优化财政支付流程，完善国库集中支付管理
财政支付中心课题组
财政支付流程是否科学合理，关系到财政资金能否安全有效运转、财政改革是否能达到预期目标。如何让安全与效率高度结合是优化财政支付流程的核心。在确保资金安全的前提下如何减少拨付环节，不断利用现代科技手段，达到提高拨付效率，增强财政资金使用效率是支付中心永恒的课题。随着财政支付改革的不断深入,我们也发现在财政支付流程上还存在一些问题,需要在深化改革的过程中改进和完善。为此我中心于９月到安徽、大连等地进行调研,学习外省国库管理先进经验,并希望能总结出完善我市财政支付流程的做法,现就此次调研的情况及今后我市财政支付流程改进的建议汇报如下：
一、安徽省财政集中支付流程的基本情况： (一)具体操作流程如下： １、财政直接支付方式流程图：
2、财政授权支付方式流程图：
（二）执行财政集中支付流程的优点：
１、预算单位每一笔资金的支付都要到国库支付中心办理，支付中心每天都能掌握预算单位财政性资金的实际支出情况。
２、取消单位帐户后，单位所有的开支在支付中心一个帐户办理，改变了原来财政资金多环节拨付和多户头存放的问题。
３、授权支付方式进行事前审核，建立了全程动态监控机制，有效地控制了不合理的支出。
（三）执行财政集中支付流程的缺点：
1、预算的编制与执行并未分开，未能实行直通车式的拨付，增加了支出环节。
2、取消纸制的支付方式，是否能够确保资金的安全。
3、计划申报流程较长，影响拨款进度。
二、大连市财政集中支付流程的基本情况：
大连市于2005年1月1日起在市本级正式启动了财政国库管理制度改革工作。其现行模式与我市差不多。具体的流程图如下：
1、用款计划业务流程图：
2、财政直接支付业务流程图：
3、财政授权支付业务流程图：
因厦门财政至今仍未将工资统发及部分政府采购纳入集中支付，而大连市财政已将工资统发及政府采购全部纳入集中支付，这对于今后厦门财政的国库集中支付改革是值得借鉴的。它不仅方便了单位的及时用款，促进了预算单位提高财务管理水平，也规范了预算单位的支出行为。而对于基本建设资金及预算外资金仍沿用现有的管理办法执行，这不利于资金的统一管理，难以对支出过程实施有效监督、控制。这也是我们今后国库集中支付改革共同探讨的问题。
三、厦门市现有国库支付流程的弊端及解决方法：
（一）采用预算拨款方式。对于未纳入财政集中支付的预算内拨款、财政专户资金，其中专户资金采用“专户拨款通知单”。其在实际操作中存在的问题：
1、财政支付中心只负责拨付资金，只能是核对各业务处送达的单据是否齐全就给予拨款。而对于此笔资金是否超预算，是否还需局领导批准无从得知。
2、同一项目的专项资金要在多个帐户拨付。基建资金、政府采购资金已多数纳入国库集中支付，但仍有一部分未纳入国库集中支付的资金从原有采购、基建专户拨付。如此操作容易混淆拨付渠道，不利数据汇总，同时项目资金的归集无法完成，大大增加支付中心的工作量。
3、有些资金的拨付流程较繁琐。一份拨款单经单位出纳、会计、主管部门、财政业务处专管员、处长、局领导签章，还需再附上财政业务处处长、财政局领导签章的专报件后再送达支付中心办理。一旦出现鉴章手续不全，需退回补充，容易造成支付周期过长。
4、办理退库、资金调度时，由国库处将单据送支付中心开具拨款单后再送国库处审批，国库处处长审批后再送支付中心开具支付凭证拨款。职责不清，手续繁琐。
5、各专户的拨款都是与业务处联系，遇到预算单位更改帐号、户名业务处未能及时通知预算专户，造成银行退票，拖延了拨款时间。
6、工资统发数据由各业务处审核确认后，支付中心开具“往来款拨款通知单”及录入电子数据，再经国库处领导审核。手续繁琐，有时会影响拨款的及时性。
（二）国库集中支付方式。其支付流程反复，国库处和支付中心在计划流程上职责不清、责任不明，手续繁琐，容易造成计划批复及支出拨付不及时，具体表现在：
1、流程反复。纸制计划审核中《财政授权支付汇总清算额度通知单》（送人行）、《财政授权支付额度通知单》（送代理银行）两种单据，先由支付中心汇总打印及复核，再经国库处审核签章，还需支付中心加盖人行国库帐户预留印鉴才算手续齐全。实际上就是纸制单据在两个单位之间互相签章、重复审核。
2、手续烦多。计划的网上审核根据软件设臵，需经过单位出纳、会计、财务主管、主管部门、财政业务处专管员、业务处处长、支付中心（下达、更新、汇总）共9个岗位才能完成。直接支付网上申请需单位出纳、会计、财务主管、主管部门、财政业务处专管员、支付中心（审核、复核签章）7个岗位完成，纸制凭证同样经过上述各岗审核，才能拨付。
3、软件缺陷。我市使用的是北京兴财公司开发的软件，虽然软件的整体设计满足了国库集中支付的要求，但还是存在一些不尽人意的问题。比如有些操作步骤界面设计不简捷，导致预算单位常常找不到操作按钮；遇到导入预算指标数据，或是系统升级时，也常常出现报表数据统计出错，单位网络不能正常运行等问题。
（三）借鉴安徽、大连的实践经验，结合我市财政支付的实际情况，现提出以下几点建议：
1、对于现有的预算拨款方式，财政部门应对原有的拨付规程进行修改，对于已附有经局领导审批过的专报件，即在确认项目或单位后，具体拨付时财政资金可用于该项目或单位，就无须再经局领导签章，这样避免领导重复鉴章，才能有效地提高拨款效率。
2、推进国库集中支付软件建设，取消采购专户、基建专户，将其全部纳入集中支付。从根本上减少了工作量，便于完整地反映专项资金支出的情况，为宏观调控提供可靠依据。
3、对于资金退库、资金调度等涉及到国库处拨款的问题，为统一拨款程序，国库处应与其他处室的拨款一致。即由国库处直接开具经处长审批通过的拨款单，并附上相关单据送支付中心拨付资金。
4、预算单位需要更换帐号、户名应以书面形式及时通知各业务处，业务处也应及时通知支付中心，保证款项的及时拨付。
5、理顺纸制计划流程。纸制计划流程全部在支付中心内完成，含汇总、复核、审核，盖人行国库帐户预留印鉴。
6、简化网上审核：配合纸制计划流程方案一，改由国库处进行计划网上审批（含下达、更新、汇总）。针对手续烦琐现象，计划和支出的网上审核可考虑取消部门审核。
专户支付流程图：
资金退库流程图：
工资统发拨款流程图：
国库单一帐户业务流程图：
四、深化厦门市财政支付流程改革的基本构想：
1、强化计算机网络技术应用，实施财政信息资料的信息沟通与共享。借助现代化的信息手段，健全财政支付网络，可以最大限度调度资金，加速周转、高效使用资金，使资金发挥最大作用，克服资金分散管理的漏洞。
2、进一步规范预算内外开支，实行综合预算。将预算内、外资金全部纳入集中支付，即凡是从国库出的款项一律纳入集中支付范围，实行统一管理，制定完整规范的支出范围、开支标准，增强集中支付的操作性。
3、继续在简化集中支付流程上下工夫，努力提高资金支付效率。一是结合实际运行情况，在充分论证和保证资金安全的基础上，进一步完善管理制度，尽量简化不必要的业务流程。二是按照资金管理规范、安全、有效的原则，着手研究整合国库处和支付中心职能工作，合理调配人员，简化内部工作流程，提高工作效率，以充分体现国库集中支付制度的优越性。
4、坚持完善集中支付软件。国库集中支付软件是改革的重要技术支撑，软件的好坏直接影响着改革的进程、质量和效果。针对软件存在的诸多缺陷，应进行认真分析和梳理。一是加强软件建设。我市采用的兴财版软件,存在支付系统不够稳定,数据传输速度慢,数据共享性较差等问题,建议改用财政部统一开发的方正软件。二是整合财政支付软件。目前我中心使用的各应用软件基本是自成体系，尚未实现整合。如工资统发软件、集中支付软件、政府采购、预算外软件等，有的分属不同开发商的产品，自我维护，自行管理，有的无数据接口等，数据难以实现统一和真正共享等。
5、预算的编制与执行分开，简化了支出环节，提高资金使用率。财政局各业务处主要管指标包括预算编制批复、调整、用款指标的控制等。各业务处批复预算后，预算单位需要用款时在指标范围内直接向财政支付中心报支付申请书。支付中心开具支付凭证向代理银行下达指令，将资金拨付给收款人。各单位的资金拨付不再层层划转，减少了中间环节，缩短了资金在途时间，从而提高了资金的使用效益。具体的流程图如下：
