汪洋副总理在全国有林场和国有林区 改革工作电视电话会议上的讲话
（根据录音整理）
同志们，党中央、国务院高度重视国有林场和国有林区的改革工作，十分关心林区广大干部职工，习近平总书记多次听取国有林场林区改革情况的汇报，作出重要指示，并亲临林区，进行调研指导。李克强总理主持召开国务院常务会议，专题研究国有林场、国有林区的改革问题。今年2月8日，中共中央国务院正式印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革的指导意见》，标志着国有林场林区的改革进入到一个实质性的推进阶段，今年政府工作报告，也进一步要求深化国有林场林区的改革工作。全国两会刚刚结束，国务院就批准同意今天召开这次电视电话会议，主要的任务就是认真学习贯彻中央关于国有林区林场改革的重大决策，对国有林场林区的改革进行动员，作出部署。同时也套开全国绿化委员会全体会议，安排部署当前的国土绿化工作。刚才国家发改委、财政部、银监会、林业局有关负责同志分别就相关工作提出了很好的意见，我都赞成，请各地各有关部门结合实际抓好贯彻落实。下面，我再讲几点意见：
一、充分认识加快国有林场和林区改革的重要性和紧迫性 森林作为陆地生态系统的主体，是国家民族生存的资本和根
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基，国有林场林区森林面积虽然只占全国森林面积的40%左右，但天然林面积占一半以上，林木的蓄积量占三分之二左右，并且大多集中分布在大江大河的源头，主要水库周围，黄土风沙前线等重点生态的脆弱和敏感地区，是我国最重要的生态安全屏障和森林资源基地，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。多年来，国有林场林区的广大干部职工在艰苦的条件下辛勤工作，为服务经济建设，保护和培育森林资源，保障国家的生态安全做出了重要的贡献。但是由于国有林场林区，长期功能定位不清晰，管理体制不完善，经营机制不活，支持政策不利，致使森林资源开发过度，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力的提升。这次中央作出全面启动国有林场林区改革的重大决策，是破解长期以来制约林场林区发展体制机制障碍的战略性和根本性举措，具有十分重大的意义，我们一定要深刻的认识、领会，全面的贯彻、落实。
首先，深化国有林场林区改革是更好保障国家生态安全的迫切需要。目前，虽然国有林场林区森林资源长期过度开发的势头，明显有所遏制，但一些重点国有林区，仍然在持续过度的采伐森林资源，可采森林资源濒临枯竭，生态功能严重退化。大多数的国有林场没有把主要的精力集中到保护和培养森林资源上来，森林的结构和质量得不到提高。同时，随着工业化、城镇化进程的快速发展，非法侵占蚕食国有林区的现象明显增多，毁林毁湿开垦的现象也时有发生。如果不尽快改变这种状况，不仅国有林场 — 2 — 林区会陷入困境，也会影响整个国家的生态安全。因此，只有深化改革，明确生态安全定位，理顺管理体制，创新经营机制，加强制度建设，才能从根本上保护和培育好国有森林资源，为保障经济社会可持续发展，奠定坚实的基础。其次，深化国有林场林区改革，是提升生态公共产品供给能力的迫切需要。习近平总书记指出，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。随着经济社会的发展和生活水平的提高，人民群众对优美环境和优质生态产品的需求日益增长，期盼更多的蓝天白云、青山绿水，渴望更清新的空气，更清洁的水源。国有林场林区是我国生态公共产品的主要生产者和提供者，只有深化改革，切实解决制约国有林场林区持续发展的体制机制障碍，才能不断增强优质生态产品和公共服务的供给能力，为增进人民生态福祉，提升生活品质，提供更加有力的保障。第三，深化国有林场林区改革是改善林区民生，共享发展成果的迫切需要。长期以来，国有林场林区以林业为主，职工主要是护林，性质上与农业农村农民相近。但这些年， 国家出台的一系列扶持三农的政策，没有完全覆盖到林场林区，森工是国有企业，但这几年，国家对国有企业也改革的相关政策也没有完全覆盖到林场林区，加之，国有林场林区很大分布在革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区，基础设施和公共设施严重滞后，林业职工收入低，就业住房、子女上学等问题突出，基本公共服务落后，不仅与城市相比有很大的差距，有的甚至不如农村。我也去过一些国有林区，的确是非
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常困难。这些问题不解决，不仅严重影响民生改善，而且还会拖全面建成小康社会的后腿。因此，只有深化改革，推动林区融入地方，经济融入市场，健全基础设施建设机制，职工转移就业机制和社会保障体制，才能增强国有林区发展的活力，让广大林业职工与全国人民一道迈进全面小康社会。各地各部门要从战略和全局的高度出发，深刻认识和深化国有林区改革的重要性和迫切性，自觉把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，切实把国有林场林区改革，不断引向深入，努力走出一条资源增长、生态良好、职工增收、林区和谐稳定的可持续发展之路。
二、准确把握国有林场和国有林区改革的总体要求和重点任务
中央关于国有林场和林区改革的总体要求，文件讲得很明确，那就是围绕一个导向，守住两条底线，建立三大机制。围绕一个导向，就是将发挥生态功能、提供生态服务，维护生态安全，确定为国有林场林区的主要功能和基本职能，作为推进国有林场林区改革发展的基本出发点。守住两条底线，就是把保护和培育好森林资源放在首要位臵，把改善民生作为基本前提，确保森林资源持续增长，林区民生持续改善。建立三大机制体制，就是要加快创新森林资源管护机制，因地制宜推进政、事、企分开，完善政策支持体系，建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林业机制体制。 为此，改革要突出抓好以下几项重要任务：一是着力健全森林资 — 4 — 源保护机制和监管机制。坚持生态导向、保护优先，这是国有林场林区改革的第一准则，是国有林场林区新的战略和职能定位所系，要完善加强国有林区天然林保护的实施方案，确保重点国有林区天然林商业性采伐，停得下、稳得、不反弹。要根据国有林区全面停止或逐步减少天然林商业性采伐等新形势新要求，加快建立精简高效的国有森林资源经营管理机构。要创新森林资源的管护方法，加快引入市场竞争机制，要强化装备能力建设，提高管护效益。要理顺森林资源的监管机制，建立归属清晰、权责明、监管有效的森林资源产权制度，要明确中央和地方森林资源监管责任和职能分工，落实国有森林资源所有者的职责，完善绩效管理和考核机制，让各级政府和监管机构，各负其责、各司其职，我们要本着对国家人民高度负责的态度，把每一棵该保的林木坚决保好，把每一寸该守的林地坚决守住。二是着力推进政、事、企分开。国有林林场区政、事、企不分，是在特定的历史条件下形成的，也发挥了重要的作用，但随着形势的变化，成为制约森林资源保护和企业发展的包袱。要因地制宜推进政企分开，对具备条件的地区，把企业的社会管理和公共服务职能要一步到位，全部剥离出去，纳入地方政府统一管理；暂不具备条件的地区，可以先在内部分开运行和管理，逐步创造条件将相关的行政职能移交当地政府。林业行政主管部门要加快职能转变、创新管理方式，加强发展战略、规划、政策、标准等制定实施，减少对国有林场和森工企业的微观管理和直接管理，促进政事分开。要完善
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国有林场和森工企业内部的管理机制，创新林业生产的组织方式，严格实行收支两条线的管理，推动事企分开。要切实履行好政府职能，让国有林场和森工企业集中精力保生态，轻装上阵谋发展。三是着力解决好基本民生问题。只有先解决国有林场林区人的生存和发展问题，才能解决好森林资源的保护和培育问题。要按照以人为本，确保稳定的原则，妥善安臵富余职工，适当提高天然林管护费用、公益林建设的补助标准，加大对森林管护、人工造林和森林改造培育的支持力度，积极发展森林旅游、特色种养、境外采伐、对外合作等，加强职业技能培训，多渠道促进职工就业、转岗、增收。要根据生态建设的需要和林场林区生活生产的特点，加大基础设施建设的力度，将电网、饮水安全、管护站点用房等基础设施建设纳入同期政府建设规划统筹安排，将道路按属性纳入相关的公路网规划，要加快林业棚户区改造和深山、远山的职工搬迁，力争在“十三五”期间基本解决林场林区的安居问题。要通过国家扶持和自力更生相结合，尽快使林场林区的生产生活水平上一个新台阶。四是着力转变发展方式。促进森林资源逐步恢复和稳定增长，改变国有林场林区经济社会落后的面貌根本出路在于转变发展方式，增强自我发展能力。要顺应社会对生态产品需求增长的新趋势，牢固树立绿水青山就是金山银山，保护生态就是保护生产力，改善生态就是发展生产力的发展理念，立足发展绿色资源优势，加快调整经济结构，大力发展特色产业、替代产业、接续产业，积极引入新的技术、新的业态、— 6 — 新的商业模式，推进林业的一二三产业发展。要顺应保护生态能力的新要求，更加注重森林资源培育的质量，加快运用现代科学技术和装备，提升育苗、造林、抚育、防火等林业发展全过程的质量和效益。林场林区还要注意营造良好的环境，在坚持生态优先、保护为本的前提下，吸引各类资本参与企业改制和经济发展，积极转换发展动力，加快培育新的经济增长点，把宝贵的森林资源转换为现实的经济优势。
三、切实抓好国有林场和国有林区改革的落实工作。中央关于国有林场林区改革工作的大政方针已经确定，改革方向、路径十分清晰，各有关地区和部门要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，明确改革任务，落实支持政策，切实加强领导，认真落实实施，确保改革顺利推进。一要落实地方责任。中央已经明确，地方各级政府对国有林场和国有林区改革发展和森林资源保护负总责，省级政府对组织实施天然林保护工程、全面停止天然林商业性采伐负全责，实行目标、任务、资金、责任“四到省”。各地要按照负总责和负全责的要求，结合本地实际，抓紧制定改革的具体实施方案，明确改革的时间表、路线图，细化工作措施，层层落实改革举措和森林资源保护责任。各省、市、县都要编制国有林场改革实施方案。市县国有林场实施方案必须由省里审批，各省、自治区和直辖市国有林场改革的实施方案，须报国家国有林场林区改革工作小组批准后组织实施。国有林场林区比较集中的地区，要把这项改革作为一把手工程，一把手亲自
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抓，分管领导重点抓。在编制、预算、政策等重点难点问题上，承担主体责任。要做到林场公益性质明确到位、事业编制落实到位、财政预算保障到位、基础设施建设资金安排到位。要成立主要领导任组长，有关部门参加的改革领导小组，统筹推进林场林区改革工作。及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，要层层签订责任状，一级抓一级，层层抓落实，落实好各项改革任务。要加强国有林场管理机构，特别是省级管理机构的建设，强化行政职能，充实机构人员，更加有力的推进国有林场改革，更加有效地加强森林资源监管和行业服务。各地要将林场林区经济社会发展规划纳入当地国民经济和社会发展总体规划及投资规划，把棚户区改造补助、基础设施建设资金、社会事业发展经费等该拿的钱的拿足，把社会管理、公共服务等该承担的职能承担好，要保持森林资源权属稳定，要将森林覆盖率、森林蓄积量变化的情况纳入地方政府目标责任考核约束性指标。把林地的保有量、征占用林地定额纳入地方政府目标责任的考核内容。坚决杜绝破坏国有森林资源的行为，我觉得这些东西做好了，我们五个文明建设中的生态文明，在很大的程度上，就有了扎实的基础。在改革的过程中，要认真听取职工群众的意见，切实维护他们的利益，引导他们正确对待改革，确保社会稳定。林场制定改革方案，原则上要经职工代表大会通过。二要强化部门协调。落实中央关于国有林场的一些改革文件，有些还需要中央有关部门制定实施细则。发展改革，林业、编制、财政、人社、交通、住建、金融等 — 8 — 部门要根据自身职责，抓紧出台和落实支持林场林区改革的具体政策措施，并加强协调配合，形成推进国有林业改革发展合力。特别是金融债务的化解、林区道路和管护用房建设等事关林区民生改善的重大问题，要尽快拿出具体意见。根据公益事业单位管理要求和国有林场的实际情况，抓紧制定国有林场财务管理办法，林场事业编制的问题，要根据所处区位、林地规模、管护难易程度等因素科学核定，合理优化，统筹调剂，努力满足林场森林资源保护和生态建设的需要。国有林区编制和人员规模，要符合生态建设的需求和精简高效的原则。国家发展改革委和国家林业局要按照中央的要求，加强组织协调和分类指导，会同有关部门帮助各地解决改革中出现的新情况、新问题，切实抓好督促落实。中宣部对国有林场林区改革的宣传报道已经作出安排，各地各新闻媒体要按照部署做好改革方案的宣传解读，正确引导社会舆论，为推进改革营造良好的舆论氛围。三要注重试点先行。考虑到改革的复杂性、艰巨性以及各地情况的差异性，这次中央出台的文件，为地方推进改革留下了较大的探索空间，各地要根据中央文件精神，结合本地实际，在确保生态安全，确保社会稳定，确保民生改善的前提下，选择部分工作基础条件较好的地区和企业先行开展试点，积极探索积累改革经验，再逐步推广。内蒙古、吉林和黑龙江重点国有林区，要选择一些森工企业局，先行试点，有序推进，编制的改革试点方案，应上报国家国有林区改革工作小组审批。要严格依法依规开展试点，需要授权的必须先取得授
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权，需要报批的必须按程序报批。要认真执行国有资产管理的有关规定，防止在改革中造成国有资产流失。要依法保障职工群众的合法权益，维护社会的和谐稳定。中央有关部门要指导和支持各地国有林区改革试点，及时把各地的成功探索总结好、推广好。四要加强督导检查。国有林场改革要确保2017年底完成。重点国有林区改革要在2020年底以前完成。在具体实施过程中，林场林区改革要坚持速度服从质量，要对改革进展进行全面督查，做到改革推进到哪里，督查就跟进到哪里。国务院要对各省改革情况进行督查，各省也要逐级建立督查机制，对存在的问题及时指出纠正，对需要完善的改革措施，及时研究完善。要抓紧研究制定改革评估验收办法，逐地评估验收改革结果，对成效显著的要给予表彰，没有完成或完成不到位的要严格问责。在推进林场林区改革的过程中，要同步考虑改革涉及的立法问题，要抓紧制定国有林场条例和国有林区监督管理条例，确保国有林场林区改革顺利进行。
四、扎实做好当前国土绿化的各项工作
国土绿化事关国家发展战略和全局，必须一以贯之、常抓不懈。各地各有关部门要进一步加强组织领导，加大工作力度，全面完成各项任务。第一，搞好“十二五”国土绿化任务的收官和“十三五”规划的谋划。当前全国从南至北正陆续的进入造林绿化的黄金期间、关键时期。各地各有关部门，要抓紧安排部署，搞好组织动员，切实完成好今年9000万亩以上的造林任务，打 — 10 — 好“十二五”的收官之战，确保“十二五”目标如期实现。同时要科学分析国土绿化事业面临的新形势，理清当前和今后一个时期国土绿化工作的思路，精心编制好“十三五”国土绿化的发展规划，特别是要抓紧关系全局、影响长远的国土绿化重大工程、重大项目、重大政策以及国土绿化的转型升级工作的谋划，并力争在整个国民经济和社会发展的“十三五”规划中有所体现，为构建科学合理的国土绿化事业发展新格局打下坚实的基础。第二，抓好重点区域的国土绿化。“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等发展战略，是新时期我国构建区域发展新格局的重大举措，搞好这些重点区域的国土绿化，是服务国家发展大局的要求，也是加快国土绿化重大工程发展的需要。要着力抓好三北、沙区、沿海等生态修复工程，加快构筑更加牢固的“一带一路”区域生态屏障。要着力建立健全京津冀国土绿化事业发展合作机制，加快首都经济圈国土绿化步伐。要大力抓好大江大河源头、三峡库区、南水北调水源地等重点区域的绿化，加快完善长江经济带国土和生态安全屏障建设。要着力加快干旱、半干旱地区造林绿化和防沙治沙步伐，持续改善我国西部地区的生态环境。第三，着力提高国土绿化的质量。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走科学、务实、经济、勤俭的国土绿化道路。牢固树立人、山、水、林、田、湖是一个生命共同体的观念，对山、水、林、田、湖实行统一保护、统一修复、综合治理，尽快划定并严格遵守生态资源保护红线，切实保护好现有森林、草
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原、湿地、农田、海洋等自然生态系统，严格保护天然草原和沙区植被，高度重视野生动植物保护和自然保护区建设，加强古树名木的资源保护，严格防控森林草原火灾和林业有害生物灾害，着力巩固国土绿化的成果。第四，全面激发国土绿化发展活力。加快创新国土绿化的体制机制，吸引和调动全社会力量参与国土绿化，全面总结全民义务植树的活动经验，与时俱进的创新形式，完善举措，健全机制，提高义务植树的效果和尽责率。积极探索国土绿化社会化、市场化服务的新形势、新途径，要用改革的办法、市场的力量，突破资金投入不足的瓶颈，加快完善部门绿化分工负责制。进一步健全实施机制，鼓励各部门为国土绿化做出更大的贡献，抓紧修订相关的法律法规，技术规程规范，促进国土绿化发展法制化的进程。第五，不断提高国土绿化工作水平。要将国土绿化工作纳入当地经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体的总体布局，统一谋划、统一部署、统一落实。根据全面深化改革和加快推进政府职能转变的要求，从实际出发，积极推进工作思路和工作方式创新，努力提高工作成效。各级绿化委员会要对国土绿化工作统筹谋划，实行一盘棋布局，各部门之间要加强协作配合，各区域之间要加强协同推进，形成合力，共同推动国土绿化事业快速发展。当前，要认真筹备中央领导义务植树活动，切实办好共和国部长植树、国际森林日、植树纪念百名将军等植树活动，筹备办好第三届中国绿化博览会，指导做好2019年北京世园会相关筹备工作。
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