江苏水利前期工作水平提升的对策和建议
赵一晗[1] [2]
[1]省水利厅规计处，南京210029；[2]省水利工程规划办公室，南京 210029
摘要：随着我省现代化进程的加快推进，经济社会发展、生态文明建设和人民群众生活改善对水利工作的要求越来越高。作为水利改革发展的基础，进一步提高项目前期工作水平势在必行。本文在全面梳理近年来江苏水利前期工作成果和进展情况的基础上，重点分析了制约前期工作水平提高的突出问题，并提出了一些对策和建议。
关键词：水利前期工作质量对策
当前及今后一个时期，是贯彻落实党的十八大精神，全面建成更高水平小康社会，加快推进水利现代化建设的重要机遇期。前期工作是水利基础工作, 是水利工程审批立项的基本条件。近年来，在水利改革发展的进程中，江苏水利前期工作成果丰硕，但在前期工作质量管理和行业监管等方面还存在一些值得研究、改进的问题，需要水利勘测设计单位自身努力，更需要整个水利系统乃至全社会联动，共同探索、研究，并采取有效措施加以引导，从而全面提升水平。
1 江苏水利前期工作总体情况
在水利大发展机遇的带动下,江苏深入贯彻落实科学发展观, 紧紧围绕“两个率先”的发展大局，抢抓机遇，切实加大基础性、全局性建设项目的前期工作力度，克服了前置工作环节多、要求高、协调难度大等困难，水利前期工作取得了突破性进展。一是前期工作进度不断加快。新一轮治淮入江水道整治、洪泽湖大堤加固、分淮入沂整治、淮河流域重点平原洼地治理等工程已先后获批建设，淮河入海水道二期工程可研报告已经水利
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部审查；沿海水利泰州引江河二期工程以及栟茶运河、北凌河等沿海输水支线相继批复开工建设；太湖治理新沟河工程可研报告已经国家发改委批复、开工建设，新孟河、望虞河西岸控制工程可研报告已进入国家发改委立项审批程序；长江支流滁河、水阳江治理工程正在抓紧实施，新济洲河段整治工程可研报告国家发改委正在批复。二是前期工作质量逐步提高。2010年，省水利厅出台了《全面推行水利工程勘测设计招标的意见》，在全省范围内推行勘测设计招标，从近两年实际执行情况来看，不少工程通过招标节省了投资、优选了设计单位。特别是吸纳了一批外省市设计单位参与到江苏水利前期工作中，带来了一些新的理念。另外，在审批过程中，还逐步增加了市县预审、初审的环节，注重对项目必要性、规模标准以及设计方案比选的咨询评审，设计深度和质量逐步提高。三是前期工作管理日臻完善。全国范围内率先建立的规划许可制、竞争立项制、投资控制制、资金保障制和绩效评估制“新五制”，加强了水利项目管理，提高了政府投资决策水平和投资效益。同时，前期工作在规范化、精细化管理方面也得到了进一步加强，相继出台的《江苏省水利基本建设项目前期工作管理规定》、《江苏省水利重点工程建设项目前期工作考核评价办法》，制定的前期工作进展通报制度，进一步规范了前期项目立项管理、成果审查等工作。
2 前期工作中存在的突出问题
几年来，通过全省规划计划工作者的不懈努力，项目前期工作各方面取得了不少成绩。应该说，江苏水利前期工作水平在发展思路和改革管理等方面都迈上了一个新的台阶。但是，从这几年的实践中发现，前期工作从勘测设计、咨询审查到行业监管仍存在一些薄弱环节，制约着前期工作水平的进一步提高。
一是设计理念陈旧、创新意识不强。目前，不少勘测设计单位仍没有转变传统、狭隘的设计思路，满足于进行单纯的工程技术设计，而不是站在以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的宏观角度，对水资源的保护、节约、配置进行深入研究。对于勘测设计质量的控制，部分市县勘测设计单位缺少内审、内部质量监督，更多的依赖于咨询审查单位、前期工作主管部门的复核把关。工作思路的误区造成了勘测设计质量存在明显的不平衡，淮河入海水道、新沟河、新孟河等省直管流域性治理项目质量较好。但不少中小河流、病险闸站等区域性治理项目，主要由市县勘测设计单位承担，深度相对不足。以2012年水利重点工程项目前期工作考核为例，区域性治理项目共146项，其中成果一次通过审查的几乎没有;而大多数项目需对报告做较大修改与补充后重新审查，直接影响到前期工作的周期和工程建设的推进。
二是咨询力量薄弱、缺乏市场竞争。目前，虽然全省拥有水利工程咨询资质的单位有十数家，但甲级资质单位仅6家。需要指出的是，这6家单位中，5家是省、市设计院，仅省水利工程科技咨询公司1家专门从事咨询工作。面对大量的咨询审查任务，咨询单位往往超负荷运行，咨询质量难以保证。同时，由于咨询单位偏少，咨询业务缺乏竞争，一定程度上存在垄断现象，也造成了咨询质量难以进一步提高。
三是主管部门把关不严、管理缺位。初审把关是保证前期工作质量的有效措施。近几年来，省水利厅明确要求报审项目须增加初审、预审环节，附具初审意见。但从实际执行情况来看，仍有部分市县水利部门常常“贴一张文头”即转报，即便附具初审意见也常常流于形式，仅是一些原则性的意见，并未真正起到把关作用。更加严重的是，仍存在不少单位对前期工作程序、内容不熟悉、不了解，不编可研报告、“一张纸”申请项目的
事情时有发生。
四是勘测设计行业监管亟待加强。2010年全省全面推行勘测设计招标以来，有效提高了勘测设计质量，促进了勘测设计工作良性运转。但客观的讲，我省勘测设计行业监管较施工、监理行业明显滞后。设计单位借用资质、越级承担业务、转包业务、个人资质挂靠现象不在少数，但相对施工、监理单位资信等级公布、黑名单制度等，目前对违法、违规的勘测设计单位和个人的处罚力度还不够，制度亟待完善。
3 对策和建议
前期工作是水利改革发展的重要支撑，肩负着重大的社会责任和安全责任。从江苏水利现状来看，前期工作管理虽然有较好的基础，但任务仍然较重。进一步提高全省的整体水平，要在全面更新前期工作理念的基础上，强化过程管理、突出重点难点、着力强化短板。从这方面考虑，提出一些建议：
（一）注重理念更新，转变工作思路。党的十八大将生态文明提升到更高的战略层面，提升到中国特色社会主义事业的总体布局中，提出建设“美丽中国”的目标。水是生态环境的主要控制性因素，健康的水生态环境是生态文明的重要组成和基础保障。为此，在当前水利改革发展的新形势下，前期工作思路必须要有大的转变。一是勘测设计单位要综合考虑防洪抗旱、水资源合理配置、水土保持、防污治污、节水等因素,优化设计方案, 提高规划设计成果的科技含量；二是咨询审查单位在方案审查中要坚持节约集约用地，尽量减少占地和移民数量，充分考虑对水生态环境的影响，帮助勘测设计单位努力将不利影响降到最低程度；三是前期工作主管部门要深刻领会新时期的治水思路，做好前期工的引导和质量控制；另外，有关项目建设单位也要提前介入前期工作，在有条件的情况下，要对
设计思路、方案要全程跟踪，保证对项目管理的连续性。
（二）注重过程管理，强化中间环节。进一步提高成果质量是前期工作管理的重中之重。建议下一步要从勘测设计、咨询审查各环节层层把关，抓好过程管理、找准薄弱环节。勘测设计方面，要做好质量控制，在严格勘测设计单位成果内审的基础上，探索实施勘测设计监理。参考施工监理制度，探索勘测设计监理。委托专人动态控制，使设计错误和变更不发生或少发生，从而提高设计质量, 加快设计进度, 优化设计方案, 节省工程投资。咨询审查方面，要严格咨询、审查程序。在《江苏省水利基本建设项目前期工作管理规定》的基础上，研究出台有关前期工作管理细则，明确勘测设计成果内审、咨询要求，初审、审批要求，界定勘测设计、咨询审查责任以及主管部门初审、审批责任。要强化前期工作考核评价，从现状的仅省对市的重点工程考核，推广到市对县、主管部门对勘测设计单位、咨询审查单位的全口径考核，以考核促落实，提高整体水平。另外，要加密前期工作培训频次。相对于建设管理、工程管理，前期工作培训频次较低。建议加强培训力度、加密培训频次，适时邀请有关专家，在对勘测设计、咨询审查等内容培训的基础上，重点针对提高前期工作质量意识、规范前期工作程序进行培训。同时，可以借助网络、读本等多种有效载体，扩大宣传声势，使前期工作的政策、法律、法规深入人心。
（三）注重行业监管，积极引导行业壮大。加强监管是强化前期工作管理和提高水利勘测设计行业整体竞争力的有效措施。针对我省明显滞后的管理现状，加强行业监管刻不容缓。一是要落实监管责任。扭转勘测设计行业管理主体不明确、责任不清晰的现状，尽快确定行业监管部门，把勘测设计行业管理工作切实的抓起来。二是要建立有关行业监管制度。定期公布勘测设计行业资信等级，对于上报报告重编、修编率高的单位可视
情况约谈负责人，情况严重的可列入黑名单。要加强惩处力度，对于借资质、挂靠资质的单位和个人可视情况向相关部门提出限制服务范围、降低资质等级或取消执业资格的建议。三是要有意识的引导行业壮大。针对咨询力量不足的现状，要鼓励勘测设计单位将更多的技术力量投入到咨询业务中，并着力培育一些专门的咨询单位，提高质量、加强竞争。同时，要充分发挥协会、学会的行业引导作用，加强企业间优秀技术、体制改革和管理经验的交流推广，并通过优秀勘测设计评选等活动，引导正确的设计理念、明确技术发展和企业改革的方向。
参考文献
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[5] 陈长奇，黄辉，赵一晗.江苏省“十二五”水利重点工程前期工作实施方案[R].南京：江苏省水利厅，2011.
作者简介：赵一晗（1982年～），男，汉族，淮安人；
工作单位：省水利厅；职称：工程师；学位：硕士；
研究方向：现主要从事水利规划设计研究。
E-mail：cat00044105@163.com 电话： 025-86338055
通讯地址：南京市上海路5号省水利厅规计处
