撤销街道办事处可行性分析调研报告
关于撤销街道办事处的可行性分析
应良忠
街道办事处在我国已经存在50多年，作为政府的行政机构，它对于社区的文化建设、民事纠纷、外来人口流动等各个方面起到巨大的作用。然而，随着我国市场经济的发展、城市化进程的加快和城市社区建设的深化，街道办事处原有体制越来越显示诸多弊端。因此，撤消街道办事处，降低行政运营成本，提高办事效率，强化社区自治职能，既是社会化转型的必然趋势，也是当前值得研究和探讨的一项重要课题。
一、撤销街道办事处的可行性分析
（一）从其自身发展定位和运行情况看，有必要撤销街道办事处。街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理，而是作为政府派出机关，充当城市政府与城市居民之间的桥梁，并无太多的社会管理职能。但随着改革开放的深入，街道办事处的职能发生了重大变化，首先是承担起经济职能并主导了“街居经济”，然后又担负起了更多的社会综合管理职能。由此我们可以清楚地看到街道办事处职能发展变化的清晰脉络——由单一履行协调职能的派出机关发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。可以说，街道办事处作为政府派出机构，在基层社会的三个文明建设中发挥过重要的作用，然而，随着城市化进程的加快，传统的街道管理体制不适应性日益突出， 1
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一些深层的矛盾也逐渐显露出来。最突出的问题就是街道办事处权能失衡。在政府职能转变还未完全到位以及城市社区自治功能还十分薄弱的情况下，大量的社会事务最终都落到了政府派出机构——街道办事处的身上，但街道办事处却没有与之相适应的法定地位和权力，不仅在财政和人员编制上受制于一级政府，而且没有独立行政执法权和完全的行政管理功能，只能受职能部门的委托，传递行使某项职能。就台州市街道办事处而言，其社会事务科就应对民政、计划生育、劳动保障等11个职能部门。调查中，不少街道同志反映“上面千条线、下面一根针”，加上某些部门形式主义和官僚主义严重，检查评比考核泛滥，使街道工作人员忙于应付，不堪重负。
（二）从加强社会管理看，有必要撤销街道办事处。 一是街道办事处承担了过多的社会管理职能，使得自己不堪重负。街道办事处所处的新时期新环境，以及市民对于公共服务的新需求，都注定了街道办事处必须承担大量的综合社会职能。众多的市、区政府也已经意识到这一问题，他们的普遍做法是下放权力，下放城市政府所拥有的综合管理权、财政权、人事权，使街道办事处拥有类似于一级政府所拥有的城市管理、财务管理和人员管理的权力，同时调整街道的“条块关系”，赋予街道办事处对区政府专业管理部门派出机构如派出所、工商所等的领导权或统筹协调权，这就使得街道办事处这个原来政府居民之间的桥梁几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、
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环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等方方面面。同时为了加强对街道办事处的领导和监督，街道办事处的机构设置也是面面俱到，除了必要的行政机构之外，还设立了党的机构和团委、工会、妇联等社团，但街道办事处毕竟不同于一级政府，由于地域的限制街道办事处不能拥有类似于市、区政府过多的工作人员，这就更加加重了街道办事处的负担。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。如此之多的工作，必定使得街道办事处“心有余而力不足”，街道办事处迫切需要其他组织或机构来分担它的职能，但市、区政府距离市民较远难以及时满足市民的需要，而作为第三部门的社会组织在我国又发展不健全，街道办事处处于“欲罢不能”的“骑虎难下”状态。
二是街道办事处履行一级政府的职能但所受监督极小。在我国的宪政体制中，政府都是由它的同级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。但街道办事处恰恰以一种极其“巧妙”的方式摆脱了监督，街道办事处名义上不是一级政府，当然也就不需要由人民代表大会产生，何况街道本来就没有人民代表大会机构，同时名义上作为派出机关，街道办事处只需要向它的上级机关即市、区政府负责，其负责人也直接由上级机关选派，但这只属于政府内部的监督，其力度和效果
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远远不及人民监督。于是，“人大对街道办事处的监督是一个断层”，市民对街道办事处既没有监督权，也没有参与权，更不能选举自己的领导人，实际上街道办事处是行一级政府之权而又不受监督。没有监督的后果不需赘述，中国两千多年的封建王朝早就向我们展示了这一后果，对于政府的行为人民只能寄希望于“海清河宴，有圣人出”，然而个人道德的约束是脆弱的，无数人的道德在公共权力面前瞬间坍塌，于是中国两千年二十五朝不断重复着由太平盛世到奸佞当道的王朝堕落周期性古老故事。“这不是官员的道德问题，而是制度的问题。”
三是街道办事处的全方位职能抑制了第三部门社会组织的发展。第三部门虽然不能履行政府的职责，但可以解决很多社会问题，如提供公共服务、保护环境等。一个运行良好的社会，社会本身就具有良好的调节功能，而政府不需要事必躬亲，这其中第三部门发挥着重要作用。面对市民对社会服务的需求，赋予街道办事处一级政府职能并承担起社会管理，这是典型的“全能政府”思维模式。当然，对于当时的情况来说，第三部门没有发展起来，满足市民迫切需求的唯一办法也只能是加大相关政府部门职能。但这政府部门只是“权宜之计”，如果不有步骤地培养第三部门发展，而是大包大揽所有社会事务，则就会出现更大的问题——一个运行良好的社会永远无法建立。目前街道办事处的不堪重负，正是扼制第三部门发展的社会中政府的无奈。
（三）从社区功能提升看，有必要撤销街道办事处。随着改革
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不断深入，城市经济和社会结构正在发生深刻变化，群众与居住社区的关系越来越密切，对社区建设的要求也越来越高。但长期以来，街道办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区，城市居委会不同程度地存在着行政化倾向，自治色彩淡薄，居民参与程度不高，凝聚力不强。街道办事处与居委会之间“指导”与“被指导”的关系，往往只停留在字面上，严重影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。目前，办事处所管理工作的几乎早都由社区居委会承担，比如计划生育、创建、卫生、医保、社保等，办事处在政府与社区之间仅仅是出个嘴的传话筒，而没有实际大作用。
二、街道办事处改革的方向
面对街道办事处所面临的问题以及其定位的模糊困难，关于街道办事处的改革方向，众多学者和研究人员提出了很多思路，按照街道办事处的最终存在状态，本文采用“虚”“实”两种分发，因为街道办事处改革的终极状态无非是存与废。所谓“虚”是指减少街道办事处的职能，而重点培育第三部门，使街道管理社会化，并扩大居民委员会的作用以达到市民的自治，街道办事处的命运则是在街道管理社会化完成之后撤销；所谓“实”是指进一步加强街道办事处的职能完整性，直接将街道办事处设为一级政府，对市民进行基层管理，下面对这两种改革方向稍作分析。
（一）将街道办事处设为一级政府的改革方向。这是一种“头痛医头，脚痛医脚”的偷懒思维，既然市民需要社会服务，政府
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也需要进行社会管理，于是就在需要的地方设立政府，那么如果居委会有朝一日也满足不了市民的需求，是否还要在街道办事处下面再设一层“居民办事处”的一级政府？这种思维带来的是政府林立、层级浩繁。另外这一改革方向所面临的最大问题就是与政府相配套的监督问题，有政府的地方必然要设置行政区划，也就是街道成为行政区划的一个新层级，那这个政府在行政区划中的产生就成为不得不考虑的问题。单单设立一级政府而不设立相应的权力机关（在我国就是人民代表大会）这是违背现代民主精神的，这里不做讨论。在一些实行了这一改革的城市中，街道设立了权力机关，即街道人民代表大会，作为街道的最高权力机关也是立法机关。在这种情况下，监督已经不成为问题，但设立街道人民代表大会意味着政治上的分权，而分权意味着自治。首先街道面积不大，一般只有二三平方公里，本身就不适合于作为行政区划，其次小范围内的市民立法自治有可能会影响到整个城市的发展。
（二）撤销街道办事处的改革方向。这一改革思路来源于公共管理社会化和社群主义的启发社会服务交给作为第三部门的社会组织提供，而社会管理交由社区的市民自治，其终极价值便是还权于民，这也是我在前文中将街道办事处称为“权宜之计”的最主要原因。但对现实的理想化认识极有可能带来灾难，坚持这一改革方向首先要摒弃“一劳永逸”的思想，因为我国目前第三部门发展非常不充分，无法单独完成社会服务，市民的自治理念
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也刚刚萌芽，公民精神没有完全培育起来，如果急于达到理想的状态而贸然撤销街道办事处，恐怕带来的将是社会服务的缺失和市民的混乱，毕竟我们的市民在政府的管理下已经习惯了。所以，此改革为大势所趋，但宜缓不宜急，须要循序渐进，提供第三部门发展的空间和培育市民自治所需的环境。
关于这一点，一些西方国家的城市管理体制可以给我们提供一些经验，例如“美国城市政府调动利益相关者参与城市管理的方式很多,而且大多已经制度化，常见的方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中,听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时,把各利益相关者和专家召集起来,让各方阐明做或不做的理由,最后由大家表决做出决定。这样的决策过程,可以广泛吸收各方面的意见,协调各方面的利益，提高决策科学水平,减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持,有利于全社会了解各自的权利和义务,有利于决策的执行。同时,广泛参与提高了决策的透明度,有利于社会监督。”同时要加强对街道办事处的监督，例如可以利用审计手段对街道资金来源、资金支出、预算管理、招商成本、政府采购进行审计。
