审查明：2003年8月22日，重庆金凯实业股份有限公司(以下简称金凯公司)作为重庆市北部新区经开园金山大道西延段建设项目业主单位和监管单位，与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团承包。在《金山大道西延段道路工程工程造价计价原则》中，双方对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。中铁十九局经金凯公司确认为岚峰隧道工程分包商，并于2003年11月17日与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》(以下简称分包合同)，主要约定，重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000 000元(最终结算价按照业主审计为准)；第6条资金管理6．2约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确；合同对工程内容、承包结算等内容进行了具体约定。之后，中铁十九局按照合同约定施工。 2003年12月，金凯公司改制，重庆市北部新区经开园金山大道西延段项目业主变更为重庆市经开区土地储备整治中心，即现重庆市北部新区土地储备整治中心(以下简称土储中心)。2005年，金山大道更名为金渝大道。 2005年9月8日，金山大道西延段道路工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》(建竣备字[2006]024号)。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监察审计局(以下简称经开区监审局)委托重庆西恒招标代理公司(以下简称西恒公司)对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具《基本建设工程结算审核报告》(以下简称审核报告)，载明岚峰隧道造价为114281 365．38元(包含岚峰隧道内人行道面层费用28569．53元，非本案诉争工程范围)。以该审核报告为基础，重庆建工集团与中铁十九局 于2007年12月5日对中铁十九局分包的工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252 795．85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102 393 794元(税金等费用由财务部门按规定收取)。至一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120 156．63元。 2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局以土储中心为被审计单位，对金渝大道(原金山大道)道路工程竣工决算进行审计，并出具渝审报[2008]142号审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15 481 440．93元，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送审金额114252 795．85元的基础上审减8 168 328．52元。同年12月24日，重庆市审计局以《关于北部新区经开园金渝大道道路工程竣工决算的审计决定》(渝审决 [2008]111号)，责令土储中心核减该工程结算价款15 481 440．93元，调整有关账目，并要求土储中心在2009年3月20日前执行完毕。 2009年2月9日，土储中心向重庆建工集团发出《关于执行重庆市审计局对金渝大道(原金山大道)工程竣工决算审计决定的函》(渝新土储函[2009]5号)，要求其按照重庆市审计局复议结果，将审减金额在3月1日前退还土储中心。重庆建工集团已经扣还了部分款项。 2010年9月1日，重庆建工集团向重庆一中院起诉称，根据重庆市审计局对金山大道西延段项目的审计，对中铁十九局完成工程的价款审减8168 328．52元，扣除双方约定的费用，实际分包结算金额应为94 878 931．76元(含重庆建工集团应退的管理费)。重庆建工集团在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98120 156．63元，多支付了工程款3 241 224．87元，故请求：1．中铁十九局立即返还重庆建工集团多支付的工程款3241 224．87元；2．本案诉讼费用由中铁十九局承担。 中铁十九局辩称兼反诉称，经开区监审局是本案工程的适格审计主体。案涉工程竣工后，按分包合同之约定由经开区监审局出于为案涉工程提供竣工结算依据的目的，委托西恒公司进行造价审计，西恒公司出具的审核报告得到了项目建设方、重庆建工集团及中铁十九局三方的认可，符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。重庆建工集团与中铁十九局基于西恒公司的报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。重庆市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，不能否认西恒公司审核报告的效力，亦未得到中铁十九局的认可，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。依据合同的相对性，重庆建工集团与业主方依据重庆市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁十九局不具约束力。重庆建工集团尚欠中铁十九局工程款4273 637．37元未支付，故请求驳回重庆建工集团的全部诉讼请求，并反诉请求：1．重庆建工集团立即向中铁十九局支付拖欠的工程款4273 637．37元； 2．重庆建工集团向中铁十九局支付拖欠工程款的资金占用损失，按同期银行贷款利率，从2009年6月6日起算计付至付清之日止；3．由重庆建工集团承担本案的全部诉讼费用。
重庆建工集团对反诉答辩称，双方约定以最终的审计结果作为结算依据，2007年12月5日双方签订的结算协议不能作为本案工程的最终结算依据。西恒公司不是双方约定的审计单位，其作出的审计报告也不是双方约定的最终的审计报告，故西恒公司出具的报告不能作为双方结算的审计依据，请求驳回中铁十九局的反诉请求。 重庆一中院一审认为，重庆建工集团自建设单位金凯公司处承包金山大道西延段道路工程后，在取得金凯公司同意的情况下将其中的岚峰隧道工程分包给中铁十九局承建，不违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，双方当事人签订的分包合同对双方均具有法律约束力，双方均应按约定履行。本案争议的焦点主要是案涉工程结算依据的认定，即西恒公司是否是符合双方合同约定的审计单位以及案涉工程结算应按照双方2007年12月5日确认的金额还是按照重庆市审计局审计报告的审定金额进行。根据审计法以及《重庆市国家建设项目审计办法》的相关规定，案涉工程为重庆市市级重点建设项目，应当由重庆市审计局对其竣工决算进行审计。经开区监审局作为经开区的内部审计机构，并非国家审计机关，无权代表国家行使审计监督的权力。本案双方当事人在分包合同中对合同价款的约定，并未明确该审计是指被审计单位的内部审计还是国家审计机关的审计，不能推断双方当事人之间约定的审计就是指内部审计。本案中，西恒公司受经开区监审局的委托作出的审核报告系以该公司名义出具，即使经开区监审局认可该审核结果，也不能据此认定该审核报告具有内部审计结论和决定的性质。经开区监审局既非法律规定对案涉工程具有审计管辖权的国家审计机关，西恒公司出具的审核报告亦非审计结果，中铁十九局主张经开区监审局是本案适格审计主体，西恒公司是符合双方合同约定的审计单位，理由不成立。因案涉工程的审计管辖权属重庆市审计局，故该局对案涉工程竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为，不存在重复审计，其作出的审计决定具有一定的强制性，被审计单位及有关协助执行部门或单位应当主动自觉予以执行或协助执行。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案双方当事人“最终结算价按业主审计为准”的约定，实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。结合土储中心要求重庆建工集团按照重庆市审计局的复议结果退还 不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114 252 796元。2007年12月5日，重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252 795．85元。虽然在本案
一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120 156．63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96％。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。重庆建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。
结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。 关于中铁十九局主张的利息问题，本院认为，双方在分包合同及结算协议中均未对工程款的给付时间、利息标准及计付时间等作出明确约定。因此，应当按照法律规定确定工程款利息是否应当支付以及按照何种标准支付。按照最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、第十八条的规定，重庆建工集团应当按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率，向中铁十九局支付自案涉工程实际交付之日起的利息；本案
一、二审均未查明案涉工程的实际交付日期，再审中，经询问双方当事人，均不能提供案涉工程实际交付时间的证明，故对利息的起算时间，本院参照上述司法解释规定，酌定为中铁十九局提出反诉之日。
此外，关于重庆建工集团提出双方已于2012年5月29日签订了执行还款协议书，中铁十九局已实际支付300万元，根据司法解释的规定，应当终结本案再审审查的问题。本院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第二十五条规定，有下列情形之一的，人民法院可以裁定终结审查，其中第(三)项规定，当事人达成执行和解协议且已履行完毕的，但当事人在执行和解协议中声明不放弃申请再审权利的除外。上述司法解释的适用条件为当事人达成执行和解协议且已履行完毕，本案中铁十九局虽与重庆建工集团达成了执行和解协议，但尚未履行完毕，且该条司法解释是针对再审审查阶段的规定，本案再审审查阶段已经结束，案件已经进入再审审理阶段，故不应适用上述司法解释规定，对重庆建工集团的上述答辩意见，本院不予采信。
另，关于本案案件受理费的计算问题。根据《诉讼费用交纳办法》第十八条之规定，被告提起反诉，人民法院决定合并审理的，应当减半交纳案件受理费。本案二审案件受理费的计算有误，本院对此予以纠正。
综上，本院认为，中铁十九局的申请再审请求具有事实和法律依据，一审、二审判决将重庆市审计局的审计报告确定为重庆建工集团与中铁十九局案涉工程的结算依据不妥，应予纠正。本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销重庆市高级人民法院(2012)渝高法民终字第00006号民事判决；
二、撤销重庆市第一中级人民法院(2010)渝一中法民初字第425号民事判决；
三、重庆建工集团股份有限公司于本判决生效后十日内向中铁十九局集团有限公司支付工程款4 273 637．37元，并按照篇4：审计报告中引用法律、法规存在的问题
审计报告中引用法律、法规存在的问题
随着领导对审计基础的重视，以及审计人员水平的不断提高，审计报告的质量也在逐步提高。但在我们对审计报告复核过程中，发现在引用法律法规方面仍然存在一定的问题，
需要我们注意。
一、引用法条的格式不规范。
正确的引用格式：
（一）引用法律，只写法律名称即可。如：《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》等。
（二）引用行政性法规（国务院所发），标明国务院，不用引发文号。如国务院《财政违法行为处罚处分条例》。
（三）规范性文件（国家各部委及省级政府所发），则需引发文单位和发文号。格式如下：中国人民银行《现金管理暂行条例》（银发 [1988]288号）。
二、引用旧法条。
三、引用其他省市的规定
四、引用的条款有杜撰成分。
五、引用的规范性文件，与法律法规相悖。如使用不规范票据收费问题的处理处罚。有的报告引用的《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第二十二条与《财政违法行为处罚处分条例》第二十三条的规定相悖。
六、引用的法规效力不够。
如违规自行采购应集中采购的资产，有的报告所写定性依据，引用的是松原市人民政府的规定。
七、引用的定性依据、处罚依据，没引用具体的条款和内容。
八、处理处罚引用法条的内容与处理处罚的结果不对应。
九、引用部门内部规范性文件作为处理处罚依据。 内容提要：
一、审计项目质量控制的含义
二、审计项目质量控制的特点
三、我局审计项目质量控制的现状分析
四、审计项目质量控制的要求和和我局及区县近两年审计项目质量检查中常见的问题
（一）审计方案方面的质量控制；
（二）审计方法手段方面的质量控制；
（三）审计证据方面的质量控制；
（四）审计日记方面的质量控制；
（五）审计工作底稿方面的质量控制；
（六）审计报告方面的质量控制；
（七）审计程序方面的质量控制；
（八）审计文书档案方面的质量控制。
五、完善审计项目质量控制的制度，重建我局审计项目的质量控制体系
六、学习贯彻《办法》应注意的几个问题
审计项目质量是审计机关工作的核心和基础，是审计人员的生命。审计质量的好坏，直接关系到审计职能实现的效果，审计监督作用的发挥，它是衡量全部审计工作优劣的标准。而审计项目质量控制，贯穿于审计项目的全过程。 2004年，审计署以6号令的形式颁发了《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（以下简称《办法》）后，在审计准则的基础上，对审计方案的编制、审计证据的收集、审计日记的记录、审计工作底稿的编写、审计报告的出具和审计档案的归集等方面试行了质量控制，并建立了质量评估和责任追究制度。《办法》的出台，对进一步规范审计行为，提高审计工作质量，明确审计工作职责，具有积极的促进和推动作用。
一、审计项目质量控制的含义
审计项目质量控制就是审计机关和审计人员运用审计质量标准，对各项审计工作或者具体审计项目的全过程质量进行自我约束的活动，目的是提高审计工作水平和审计工作效率。审计项目质量控制包括宏观控制和微观控制。
二、审计项目质量控制的特点
审计项目是审计人员根据审计工作计划安排，在一定的条件下，围绕特定的审计对象，为达到既定的审计目标，所承担的具体审计任务。审计项目是审计人员实施审计监督工作的载体，也是审计工作质量控制和管理的对象，它具有以下几个特点：
（一）计划性。局审计机关每年都会围绕市政府宏观调控目标、政府领导的要求和社会群众关心的社会热点、难点问题制订审计项目计划，从总体上明确新的一年审计工作的总体思想、审计的重点部门和领域、审计的重点内容，各业务部门根据审计项目计划的安排，形成了具体审计项目。审计项目的计划性要求我们审计人员必须按照既定的审计计划安排开展审计工作，而不能擅自改变计划确定的审计目标、审计内容和审计对象。
（二）强制性。审计项目作为我们国家审计机关规定的审计任务，是我们审计人员进行审计监督活动的载体和依据。审计项目确定的被审计单位和审计的重点内容，以及我们审计人员通过审计行为做出的审计报告、审计结论、审计决定等都是代表国家行政机关做出的具体行政行为，受到国家行政强制力的保护，任何单位和个人不得拒绝。
（三）期限性。审计项目计划中，明确规定了审计项目开展的时间期限，要求我们审计人员在规定期限内完成既定审计项目的内容。审计项目的期限性要求我们审计人员必须严格遵守审计计划的时间要求，在规定的期限内完成审计工作，非遇特殊情况不得擅自延长或缩短审计工作的时间。
（四）风险性。审计项目的风险性将伴随整个审计项目的全过程。所谓风险性是指被审计单位存在重大违法违纪问题，而我们审计后未能出具适当审计结论和审计报告的可能性。审计项目的风险体现为两个方面：一是被审计单位存在重大违法行为，提供虚假资料掩盖真相，导致审计项目的失败使我们出具了错误审计结论和审计报告；二是我们审计人员未能认真履行审计职责和程序，造成遗漏重大违法违纪问题，并最终导致我们审计结果失败的可能性。
（五）程序性。审计项目的实施过程中，我们审计人员必须按照《审计法》、《审计实施条例》和国家审计准则要求的审篇5：审计机关审计决定书和审计报告及其证据效力(肖 杰
湖北省宜昌市夷陵区人民法院) 审计机关审计决定书和审计报告及其证据效力
肖 杰 湖北省宜昌市夷陵区人民法院
上传时间:2007-9-18 [裁判摘要]：
在建设工程合同中，原告的工程款所用资金系国债资金，应当依法进行审计。该审计决定对原告有约束力，对被告虽没有约束力，但有民商事上的证据效力。当审计机关的审计决定经司法鉴定后，不仅具有民商事证据效力，还具有程序效力，其效力亦大于双方认可并已实际履行的《工程结算造价审计的报告》的证据效力。被告所多获工程款应依法予以返还。 [案情]：
原告:宜昌市夷陵区环境污染防治项目管理中心
被告:宜昌市宜星市政建设公司
原告宜昌市夷陵区环境污染防治项目管理中心(以下简称环境项目中心)因与被告宜昌市宜星市政建设公司（以下简称宜星市政公司）建设工程合同纠纷一案，向湖北省宜昌市夷陵区人民法院提起诉讼。
原告诉称：2002年4月26日，原、被告双方签订《建设工程施工合同》，约定由原告将三峡坝区生活垃圾卫生填埋场进场道路工程发包给被告施工，总价款为人民币1，669，600元。合同签订后，被告组织人员进场施工。2002年12月28日，该工程项目竣工验收。由于进场道路实际开挖土石方等工程量与原设计变更较大，在原合同为固定总价款合同的基础上，原、被告及监理同意据实结算，工程量以实际发生的数量为准。由于被告宜星市政公司承接原告发包的建设工程后没严格按图施工，实际施工与项目标准存在明显减少，被告所报结算隐瞒实情，2003年8月8日虽经武汉众华工程造价咨询有限责任公司（以下简称武汉众华咨询公司）对工程造价进行工程结算审计，但在没有到实地查验的情况下，就确认被告施工工程价款为1，625，910.70元，双方并依此办理了决算。导致原告累计向被告支付工程款1，557，945.50元。后经夷陵区审计局审核，认定被告实际完成工程价款1，498，930.88元。原告认为被告多获工程款依法无据，损害了国家利益，故被告应返还原告多付的工程款59014.62元。
被告宜星市政公司辩称:原告仅根据夷陵区审计局审计决定书，核减被告工程款128331.87元，其证据不足。因原告与被告所签定的《建筑工程施工合同》依法成立，真实、合法、有效，双方业已履行，理应受法律保护。在结算过程中，经双方协商，监理方同意，聘请了有审计资格的相关部门对工程进行了审计，三方也予以认可，并进行了结算。现原告以夷陵区审计局对该工程的审计报告，核减被告的工程造价，不具备法律效力，实属不妥。故原告据此要求被告返还工程款，所依据的证据不足,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 [裁判要点]：
宜昌市夷陵区人民法院经审理查明： 2002年3月，原告环境项目中心发布招标文件，将其“夷陵区三峡坝区垃圾卫生填埋场进场道路工程”的施工任务对外招标。同年4月12日，被告宜星市政公司编制投标书投标报价并中标。同年4月26日，双方签订一份《建设工程施工合同》，约定承包范围为“施
工图以内全部工程及设计变更”。工程内容为路基土石方开挖、边沟、挡土墙及涵洞砌筑、路面浇筑等。合同工期60天，合同价款为166.96万元。该合同第9条对工程进度款的支付方式规定，“发包人向承包人承诺按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项。” 该合同双方选择了部分专用条款和通用条款。同时约定，双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件视为本合同的组成部分。
合同签订后，被告宜星市政公司组织人员进场施工。在施工过程中，由于进场道路实际开挖土石方等工程量与原设计变更较大，在原合同为固定总价款合同的基础上，原、被告及监理同意据实结算，工程量以实际发生的数量为准。2002年12月28日，该工程项目竣工验收。由于被告承接原告发包的建设工程后没严格按图施工，实际施工与项目标准存在明显减少，被告所报结算隐瞒了部分地段土石方为宜昌市市政工程公司弃土2640立方米的实情和挡土墙虚假签证306.9立方米，导致武汉众华咨询公司在没有到实地查验的情况下，于2003年8月8日对工程造价进行工程结算审计，确认被告施工合同内部分价款为1,364,101.03元,合同外部分为234,096.99元,补充部分27712.68元, 总工程价款为1，625，910.70元，双方并依此办理了决算。尔后,原告累计向被告支付工程款1，557，945.50元,下欠67965.20元未支付。 2005年8月19日，夷陵区审计局根据《中华人民共和国审计法》第二十三条、《夷陵区政府投资建设项目审计暂行办法》的有关规定，决定对原告环境项目中心提供的“夷陵区三峡坝区垃圾卫生填埋场进场道路工程”项目竣工决算资料进行审计并进行现场踏勘审核，并于同年8月19日作出夷审投决审计决定书。该审计决定书认定该项目竣工决算，应在武汉众华咨询公司进行工程结算审计结果基础上，再对进场道路核减造价126,979.82元。理由是:一是部分地段土石方为市政公司工程弃土2640立方米和施工过程中的土方挖填的合理调配应予扣除；二是挡土墙高度、长度变化，工程量相应核减306.9立方米。故审核认定被告实际完成工程价款1,498,930.88元。2005年10月13日，原告认为被告多获工程款依法无据，损害了国家利益，依法向本院提起诉讼，请求法院判令被告返还原告多付的工程款59014.62元。
本案在审理过程中，被告向本院提出申请，要求对三峡坝区生活垃圾卫生填埋场的“进场道路工程”中被夷陵区审计局核减的126979.82元重新进行司法鉴定。本院认为，被告的申请符合最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二十七的规定，并予以准许。同年4月18日，长江会计公司根据本院的委托书，作出了鉴定报告。该鉴定报告的鉴定结果为：宜星市政公司完成的三峡坝区生活垃圾填埋场“进场道路”工程总造价为1，498，930.88元。
以上事实，有招标文件、投标书、中标文件、建设工程施工合同、工程决算书、工程签证资料、武众造价字（2003）308号结算审核报告、夷陵区审计局2005年第38号审计报告、夷陵区审计局（2005）7号审计决定书、审计证据笔录、支付情况表、询证函、付款凭证等相关票据，以及宜长会司鉴字[2006]第21号鉴定报告、证人出庭证言、三次法庭审理笔录在卷佐证，经庭审质证，本院审查，可予认定。
宜昌市夷陵区人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十一条，《中华人民共和国审计法》第二
十二条、第二十三条之规定，于2006年7月5日判决：被告宜星市政公司在本判决生效后立即返还原告夷陵区环境项目中心工程款59014.62元。本案案件受理费3877元，由被告宜星市政公司负担。一审宣判后，被告宜星市政公司表示服判并自愿履行了判决书确定的内容。
[评析] 本案应解决的争议焦点是：
1、如何看待夷陵区审计局的《审计决定书》？其效力如何？
2、该《审计决定书》和长江会计公司《鉴定报告》能否抗衡武汉众华咨询公司《工程结算造价审计的报告》？
3、双方签定的《建设工程施工合同》是否是有效合同？多付的工程款59014.62元该不该返还。
宜昌市夷陵区人民法院认为：
一、关于如何看待审计机关审计决定书和审计报告及其证据效力问题。
原告工程款所用资金系国债资金，应当依法进行审计，这无疑义。对原告有约束力，而对被告有没有民商事上的证据约束力？依照《中华人民共和国审计法》，审计机关对国家建设项目进行审计是审计机关的法定职责。审计机关依法查处建设项目中高估冒算、高套定额，以及不按设计、合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为，可以有效保障国家资金的安全和国家利益不受损失。因此，审计决定的证据优先原则即审计机关作出的审计决定在民商事审判中可以作为当然的有效证据，除非有相反证据推翻该审计结论，否则审计决定应该作为判决的依据。这是因为国家建设项目涉及的领域专业性强，审计机关作为国家专门的经济监督部门，对这类专业性很强的领域作出的决定是具有权威性的，可以作为具有法律效力的证据在民商事审判中予以采用，这样审计决定在民商事诉讼中就具有法律效力的地位。从本案来看，原告确有相反的证据足以推翻原双方认可的协议，也就是说，该案中审计机关审计决定书和审计报告具有民商事上的证据效力。
二、关于《审计决定书》和《鉴定报告》作为证据能否抗衡双方认可并已履行了的《工程结算造价审计的报告》问题。
按照我国相关审计法规的规定，审计机关作为行政监督的主体，主要是对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。依照法定程序，审计机关进行审计后作出的结论，主要是针对各级政府及其工作部门的财政收支行为是否具有合法性而作出的，合理性监督和效率监督则并非审计监督的主要任务。而在建设工程施工合同中，行政机关和其他民事主体一样，都是以谈判或招标等形式，与施工单位在工程质量、造价、竣工日期等方面达成一致，自愿形成合意，进而签署对双方当事人均具有约束力的合同。因在市场经济条件下，合同是市场主体实现权利义务的基本形式，国家建设项目的实施也是建立在建设单位与施工单位签订合同的基础上，应受到合同法的保护。但从本案来看，原告工程款所用资金系国债资金，依照我国行政法律规定应依法进行审计，该审计结论对原告有约束力，对被告虽没有约束力，但有民商事上的证据效力。当人民法院根据被告的申请，依法委托有鉴定资质的长江会计公司对双方争议的价款重新进行司法鉴定后，不仅具有民商事证据效力，还具有程序效力，其效力亦大于双方认可并已实际履行的《工程结算造价审计的报告》的证据效力。
三、关于本案中双方签订的合同效力的问题。
原、被告双方所签《建设工程施工合同》以及作为合同组织部分的履行资料，其形成程序合法，表现形式完备，意思表示真实，内容在总体上不违反法律规定，应为有效合同。至
于合同工程在施工过程中，由于进场道路实际开挖土石方等工程量与原设计变更较大，客观上变更了原施工组织设计，使得原合同在固定总价款合同的基础上，原、被告双方及监理同意据实结算，工程量以实际发生的数量为准，因基于情势变更而要求变更合同内容的请求是合理的。但是，本案中，由于被告承接原告发包的建设工程后没严格按图施工，实际施工与项目标准存在明显减少，被告所报结算隐瞒了680-750签证的段面即2640方以及所做挡土墙的实情，2003年8月8日,虽经武汉众华咨询公司对工程造价进行工程结算审计，并在被告报审的2，296，887.28元工程价款的基础上，审减了670,976.58元，最后确认总工程价款为1，625，910.70元。但这个审计确认是在没有到实地查验的情况即没有注意到被告所报结算中隐瞒了680-750签证的段面即2640方以及所做挡土墙的实情下进行的，该审计报告仍存在不准确的成份,故原告依据审计决定书要求被告返还多付的工程款59014.62元理由正当,予以支持。 综上所述，由于原告工程款所用资金系国债资金，应当依法进行审计,对原告有约束力，对被告虽没有约束力，但有民商事上的证据效力。当长江会计公司根据本院的委托作出鉴定报告后，该鉴定报告与夷陵区审计局审计决定书认定的“进场道路”工程总造价一致，进一步印证武汉众华咨询公司在对该工程造价进行工程结算审计时存在瑕疵。故此，该司法鉴定不仅具有民商事证据效力，还具有程序效力，其效力亦大于双方认可并已实际履行的《工程结算造价审计的报告》的证据效力。现原告要求被告返还原告多付的工程款59014.62元，事实清楚，证据充分，理由正当，符合有关法律和行政法律规定。至于被告“以与被告所签定的《建筑工程施工合同》依法成立，夷陵区审计局对该工程的审计报告，核减被告的工程造价，不具备法律效力和证据效力”的辩解理由，因证据不足，不予采信和支持。
