农产品过剩与农业结构调整 2001-11-8
进行农业结构战略性调整需要考虑的因素很多，但当前变化最大，影响最深刻的因素有两方面：一是我国绝大多数农产品供给已由短缺转化为供大于求，特别是粮食已连年过剩，这就为农业结构战略性调整创造了极为有利的条件；二是我国即将加入世贸组织。一些重要农产品如粮、棉、油等虽可利用关税配额制度对过量进口风险加以控制，但仍会在一定程度上面临进口冲击，畜产、水产与果品、蔬菜则需开放市场。这样，农业结构的战略性调整不仅要考虑国内各地农产品在本地的销售，还要考虑各种农产品的国际适应性和国际竞争。
目前，各界对我国农产品供过于求形势的认识和估计并不一致：有的认为是“相对过剩”和“结构性过剩”；有人觉得这是“季节性”和“暂时性”的；还有的人认为我国农产品生产和消费水平都很低，是“低水平过剩”。对农产品当前供求情况的不同认识，会直接影响进行农业结构调整的决心，应采取必要的措施和调整力度。
的确，我国目前农产品总体消费水平还比较低，与发达国家比还相差很远，消费潜力很大。但需求不同于要求或愿望，它是与收入水平和价格相联系的概念。在当前收入水平，支出结构和一定价格水平下，对农产品的需求就只有这么多。供给大于与这个收入水平相应的农产品购买能力，农产品就会过剩，不管是“低水平过剩”还是“高水平过剩”，都会出现农产品低价格。这就会打击农业和农民，随后则影响相关部门以至国民经济的健康发展。至于相对过剩还是结构性过剩，那是不论农产品大量剩余还是农产品短缺国家的农业都会不同程度存在的。正是这种相对过剩和结构性过剩，推动农业结构进行即时调整和战略性调整。像我国这样的农业大国，达到农产品略有剩余，农业生产力留有储备，正是农业结构战略性调整追求的目标。
农业结构调整方向和内容
各地目前的农业结构，是近几年来全国粮食和其它农产品供给日渐充足条件下，逐步调整的结果，它越来越充分地满足着全国人民对各种农产品的需求，应该说这样的农业结构基本上是合理的。这一点，从公布的统计数字和人们生产、生活经验中，都可以体会到。今年国家粮食与棉花收购价格基本上维持去年水平，只有玉米每公斤上调0．02元；其它市场经营的大部分农产品价格与去年相近，但仍有相当一部分产品销路不畅，价格低迷。农业效益与农民收入普遍偏低。可以看出，今年农产品总体供大于求的局面仍维持着，就全国而言，对主要农产品产量结构作大幅度调整的空间不大。
根据我国资源条件，当前各地农业结构调整的主要方向应充分利用丰富的劳动资源，扩大劳动密集型生产，如畜牧业、水产业、优质蔬菜和水果等；同时节约土地与水资源，培育与恢复农业生态环境，即减少水土密集型的产品生产，如华北等严重缺水地区，应大幅度削减水稻生产，大力推广耐旱作物与耐旱品种。由于全国各地农产品供大于求，即使较具价格竞争力的畜产品、水产品和部分蔬菜果品，调整的幅度也不宜过大。现在有不少地方在作新增一万头牛，十万猪羊，百万鸡鸭等大规模的调整安排。必须看到，这些产品现在普遍销售不畅，个别地方短期内价格涨一点，但价格总水平仍走低。本地在扩大生产时，要考虑到外地增加的产量也可能来冲击本地市场。若同类产品大量上市，岂不形成灾难！因此，在作结构调整时，必须充分考虑自己产品的质量、成本与价格，确认有竞争力后再作扩大生产的安排。火鸡、驼鸟等新稀产品虽有外销可能，但也要考虑到这些产品原有的产销渠道，同时，外地外市也可能在发展这项生产。
总之，要搞清楚当地的调整是补缺、是优质、是特色，还是价格竞争力强，然后有目标地调整结构。要避免大起大落。过去有些地方在发展兔毛、羊绒、芒麻、苹果。大蒜等产品中发生过盲目性，曾使从事这种生产的农民吃了大亏，这些经验教训，是要认真总结记取的。
在农产品短缺时期，农业结构调整的首要目标是产量，大量选用高产而质不优的作物与畜禽品种，牺牲产品质量；而为了换取高产，往往不惜工本。目前许多农产品产量虽高，但质次、价低。成本高，不好销售，这是导致农业与农民长期收入少的重要原因。
那么当前可作大幅度调整的内容是什么呢？应着重于改善品种结构，提高质量，降低成本。具体地说：要淘汰低劣品种，降低较差品种比率，提高优良品种比率；降低产量虽高但质量不好的作物与畜禽比率，提高产量虽较低但质量优良的作物与畜禽比率；当然高质又高产的作物和畜种是最理想的选择。过去，按取得最高产量的要求投入土地、劳动与资金，现在则要讲究按经济产量投入；种植面积与畜禽头数并不是越多越好，而要安排可取得最大收益的面积和存栏数；要讲究可取得最大收益的作物结构和畜群结构。如根据许多地方的实验和经验，小麦生产放弃最高产量而按经济产量投入，公斤成本约可降低15％-20％。显然，其它种植业和养殖业生产，都存在这种情形。
在农产品供过于求情况下进行农业结构调整，把质量放在首位，一般地号召“优质高产高效”这当然是没有错的。但由于要使高产、优质、高效三者完全一致，有十分严酷的条件，经常表现为偶然性；而这三者矛盾的情形则是经常存在，无条件的，是一种必然性。因而在作结构调整的具体安排时，必须更多地注意并处理好高产、优质、高效三者之间的矛盾：当产量与质量矛盾时，要服从质量要求；当产量与效益矛盾时，要服从效益；而质量与效益矛盾时，则效益优先。一公斤顶级牛肉可以卖几百元，利润丰厚，但这种价格特高的牛肉又能卖出多少？应用经济学分析方法，或者总结经验，都有助于找到优质高价与薄利多销两种营销方案的最佳或较佳组合，以争取尽可能多的收益。
阶段性调整与连续调整
过去进行农业结构调整，一般都源于计划对各种农产品产量的要求，然后落实到种植面积与畜禽头数的调整。达到一定的结构要求后，就稳定一个时期，称为“调整好了”。可以说那时的农业结构调整具有阶段性质。在市场经济下，在农产品供大于求条件下，应该改变这种计划型、大幅度、阶段性的调整模式。因为随着农产品日渐丰富，人们的农产品偏好不断变化，对农产品形式与加工层次要求越来越高，阶段性调整满足不了这种随时变化的需求；而农产品生产经营者也会因未能及时调整而丧失商机，减少收入。另一方面，由于农产品生产者数量庞大，他们的素质与能力很不相同，生产规模相去甚远，拥有的技术与装备也有区别，因而面对一定的价格时：有的有利可图，他们会扩大经营；有的可以忍受，暂时维持生产；而有的则无利可图，于是退出这项生产经营。农产品生产者就这样随时受到市场的筛选，几乎不存在“调整好了”的时候。面对千差万别的各类农产品生产者、经营者，不能只顾追求规定的结构指标，搞“一刀切”。因此，农业结构调整宜改为主要按市场需求，渐进的连续调整模式。当然，这并不等于说不要农业结构指标。反映农业结构过去和现在及其变化的指标永远需要，而且是非常重要的。我们要根据农业结构的历史和现状，以及结构的效果和影响，指导农业结构的战略性调整。
显然，农业结构的市场调节不是万能的，农业 经营者在调整中追逐利润时，木会过多地顾及其 它经营者，也不会充分注意资源的合理利用，也许有的人还会损害公共利益。这就需要行政管 理。若连续进行的结构调整逐渐积累，出现严重 的情形，也是需要阶段性战略调整的。如刚过去不久的山羊绒生产严重过剩，引发低价格，山林草原被过量山羊破坏等严重后果，这就需要果断进行阶段性调整。
引入农业结构连续调整思路，有利于尊重农 民意愿，放松对企业的束缚，发动并培养他们自主经营的积极性，从而改变过去处处仰赖政府的传统习惯。当然，农业结构战略调整还有它长期的经济、政治与社会目标，但这些目标都应把增加农民收入包括其中。如果得不到农民支持，农业结构战略性调整是不会成功的。
农业结构调整与农业产业化
农业结构调整中必然同时发展着农产品加工与运输，使农产品形式多种多样，并扩展产品营销的地域，就是说，农业结构调整必然同时推进农业产业化进程。两者相互促进。
从近几年农业产业化实际发展看，产业化的组织形式很多，如龙头企业带基地加农户。公司加农户、供销专业合作社加农户、专业农民协会、各种种植和养殖合作社、农产品销售合作社等等。如果归纳一下，不外两种基本模式：一种是工商企业主导经营型；另一种是农民自办合作社型。
工商企业主导经营模式的最大好处是简便易行。让一批经营农产品的工商企业，把部分农民或农民部分产品的生产和销售包下来就行了。利用这些企业在获取市场信息和筹集资金方面的优势经营农产品，是有利于农业结构调整的。特别是对大量分散生产的小农户，可以从过去依靠政府计划和收购，转而依靠这些企业生产和销售。然而这种模式固有一些不利于农民增加收入的因素。经营农产品的龙头企业，是与农民利益不完全一致的经济实体。它们在考虑自身利益时，以取得最大利润为目标，而在考虑农业和农民利益时，一般以能维持稳定的农产品原料供给为限。即使一些由政府以政令从严监管的国有企业和集体企业，也常常出现压级压价，打白条，等情形，分散的小农户在与这些企业经济交往中，地位并不平等，极易在订合同与农产品交售中受到损害。
“利润返还”是这种农业经营模式照顾农民利益的一种形式。然而分散的小农户几乎不可能参与决定利润返还比率，更不用说监督利润返还的执行了。
农民自办合作社模式的优点与困难似恰与前一种模式相反。首先，农民通过自办农产品营销，与农产品销售市场直接联系起来，避免中间商取利，可以增加农民收入；第二是农民联合起来办合作社，形成团体的力量，这就有利于在与有关企业谈判中取得平等地位，有效地维护自身利益；第三，只有农民自办营销，才能亲身学习经营，造就一代适应市场经济的新农民。这种模式的不足是在初始阶段和规模小时，筹集资金不易，近期进行农业结构调整的力度不如前一种模式。
实行农民自办合作社模式的最大困难是教育、帮助农民组织起来。这需要党政领导和有关部门付出巨大精力，经过较长时期才能做到。但为了农民收入能较快增加，为了使对农业投资和农民需求较快增长，从而有力促进农业结构调整，我们应该知难而上，坚持不懈地做下去。这也是发达国家与一些发展较快国家农业成功的一条基本经验。
不论国外还是国内，在市场经济条件下，销售合作都是保护小农切身利益的最现实手段，也是最易于实施的合作内容与合作社形式，因而十分有利于促进农业结构调整。它不需要很多产权变更，也不需大量资金，而只需有共同利益农民中积极分子的组织与活动。当然，还需要政府的政策支持。考虑到农民进行劳动合作与资金合作两方面利益，股份合作制是比较理想的组织形式。
当农民组织起自己的合作社或股份合作制的农产品营销企业，并达到一定规模时，他们就有力量自办农产品加工与运销，也可以通过股份合作或股份制形式吸收工商企业参与经营，充分利用现有装备和设施，
避免重复建设。这也是一些国家在横向农业合作基础上向纵向一体化发展的过程。这种一体化不但可有效地推动农业结构战略性调整，且将加速农业现代化进程。
拥有几亩或十几亩地的小农户，也可以单独进行农业结构调整并使他的经营产业化。例如将这些土地建成保护地，采用高技术，实行高集约度的种植或养殖生产经营。这种小农户的农业结构调整十分灵活，应是我国现代农业的重要组成部分。
可以看出两种模式中最重要的问题在于是否给农业和农民留下公平合理的收益，其中最核心的指标是平均利润率。工商企业主导经营模式若能在企业和农民之间合理分配收益，这种模式也是可取的。
结构调整要促进可持续发展
过去追求产量的农业结构调整，几乎都给农业可持续发展提出了新问题，增加了新压力。在当前农产品供过于求条件下，两者之间的关系应该说是比较易于协调的。现在的问题是要充分了解农业可持续发展的要求，以及农业结构调整可为此做什么工作。
农业可持续发展一方面区别于不发展；另一方面则区别于不可持续。因此它被制约于不发展和不可持续之间。不发展是它的下限，不可持续是它的上限。农业发展绝不只是农产品的数量增长。农业作为国民经济的一个部门，一种产业，它发展的目的是满足城乡居民对农产品日益增长的需求。但也不允许过剩，大量过剩会招至不可忍受的低价格，反过来打击自己。而为了做到这一点，必须在发展中使农业和农民增加收入，使他们的生活得到改善，否则，农民就会逐渐离开农业，农业就会萎缩。
当前阻碍农业可持续发展主要是资源短缺，环境污染和生态破坏三大问题。资源短缺要求农业结构调整中要注意节约资源，保持农业资源的供需平衡；在自然资源开发利用过度的地方，要缩减作物面积和牲畜头数，使自然资源得以恢复；对于保有大量未开发自然资源的地方，如边远山区，在不破坏生态前提下，这些自然资源是可以适度开发的。农业开发不同于工、矿开发，只要植被、树木与作物结构安排得当，生态环境并不会破坏，甚至可能改善。农业环境污染则存在两方面问题：一方是工、矿业排污对农业的侵害；另一面是农业本身施用过量化肥、农药、除草剂等对农业生态环境和生活环境的损害。针对问题进行农业结构调整，包括对暂时无法避免的污染源的避让，当然是有助于减少乃至杜绝这类损害的。农业结构调整可以主动营造一个不但有利于自身，还有利于周围环境的农业结构。但它还受到广大地域范围内森林、河流与气候形成的大地生态环境的重大影响，这种环境是不可能在短期内改变的，因此农业结构调整还要注意使农业适应当地的气候与生态条件，如上面已经提到的，缺水地区就应调减大量用水的作物。但从长期和战略上考虑，我们仍要采取积极态度，改变这种生态环境。建设保护地和设施农业就是方向。在有条件地区，如大城市郊区和经济发达地区，可以设想把大面积农业用地都建成保护地，使相当大比重的农业生产在人工生态环境下进行。
可以看出，在不发展和不可持续之间，客观上存在一条农业可持续发展的最佳农业结构轨迹。由于农业结构战略性调整涉及经济、政治、社会。人口、资源、环境，乃至传统、习惯、道德、法律等大量因素，这些因素中有许多是不易作动态预测的，现有的经济学理论和分析方法还不足以准确找到这条轨迹。然而在农业结构长期调整中，就当前时期存在的关键问题进行调查研究，提出几个经济效益比较好的调整方案则是可以做到的。只要我们小心谨慎，不断探询，随时调整，沿着一条接近最佳的农业结构轨迹前进还是有可能的。
农业结构调整中政府的作用
利用市场力量进行农业结构连续调整，并使其达到既定战略目标，政府的作用不但不能削弱，而且要加强。这是由于农业结构调整的主体，农民和农业企业都是根据自身经济利益行事的。即使是很守纪律，有较高觉悟的经常者，也不可能具有代表全民利益的政府才有的远见。即使是最成功的企业家，他们并不具有人民赋予的政府权威。
政府的首要作用是管理。管理内容应包括：使农业结构调整适应当地资源与环境保护要求，促进资源与环境的改善；对农产品质量加强管理，使之符合无公害与其它卫生要求；使农业结构调整有利于促进其它产业和国民经济发展；研究农产品生产与农业结构的经济效益，与相关地区进行比较，研究并促进与其它地区、其它国家农业的分工与贸易。
第二，农业按市场需求进行调整，生产经营者最需要的是各种农产品及其加工产品的价格信息。这种信息甚至对农民和农业企业的经营成败起决定性作用。目前我国大部分农业企业规模较小，地域性强，比较分散；小农则更如散沙。除了政府或其委托的机构，是不可能及时提供完整的农产品价格信息的。各级政府如能以过去抓农业生产的精力，来加强收集并提供农产品需求与价格信息的工作，这对于成功地进行农业结构调整将起极其重要的作用。需要注意的是，政府虽然对这些信息拥有权威，但不要据此对农民和企业发指令，不要代他们决策。面对及时准确的信息，调整的成功与失败，都由生产经营者自己享受或承担。然而可以相信，由于切身的利害关系以及由此产生的刺激与责任，会使他们中的大多数取得成功。
第三个作用已在上一段中提及。在农业结构调整的经济活动中，他们是小者、弱者，在与其它企业交往中处于不利地位。政府有责任帮助他们。除了在经济上给予支持，倾斜外，一项更具战略性的措施是帮助他们组织起来。帮助他们在入股的企业中切实参与决策层和管理层的工作，以便高效率地实施农业调整，同时有效地保护自身利益。
最后，提出一点政府在农业结构调整发挥作用中应注意的问题。必须坚决执行政企分开的政策：决不参与企业的经营与利益分配；决不参与在农业结构调整中，农业开发中出现的利益重新分配。目前，许多企业和不少地方政府仍存在一些不利于农业结构顺利调整的倾向：企业常企图以经济利益交换政府对它们违纪甚至非法经营的宽容；而政府扶持企业，特别是较大企业，远比扶持小农户积极，觉得工作起来轻松有利。这两种倾向合在一起，使政府稍不自觉即极易偏入企业一方，不能公正执行管理与服务及其它政府职能。农民在农业中居于基础，居于主体地位，目前仍占有农业中的绝大部分比重。千万不要偏离他们。
中国农业大学 郑大豪
