发改委酝酿新型城镇化 户改几乎遭所有市长反对
2012-08-20 14:57:28 来源： 东方网
发改委酝酿新型城镇化 户改几乎遭所有市长反对
新型城镇化改革方案正进入决策层视野。今年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，目前调研报告已完成初稿，在经国家发改委审核讨论后，将适时报给国务院。
《财经国家周刊》记者了解到，这份报告就未来中国城镇化发展模式及方向等问题提出了诸多规划，“新型城镇化”是其中的关键词。
从调研组的设置规格上亦不难看出，决策层对此次调研颇为重视。包括国土资源部、农业部、公安部和交通运输部等众多中央部委参加。综合来看，调研课题涉及农民工融入城市的成本、城市综合交通网络建设、支撑中国未来城镇化的土地资源及能源供应量、工业化与城镇化互动，以及户籍制度改革等社会关注的焦点、难点问题。
值得关注的背景是，今年以来，在外部需求萎缩的背景下，扩大消费再次被提上日程。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在国内外多个重要场合指出，城镇化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依托。
中国选择什么样的城镇化发展思路和路径，将对未来10年甚至更长时间的中国经济产生巨大影响，也会影响到相关公司的业绩和战略调整。目前已有部分房地产上市公司围绕国家城镇化未来的规划开展对应的发展研究。
“未来的改革导向，重点还是以人为本，而不是以物为主的城市发展规划。如果通过改革使这些人的消费潜能完全释放，则城镇化对中国经济增长的贡献还将增加至少1-2个百分点。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受本刊记者专访时说。
“人的城镇化”滞后
2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。
在中国人民大学经济学院教授陶然（微博）看来，中国当前的城市化模式是“在农民工黄金年龄段利用这些劳动力，而一旦他们年老或健康状况恶化时，再将其推回农村”。
2010年，中国举家迁徙的农民工总量已达3071万人。这些农民工大多是跨区域落户，处于“半市民化状态”。
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，户籍制度的限制，导致这些已进城和将进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种分化状态对经济和社会发展极为不利。
由于缺乏对在城市居留的长久预期，农民工消费、储蓄乃至人力资本模式也必然与城市常住人口存在显著差异，不利于其长久人力资本投资，收入提高乃至消费模式提升。
专家告诉记者，中国提高城镇化质量，其中涉及2.11亿农民工和7000万城镇间流动人口，总计约2.8亿人。如果逐步推进农民工“市民化”，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费，可释放的消费潜力巨大。
专家调研发现，中国城镇化进程中不仅“人”面临着不平等权利问题，不同规模和级别的城市也存在发展权不平等问题。一个重要表现，是高等级的城市利用行政手段来集中资源，然后建立一个高档次的城市发展形态和标准。这种形态和标准的城市不是为农民进城服务，而是解决现有的城市居民的需求。
在李铁看来，城镇化实质就是让一部分农民进城，更重要的是通过进城农民的就业和收入结构的改变，使他们能有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城镇中的现代生活。\"要给予所有进城的农民自由的迁徙权和选择权，这是新型城镇化政策的根本和真正的出发点。\" 户改遭遇市长反对 国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。 从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈的反对。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军告诉《财经国家周刊》记者，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。
在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。
在李铁看来，地方政府不愿意改革，还有深刻的经济原因。最显著的就是目前都面临财政压力。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。
地方政府财政收入来源目前有三个：一是土地出让，二是地方债务，三是金融贷款。其中土地出让金是最重要的财源，在某些城市通常占财政超50%以上。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。
然而，这种城市化的发展模式也存在一个严重弊端，就是在城市越来越大的同时，整个基础设施和社会公共服务的供给压力也相应增大。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。
目前，随着中央调控房价，以及住房限购政策的实施，土地出让收入增长的预期被压制。因此，一些地方城市不得不加大对工业投资的力度。在李铁看来，此举短期看对于提振经济有益，但长期负面作用却也明显，因为同时还得吸引大量人口来就业，就会增加更多的公共收入负担。“这将是未来所有城市都将出现的一个问题。”
土改切入点
中国城镇化率快速提升是强力低成本推进的结果，目前的城镇化进程是一个典型的粗放型模式。这种低成本体现在劳动力成本低、土地成本低、公共服务质量低、基础设施建设低等方面。
黄小虎认为，城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度有直接关系。城镇发展依赖于低价征用土地，政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金，开发商则获取土地增值收益，实现暴利，而拥有土地所有权的农民却不能平等分享土地增值收益。现行征地制度加剧了政府的短期行为，导致城市用地的粗放利用，并加剧了社会矛盾。
正因如此，专家的普遍共识是如果将\"以人为本\"确立为新型城镇化的方向和原则，改变现行征地制度迫在眉睫。
这已经引起了决策层的重视。《财经国家周刊》记者了解到，上述极有可能在十八大后推进的城镇化改革建议案中，除了强调积极稳妥推进户籍制度改革，加快农民工市民化进程，推进城镇行政管理体制改革外，加快土地制度改革也被放在了显著的位置。
土地制度改革一个可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。同时完善农村集体土地征收办法，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为等等。
此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，利用自有集体建设用地使用权，以出租、入股、委托经营等方式参与城镇经营型项目的开发；制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例，等等，也是近年来备受业界关注的改革热点。
李铁指出，征地制度改革就是要提高农村土地的价格，而且要让土地的收益更多进入农民自己的口袋。
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户改11年推行不下符合经济理性却失了人性
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，户籍制度的限制，导致这些已进城和将进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种分化状态对经济和社会发展极为不利。而国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”(8月20日东方网)。
今年6月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在参加2012APEC中国工商领导人论坛时表示，到现在为止，2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外，这是中国城市化发展面临的最大问题。当然，无论从中央政府的角度还是从很多理论工作者研究的角度来看，最大问题还是农民工的市民化。但是对于取消户籍制度，李铁却认为没那么简单，因为如果取消户籍制度，需要从财政里面拿出一块来给外来人口，也就意味着对户籍人口的服务质量就会有所下降，所以不能说取消就取消。在这儿，发改委李铁显然是以既得利益团体的反对为依据，指出农民工城市化的压力所在。然而，需要指出的是，这些利益代言人恰恰是政府部门，甚至有可能就包括李铁。
此番新闻又爆出，国务院11年前就有意推动户籍改革，因遭地方政府反对，才成为一纸空文。诚然，我们相信，户籍改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。然而，市长们如果反对农民入城享受公共服务，其政治立场就堪疑了。从政治上看，市长不能仅是城市居民的市长，不能仅是市民群体的利益代表;从法的角度来看，更不用说户籍制度与根本大法宪法的抵触。几十年来，户籍制度以其界分城乡、制造人群阶层的作用而实实在在的架空了宪法，并因其时间之长、涉及人群之广而成为世界法制史上最为壮观的国家违宪行为。
众所周知，我国地方政府财政收入来源有限，主要集中在土地出让、地方债务、金融贷款三个方面。地方债务、金融贷款因为属于击鼓传花式债务，债多不愁，所以能看到有地方政府将本地的国有资产抵押殆尽的奇观，更有将本地风景名胜未来门票收入也予以抵押贷款的;而对于土地财政更是无比的热忱，通过各种手段将农民的土地或者房产强行购买，然后以高价转手给房地产开发商，这种收入在很多城市通常占财政超50%以上。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。
这就造成一个悖论，城市是越来越大，可是为地方政府所承认的城市群体却无法扩大，失地农民及进城务工者往往无缘于城市的公共服务，成为边缘人。不过，不能不承认，这种作法却是符合经济理性的。既甩开了庞大的养老、教育、医保的沉重负担，又可以充分对农村进行抽血，将最珍贵的人力资源一代代抽入城市的管道，建设一个美丽新世界，等其血液衰竭时，因城市的拒绝接纳，务工者会被迫回到农村去过其惨淡暮年。然而，经济理性有时并不是最优选择，往往违背人性，造成这种城乡两重天，彼此相怨怼的局面，并加剧了社会对立。这对于城市管理者，是必须面对的一个严峻问题。
因此，就国务院而言，11年推行不了户籍改革，是非常尴尬之事。这需要反省其中的制度障碍，修复中央权威，同时也要为地方政府注入人性的血液，并补上政治一课，因为任何一级政府都应是最广大人民利益的代表，不能是任何局部利益集团的代言者，更不能借口既得利益群体的反对而以懒于社会改革，只忙于获利的兢兢业业，罔顾社会公平，却将改革的压力与现实矛盾击鼓传花。
贱言献车：“户改遭所有市长反对”，咋办？
2012年08月20日17:40 来源：荆楚网 手机看新闻
从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。今年四五月间，由国家发改委牵头、多部委参加的专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。（《国家财经周刊》8月20日）
2011年，官方统计数字中国城镇化率达51.27%，但其中城镇户籍人口只占35%。这也就意味着，漂亮的城镇化率下还有16%的人处于“半市民化状态”。由于这部分没有城市户籍的人无法享受应该享受的教育、社保、医疗等诸多福利，实际上他们是“被市民化”了。这种“被市民化”的城镇化，不利于城市的融合，不利于消费潜力的释放，终究不利于城镇化和中国经济社会的可持续健康发展。
通过户改，让中国城镇化率的统计数字真正名副其实，不仅是释放内需潜力、提升消费模式、助力经济结构调整的需要，更是科学发展观“以人为本”的要求。通过户籍的改变，实现权利平等，并通过就业和收入结构的改变，使进城农民能有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城镇中的现代生活，真正给予所有进城的农民自由的迁徙权和选择权，是科学发展观的应有之义。
尽管“户改几乎遭遇所有市长的反对”，但市长们的意见并不完全等于民意。通过制定《户籍法》，将决定权交给人大，或许是一种不错的选择。实际上，在上个世纪末期，制定《户籍法》的呼声就已经较高，期望通过《户籍法》打破中国根深蒂固的城乡二元体制。2004年初，公安部法制局表示正抓紧调研起草《户籍法》，以真正“保障我国所有公民的平等自由权”。2011年10月，全国人大常委会完成了《兵役法》、《居民身份证法》的修改，均涉及到了敏感的户籍制度。目前，我国制定出台《户籍法》的物质、精神、社会基础，都已经具备，完全可以以立法的形式突破户改的阻力。
但是，利国利民的户改，为什么“几乎遭遇所有市长的反对”，其原因我们不能不重视。调研中，在现行财税体制下，财政压力几乎是市长们反对户改的一致理由。因为户改，就意味着城镇福利制度覆盖的范围要扩大，城市整个基础设施和社会公共服务的供给压力将相应增大，但随着中央调控房价，以及住房限购政策的实施，土地出让收入增长的预期被压制，加上债务问题日益引起重视，地方债务和金融贷款也不可能无限度扩大，财源成了一个无法回避的现实问题。
实际上，自1994年分税制改革以来，地方“事权”与“财权”不对等的问题，就多次被提及。2010年8月24日，国家发改委财政金融司司长徐林表示，我国计划实施一系列税改，中央和地方政府分享增值税的比例也将应进行调整。2011年中央财政收入在全国财政收入中的占比下降1.6个百分点，首次低于50%，财政部财政科学研究所研究员王建新表示，中央财政将真正按照事权和财权匹配的原则，着力理顺政府间收支关系，增强地方政府特别是基层政府的财政保障能力。
目前，“户改几乎遭遇所有市长的反对”，既有新一轮税改深化不够、财力难以支撑的现实原因，也面临着原来城市户籍人口因担心福利被摊薄而反对的压力，更有市长们对政府公共治理能力不自信的因素，因此，要破题几乎遭所有市长反对的户改，在综合配套改革深化的同时，以制定出台《户籍法》倒逼户籍改革的推进，也是很有必要的。
周克成：各地市长为何反对户籍改革？
2012年08月20日18:07 来源：搜狐财经 作者：周克成
据《财经国家周刊》报道，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。发改委专家邱爱军指出，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。
这位专家可谓说到了点子上。户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了。而只要这些福利政策依然存在，并且继续和居民户籍密切相关，中国的户籍改革就不可能推行开来。
我们看到，在户籍制度下，存在很多社会不公的现象。但造成社会不公的，是社会权利安排本身，是为了维持这种权利安排，才会有户籍制度的出现。户籍制度的存在，也是为了维持这种权利安排，而不是因为先有了户籍制度，或者为了维持户籍制度，人们才会有这样那样的权利安排。
比如说是政府为了阻止农民进城，才会搞出户籍政策，是政府为了维持城市居民的特权，才会继续推行户籍制度。而不是因为有了户籍制度，人们才阻止农民进城，也不是因为有了户籍制度，城里人才有更高于农村居民的社会福利。哪个是因，哪个是果，我们得弄清楚才行。
据经济学家周其仁考证，我们今天的“身份证”前身其实就是俄国沙皇时期的“普罗皮斯卡”。当时的俄国统治者为了限制城市居民流动而搞出这么一套制度，一个城市居民你要先得到这么一张卡，才能在国内“合法流动、入住、居留”。当时的农奴呢？根本就没有权利得到这么一张卡，也根本就没有权利在国内合法流动、自由迁徙。
后来这套制度被斯大林继承了下来，目的也是为了农民人口流动。接着又被将苏联树为“老大哥”的中国学了过来，于是就有了我们今天所见到的户籍制度，其目的一样简单，就是为了限制人口流动，阻止农民进城。
幸好随着改革开放的推进，这一点开始有所改变。1984年出台的一号文件有这么一条：“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。
可以这么看，在这条政策出台落实之前，农民进城“务工、经商、办服务业”的权利是被压制着的，在城里“务农、经商、办服务业”成了城里人的特权。而只要对农民的各种权利压制只要越广泛和严厉，城市户籍的相对价值就越大，农村居民要获得城市户籍也就越难。当年对许多人来讲，“农转非”是一件人生大事，也是一件难似登天的事情。
如今一个农村人要获得城市户口，已经没有以前那么难了。就是因为农村人的权利也已经得到一定程度的恢复，而城里人的特权也已经没那么多了。同样的道理，现在户籍改革之所以难，就是因为城里人的福利还是太多了。
比如说北京户口对人有吸引力，其中一个重要原因就是教育资源的严重倾斜。现在几乎全国都在实行九年免费义务教育，但是任何人都不会怀疑，北京的义务教育和一个偏远地区的农村的义务教育，其水平完全是不可相提并论的。如果你没有北京户口，你得掏好几万、十数万甚至几十万的赞助费，才能把孩子送进北京的学校。
由此我们可以得出的一个结论，要想真正推行户籍制度改革，减少城市居民的福利倾斜，削减大城市的户籍价值。比如说，如果当我们要搞免费义务教育的时候，是否就应该采取诸如“教育券”这样的办法，让教育经费可以更加平均地分发到全国孩子手中去，而不是把更多资金集中在北京上海这样的大城市之中。
教育只是诸多社会福利中的一项，许许多多其他社会福利，也一样会增强北京上海这种特大城市的户籍价值，从而阻碍户籍制度改革的推进。所以如果我们希望户籍改革有所进展的话，也许不能光盯着户籍制度本身，而得把眼光投向整个社会的福利制度和政策。
如果一边要给城里人保持高福利政策，一边要让所有人可以自由落户城市，那政府财政肯定难以承受。也正是因为这样，才会出现各地市长反对户籍改革的情况。试问，如果说北京人在教育方面的福利没有任何削减，却又允许所有人自由落户北京，那将会出现怎样的结果？
原文刊发于搜狐财经《微观财经》栏目第48期，转载请注明出处。
南方日报：市长们为何反对户籍改革
2012年08月21日11:13 南方日报
原标题：推进户籍改革需要更多有效措施
南方日报评论员
今年上半年，由国家发改委组织的国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。调研课题涉及农民工融入城市化的成本、城市综合交通网络建设、工业化与城镇化互动，以及户籍制度改革等。其中，在调研户籍制度时，调研组发现“户改几乎遭遇所有市长的反对”。
在国家层面，从不缺乏类似于“积极稳妥推进户籍管理制度改革”的话语。从2001年户改文件下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出地级市以下市区全部放开户籍制度。那么，为什么这一改革几乎遭到所有市长的反对呢？原因在于，户籍制度并不仅仅是一种身份间隔，还直接与教育、社保、医疗等多种福利挂钩，地方政府如果要放开户籍，势必也要扩大城镇福利覆盖的范围，但地方政府目前多数都面临着巨大的财政压力，尤其在房市调控严峻、土地财政收入缩水的情况下，地方上更是压力巨大，因此，遭遇市长们的反对也是难免的。
但市长的反对仅仅是表象，如果我们追问就会看到，户籍制度关乎地方财政，财政收入又关乎土地财政，土地财政又与现行征地制度有关，现行征地制度又与整个城镇化制度有关，而与户籍制度有关的教育、社保、医疗等更细的领域，更是与各种社会制度千丝万缕。这是从制度演化的角度看。而从历史的角度来看，这是在改革发展中作为强势方的城市“理性”选择必然的结果：城市需要建设，需要足够多的廉价劳动力，因此，它需要市场化的劳动力的流动。像任何一个经济主体一样，如果这一目标可以在成本很低的条件下得以实现，它就将毫不犹豫地压低成本，将劳动力的流动控制在一定的幅度内。因此，将农民工身份模糊化，既能得到足够的廉价劳动力，又不需要为此支付势将减损城市利益群体的福利。由于进城打工者是自愿的，而且还能得到除农业收入之外的额外收益，因此，有人甚至将这样的经济过程称作“帕累托改进”。
这就是市长们反对的深层原因，这也是户籍制度改革之所以推进艰难的原因。我们不能苛责地方政府的首长，因为这是他们“在其位”不得不做的选择。我们需要的是更宏观的政策层面的顶层设计。户籍制度改革不是要让市长们为难，而是要通过各种配套改革，包括征地制度改革、医疗教育制度改革、社会保障体系等一系列改革，让市长们有条件、有意愿去推进改革。实际上，即使纯粹从经济发展的角度来看，户籍制度改革也迫在眉睫。所谓的“帕累托改进”时代早就过去了，城市用户籍藩篱将农民工们阻挡在城市外，但同时也失去了他们的消费，内需失去了很大的一块。同时，城市管理者们发现，他们在享受农民工为他们服务的红利时，也承受着社会治安问题频发的风险。这就是现代社会的倒逼机制，城市不能永远享受农民工群体的服务和劳动力红利却不愿意为他们付出，因为他们将为此付出代价。从长远来说，终有一天，所有的市长们都愿意并积极推动户籍制度改革，这才是城市发展的长远之道。
在过去几年，户籍制度改革总体上有进步，包括上海、深圳、广州等全国数十个城市都已经出台户籍改革的措施。在这些城市，居住证正在逐步取代暂住证，持证者将可享受与当地居民相同的社保、医疗服务、教育等公共服务。在一些城市中，农民工也正陆续被城市所接纳，他们迎来了迟到的尊严。同时，国家正在加快建立全国统一的社会保障社会化服务体系，实现社会保障关系跨地区转移接续，建立个人终身社会保障号，并尽快实现全国联网，这些都为现行户籍制度改革的加速奠定了基础。推动户籍制度改革，需要更多这样的措施。
城镇化要 避免竭泽而渔
发改委主导的新型城镇化改革方案近日已完成初稿，在经发改委审核讨论后，将报送国务院。据悉，该报告最为突出的亮点是提出以人为本的新型城镇化导向，并指出户改遭遇所有市长反对，源自人口城市化增加地方财政压力。
新型城镇化的提出旨在矫枉近年来城镇化的结构性风险，即人口城市化率过低而土地城镇化率高。如截至2011年中国城镇人口达6.91亿，人口城市化率为51.27%，而城镇户籍人口占比仅为35%，而占总人口16.27%的2.19亿人为非城镇户籍的常住人口。
土地城市化率高于人口城市化率，反映不同要素在城镇化过程中带有不同的成本收益曲线。如在城乡二元土地制度下，土地城市化能直接给当地政府带来级差地租。而由于户籍附加了社保、教育、卫生和文化等公共服务，现在各地财政收入增速回落、负债高企，人口城镇化至少在中短期内会增加地方财政支付负担，从而使各地政府尽力回避不附带土地的农转非。如社科院最近发布《中国城市发展报告》指出，未来20年内中国将有4～5亿农民需市民化，至少需支付40～50万亿元成本。
显然，以人为本的新型城镇化，在理念上矫正了部分研究机构把成本与收益割裂的偏执。毕竟，人作为最活跃的生产要素，其城市化带来的不单是公共服务成本，也将以财富创造的身份植根城市化，如相关研究报告认为市民化的农民所释放的消费，每年会增加至少1～2个百分点的GDP。不过，一国城镇化率与其经济发展脉搏是相互映衬的，不论是人口还是土地的城镇化，若超越该国经济的可承载能力和社会分工水平，无疑是竭泽而渔的负担而非享受，是透支未来收益的寅吃卯粮，而非为经济增长提供原动力。
以土地城市化为例，尽管给各地政府带来了巨额土地级差地租，但却制造了史无前例的资产价格泡沫，并透支了未来的经济增长。如地价和房价最终以价格泡沫形式出现，根源于以全要素生产率（TFP）主导的经济增速无法支撑急速的城市扩展。因为级差地租的来源并非是土地用途变更，而是土地改变用途后单位要素资源产出的增加。一旦TFP主导的经济增长无法消化大规模土地城市化，那么地方政府所获取的级差地租就是对未来竭泽而渔的透支，这种透支在政府主导土地市场的现实中，直接以资产价格泡沫呈现，而不会导致级差地租平抑，从而最终将耗损一国未来的经济增长潜力。
至于人口城市化是否会增加内需容量，关键取决于当地经济的内生增长潜力。由于当前劳动力价格存在扭曲性低估，收入分配过度向资本和政府倾斜，且长期以来央行维系接近于官方CPI数字的低利率政策，居民有限的可支配收入已使最终消费占GDP比重低至35%左右。显然，当前人口城市化给地方政府带来的是财政支出上升。因此，过度的人口城市化率同样会耗损地方经济内生潜力，而非仅是增加地方财政压力。
毕竟，地方财政压力在技术上可以应对。如最近国务院发布社会公共服务均等化的十二五规划，提出未来中央向居民提供的公共服务会随人口流动而流动。这种补需方的公共服务转移支付，在技术上确实可减轻地方财政压力。又如当前可通过改革和完善农村集体土地征收办法，允许农民和集体经济组织，以出租、入股、委托经营等方式参与城镇经营型项目开发，从而助推人口城市化。不过，不论是人还是土地的城市化率，最终取决于这些城市化的要素资源能多大程度促成TFP的提高。否则，以人为本的新型城镇化，本质上还是土地的城镇化。
到底是什么让市长们反对户改？
户籍改革应该“市长负责制”
2012年08月21日06:40 来源：法制日报 手机看新闻
张海英
国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现,“户改几乎遭遇所有市长的反对”。据悉,从2001年户改文件下发,到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台,皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度,但是迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈的反对(8月20日《财经国家周刊》)。
在这些年的诸多重大改革中,户籍改革恐怕是最艰难的一项改革。尽管有关方面逐步调整、放宽了婴儿落户随父随母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投资、兴办实业、购买商品房人员落户等城市户口迁移政策,但客观地说,户籍制度依然是城镇化进程以及教育、医疗、住房、就业等方面实现公平的“拦路虎”,是多项民生改革的最大路障。
不久前,社科院发布的《中国城市发展报告(2012)》指出,2011年中国城镇人口达到6.91亿,城镇化率首次突破50%关口,达到了51.27%。事实上,这是“伪城镇化”。发改委官员今年6月份就表示,目前有2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外。显然,从“伪城镇化”到“完全城镇化”的关键在于推进户籍改革。
以就业为例,据《中国青年报》8月20日报道,多个地方事业单位招考设置户籍限制。其实,何止事业单位招考设置户籍限制,很多国企同样如此。显然,户籍限制影响到人才合理流动和就业公平。再以住房为例,不仅限购政策有户籍之别,而且在保障房方面,户籍带来的不公更明显:城市户籍人口可以享受廉租房、经适房、限价房,而非户籍人口即便有机会享受公租房,也是排在户籍人口之后。
目前,推进户改大概从两方面着手:一是对不同级别的城市实行不同的户口迁移政策。去年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的用意就在于此；二是逐步剥离附加在户籍上的不公平福利。不久前发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就提出城乡基本公共服务“均贫富”。在笔者看来,除此之外,还需要再从另外两个角度入手。
一个角度是以宪法等法律为基础,重新对户籍制度进行顶层设计。目前我国户籍管理主要依据是1958年制定的户口登记条例,这早就不适应社会发展,必须制定新的以公平为核心的户籍制度。另一个角度是从“市长”这一角色入手,因为户改制度十几年落实不下去,就与市长反对有关。我们不妨从“市长反对”这个角度寻找户改思路。
笔者以为,“市长反对”对户改有多重启示:其一,市长越反对户籍制度越要改。当一项改革遭遇地方官员反对时,恰恰说明这项改革有必要坚持下去,因为改革就是要打破既得利益格局,而反对户改的市长显然主要是在维护既得利益群体的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市长反对折射出户改的迫切性和艰巨性。
其二,从市长反对户改反思公共投入和财税制度。市长反对户改的理由无非是城市资源有限,难以承载进城人口。事实上,大多城市公共资源如教育、医疗、交通等都是可以再生的,关键在于财政投入是否向民生领域倾斜,财力能否承受户籍改革。市长反对户改的深层原因之一其实是财权与事权不匹配,因此,应通过预算改革让财政投入向民生倾斜,以财税改革平衡地方财权与事权。
其三,户改应成为“市长负责制”,与官帽挂钩。很多改革难以推进的另一个原因是,与官员切身利益没有挂钩。如果户改实行“市长负责制”,并纳入政绩考核,恐怕反对户改的市长就少了,支持户改的市长就多了。还有,如果外来人口也有选举权、官员任免建议权等,毫无疑问,市长等官员不仅不会成为户改的阻力,还会成为户改的推动力。
余丰慧：市长为何集体反对户改
2012年08月21日01:09 来源：每日经济新闻 作者：余丰慧
近日，有媒体报道，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。
从根本上来看，城乡二元化的户籍是一个严重不公的制度，正在成为我国经济发展、民生改善的羁绊，正在成为中国实现全面小康社会的障碍。从当前来看，推进城镇化，破除户籍羁绊，对稳增张至关重要。在当前我国投资扩张不可持续，出口受到外需低迷不能为继，消费启动又不是一日之功情况下，当前急需寻求新的经济增长点和拉动力。而城镇化蕴藏的巨大潜力，兼顾投资和消费两个拉动力，即城镇化给投资找到了出口，城镇化又能带动巨大的消费能量。稳妥推进城镇化是未来我国经济新拉动力和新增长点。有专家测算，如果通过改革使新融入城市的人口消费潜能完全释放，则城镇化对中国经济增长的贡献还将增加至少1-2个百分点。
目前推进城镇化存在着许多问题，比如：注重于城市规模的盲目扩张，注重于城市硬件建设，而不注重于新融入城市人口自身问题的解决；低价从农民手中收回土地，简单地让农民进城，但各种待遇还停留在农村„„这种粗放式、低层次的城镇化不但不能促进经济发展，反而成为经济发展的包袱以及地方政府的累赘。这其中一个最大问题就是城乡二元化的户籍制度。
2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是2亿多人口不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。如果能够把这部分人口的潜能发挥出来，是提振消费的一股力量，否则，它将成为经济发展的包袱。
破除城乡二元体制，应该率先从中小城镇开始放开户籍，推进户籍改革。
改革户籍制度，推进城镇化，之所以遭遇所有市长的反对，关键在于城镇化过程中的巨额成本。据有关研究部门测算，解决一个农民工户籍问题需要的成本大概在10万元到20万元不等，这样的话，全国需要几十万亿元。这么大的成本都由地方政府负担或者说由小城市负担，依照现行的财政体制是不太可能完成的。同时，就业、社保等社会发展指标考核，也可能拖地方政府的后腿。这是地方政府或者
二、三线城市市长们反对户籍制度改革的主要原因。
但是，户籍制度改革势在必行。一方面市长们要提高认识、算大账。农民工进城要成本，但一个农民工在城里工作三十年的话，几十年的产值非常巨大，同时又能带动消费，促进经济发展。另一方面，
二、三线城市的城镇化成本不能让这些地方政府独自负担。在土地管理越来越严格，土地出让金减少情况下，应该由中央财政、省级财政和中小城市财政共同负担。再者，改革土地出让制度，提高农民在土地出让中的收益比重，进而提高农民城市化以后的经济承受能力。抑或将土地出让金中的一定比例用于解决农民工进城、失地农民城市化的社保资金成本问题。
南都：公民福祉走向平权户改自然水到
渠成
农历二〇一二年七月初五04:19 南方都市报
[社论]
据《财经国家周刊》报道，由国家发改委官员带队的“国家城镇化专题调研组”，经对多个省份调研发现，“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”。从2001年户改文件下发，到2011年国务院“积极稳妥推进户籍管理制度改革”文件出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，却迟迟落实不下去，其原因就在于地方政府的强烈反对。
拆解这一“几乎遭遇所有市长反对”的户改局面，不难看到户籍制度改革之于当下中国社会演进的现实意义———既为各方利益所纠缠，亦是诸种困顿的肇始。地方主政者对户籍改革的消极应对，换句话说即户改难点而今落到地方头上，尚缺切实的解套之策。事实上，户籍改革之难，亦从来不在一纸户口簿的存废，而在于负载其上的各种社会福利，教育、社保、医疗等公民福祉与户籍的绑定，让户改变得牵一发而动全身。
毋庸讳言，长期的城乡二元体制，所造就的福利阶层化，城市人口(尤其是大城市在册人口)为最主要的获益方。而今表现于“市长反对”的户改困境，身后亦是以城市为主导的利益逻辑作为支撑。但需要重申和强调的是，既有的存在从来无法替代合理化的论证，在城乡平权的戮力而为中，城市或许更应多一些“亏欠”的心思，包括目前依然被“合理控制”的大城市户籍管制，亦须有通盘的变革准备。
回溯户籍管理的初始功能，不外乎基于对居民姓名、年龄、籍贯、职业等基本信息的标准化统计，城乡分野、制度藩篱等制度功能，皆在于后续社会管理对户籍体制的路径依赖。诸多政策目标倚仗其实现，包括对人群自由流动的限制，以及各种资源分配、福利待遇的区别对待。时代变迁、观念更迭，户籍对社会发展的束缚日渐显露，而涉及这个功能的丝毫变动，却俨然足以引发一系列国家政策的连锁反应，户改遭遇“强烈反对”，原因或许多样，其实质无他。
2011年出台“积极稳妥推进户籍管理制度改革”的相关规划，放开地级市户籍，直辖市等大型城市则继续维持“合理控制”的原则。但由此展开的相关配套举措，却很难给予地方政府以推动放开户籍的动力，个中压力倒变得异常突出。居民社会福利与户籍制度未实现剥离，现有财税制度之下，地方政府在扩大城镇福利覆盖层面，不得不继续围绕旧有户籍制度进行各种延展。包括各地试行中的入户尝试，其对户籍与福利的绑定现状并未有实质性触碰，反而以某种劝诱的方式予以强化。
户籍改革，或者说绑定于户籍之上的诸多社会福利改革，其核心难点可能在于财政支撑的权责不匹配。国家层面的户籍与福利的剥离进展不畅，推给地方的户改重担遭遇消极应对便将难以避免。当下主要依赖土地出让维系运转的地方财源，存在着明显的结构性困境，使得主政者一方面希望不断低价吃进农村土地，以迎合城市建设用地(特别是土地财政)的需求，另一方面却又不愿负担城乡福利平权所需要的公共开支。各地频发公文警示，不得强迫农民“上楼”，显现的便是户改单兵突进所可能直接导致的福利配套滞后。国家发改委副主任杜鹰曾表示，户籍改革真正下工夫，是要改革城乡两种不同的福利体制，使两种福利逐渐趋同，此一改革诉求尤其需要国家层面的通盘应对。
户籍不是一张纸，有太多的利益附着在上面。高歌猛进式促成户籍存废的可行性，或有修正空间。在渐进的改革思路中，需要逐一剥离负载于户籍之上的社会福利，实现教育、医疗、社保等福利的全国通兑，建立和履行以人为核心的国家责任。
改革开放的数十年时间，其对人与人性的解放，即从对人口的属地束缚逐渐放松开始。一纸户籍无法阻隔人们的自由流动，旧有管理模式也就注定无法永远奏效。新型城镇化的过程，不可能仅是户籍文本的名称变化，而必然要求公民福祉走向平权，让自由流动的人们自由安居，任何人为制度不应再成为障碍。有理由相信，公民权利逐一复苏和伸张的历程，应当也会是户籍桎梏走向消亡的过程，而国家决策则有义务回应这样的信赖。
