农村土地承包经营权及征地补偿款纠纷
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作者:张籽沐的小幸福
农村土地承包经营权及征地补偿款等纠纷的司法应对张俊 发布时间：:37 随着国际金融危机影响日益加深，大批农民工纷纷返乡，相关矛盾日益凸显。如何充分发挥法院审判职能作用，妥善处理好农村土地承包经营权等纠纷，保障农民权益，促进农业结构战略性调整和现代农业的发展，维护农村社会稳定，已经成为我们必须认真思考并应立即着手解决的问题。本文试图在对现状调查分析的基础上，对相关问题提出探讨性意见，以期提供有益的参考。
一、成都地区农村土地承包经营权等纠纷总体情况
（一）案件数量急剧上升
近年来，随着农村土地承包经营权流转的阶段性发展，相关纠纷呈缓慢上升的趋势。在金融危机背景下以及农民土地权利意识和维权意识的增强，土地承包经营权及征地补偿费等纠纷呈急剧上升趋势。据统计，2005年成都全市法院共受理相关案件79件；2008年为85件，其中1—4月共受理21件；2009年1—4月共受理32件，同比上升幅度为52.34%。需要说明的，据调查相当部分纠纷并没有进入诉讼。
（二）案件类型复杂多样
1.土地承包合同纠纷。主要表现为，发包人擅自毁约，将土地另发包他人，发包人单方提高承包金，发包人不能按合同规定及时将土地交付承包人使用，不能保证承包人安全地使用土地、发包人强行收回外出务工农民和“农转非”成员承包地等导致纠纷案件的产生。承包人违约的情形主要是不按时交纳土地承包金、未经发包方同意擅自转包、擅自改变土地用途等。
2.土地承包经营权流转纠纷。根据现行法律的规定，在我国，农村土地承包经营权的流转方式主要有转包、出租、互换、转让、抵押及入股六种。〔1〕实践中如承包人采取转让方式流转土地承包经营权，未经发包人同意的；采取转包、出租、互换流转方式时，未报发包方备案的；强迫承包人进行土地承包经营权流转的；因流转改变土地的性质或使用用途的的；流转合同中双方当事人因履行合同发生纠纷的。
3.承包地补偿费及征地补偿费分配纠纷。此类纠纷涉及两个问题：一是哪些款项应分给集体成员，哪些款项应分给原承包方，由于有些村集体及成员对相关法律和政策不了解，又有利益驱动，常因土地收益数额及其分配方式发生纠纷。二是哪些人属于分配主体，常涉及原告村民资格问题，其中涉及一些特殊群体的利益保护问题。实践中，容易发生集体经济组织成员资格争议的人包括：“外嫁女”、“上门婿”、新生子女、违反计划生育出生的人、收养子女、丧偶和离婚妇女、服刑人员、大中专在校生、服兵役人员、外来户、农民轮换工、“空挂户”（为了上小学、中学的方便，或进城经商的方便，将户口登记在亲戚的户籍簿上的情形）等。此类案件表现形式上往往是被剥夺了分配资格的少数村民以村民小组为被告。村民小组拒分的理由均是村规民约或村民集体组织会议决议。
4.与农村土地承包相关的侵权纠纷。一是土地承包、转包中的侵权纠纷。如发包人重复发包后，与后一承包人共同将原承包人在承包地上种植的农作物和建造的设施损毁。承包地集体流转后，原承包人反悔而损害现承包者的林木等。二是因土地调整引发的承包经营权侵权纠纷。如承包期内，村社、乡镇用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。有的还利用职权找借口变更、解除土地承包合同等，如因负责人的变动而变更或解除荒山承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。有的不落实二轮承包时延长土地承包期三十年的政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，或超额预留机动地等。
（三）案件特点十分明显
1．案件处理的时效性要求加大。在金融危机背景下，部分农民工由于就业困难返乡，经济上十分窘迫，甚至存在基本生活问题。因此往往要求法院及时处理纠纷，支持其获得承包地及相关补偿费用的诉求以维持生计。 2．群体性纠纷较多。部分土地承包纠纷案件呈现为群体性，涉及的人员少则几十户，多则上百户。尤其在大量农民返乡的情况下，农村常住人口急剧增加，加之部分农民由于在大城市工作提高了维权意识和维权能力。这类案件的结果由于与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会产生不稳定因素。 3．当事人诉求的对抗性明显。如土地承包合同的发包方村委会的诉讼请求大多以确认承包合同无效、解除承包合同、追缴拖欠的承包费为主；承包方的诉讼请求大多以要求继续履行合同、分配承包土地、赔偿损失为主。双方的诉讼请求具有明显的对抗性。
二、司法困惑：当前背景下规范性司法面临的尴尬
无庸质疑，即使没有金融危机，农村土地承包经营权及征地补偿费等纠纷也客观存在。但是我们可以肯定，金融危机的到来更加促使或者说激化了这些矛盾，一些潜在的矛盾被引发出来，历史与现实等因素叠加在一起，大大增加了处理的难度。
（一）纠纷大都具有乡土社会性质
所谓乡土社会性质是基于与市民社会相比较，乡土社会的规则观念相对淡漠，往往存在民间法与制定法的冲突。主要表现在以下方面：
一是相关民事行为不规范。不少农户之间的土地流转，只有口头约定，而没有签订书面合同来规范双方的权利和义务关系，使流转双方的权利、义务和责任处于一种不稳定的状态〔2〕。此外，流转合同变更、解除及违约责任等条款约定不明，致使合同双方均存在一定程度的困惑和担忧，并成为了潜在的纠纷隐患。例如，2002年农村费税改革前，由于当时种地农民税费负担重，农业生产成本高，农产品价格低，在土地流转时，流转费约定得较低。但现在，随着国家惠农政策的贯彻落实，免征农业税、取消农业生产用水费以及整理改善土地生产条件等，使土地流转的环境发生了较大的改变，农民以此要求调高流转费，而业主以合同为依据不同意调整相关费用。
二是民间法与制定法相抵触的现象突出。以集体经济组织成员资格的认定问题为例，表明看是身份之争，但实际上身份之争背后的财产之争，在土地承包和补偿费案件中都有体现。现行法律和司法解释对如何认定集体经济组织成员资格没有统一明确规定。《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条以户口作为界定农村集体经济组织成员资格的标准之一。第九条规定了几类特殊人员的集体经济组织成员资格。〔3〕最高法院民一庭起草的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（草案）中拟定了农村集体经济组织成员资格认定标准初步意见。最高法院审判委员会认为，农村集体经济组织成员资格问题事关农民基本民事权利，属《立法法》第42条第（1）项规定情形，法律解释权在全国人大，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。根据《立法法》第43条规定，最高法院审判委员会建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。〔4〕目前，全国人大常委会尚未就此问题作出解释或规定。 《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）赋予了村民自治的法律地位。同时规定村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律和国家的政策相抵触。但从调查结果看，许多村规民约的内容都跨越了国家法律的限度。许多村规民约非常强调村庄的边界，将某些人群如“外嫁女”、“上门婿”、“外出务工经商人员”排斥在村庄之外〔5〕。尽管在这些村规民约的制定过程，被集体经济组织称为经过了“民主程序”，体现了“自治精神”。然而从内容上看，这些村规民约采取各种形式剥夺了国家法律规定的公民基本权利，农村土地承包法。可称之为“多数人的暴政”。
（二）纠纷双方当事人地位失衡
实践中村组或社区为被告的案件较多。虽然土地承包合同纠纷中，既有村民告村组的，也有村组起诉村民的，但目前村组当被告的案件较多〔6〕。在此类纠纷中，双方地位失衡，一方往往利用村民自治组织等形成决议，损害村民利益。以土地流转合同纠纷为例，流转合同主体往往呈现不合法的状况。根据《农村土地承包法》第32条的规定，承包土地流转的主体只能是承包人，除此之外的其他任何单位和个人都不得成为土地承包经营权的流转主体，也就是说，承包土地流转合同的“甲方”应为承包人本身，但在土地承包经营权转包、出租等实际操作过程中，在多数情况下，村级集体组织、村民委员会、村民小组以及社等直接充当了承包土地流转的主体，与相对人签订承包土地流转合同而成为了“甲方”。我们在实地调研时收集的几个典型地区的合同样本，不论是“土地租赁协议”还是“农村土地使用权流转合同”，出租方、出让方均为农户所在的社，由社长在协议、合同上签字，农户的签字捺印则以全体农户自愿出租、转让承包地书的形式附在合同的最后，或者由几位社员代表在协议、合同上签字以表全体社员自愿出租、转让承包地。
（三）大多数纠纷通过诉讼难以彻底解决
土地承包呈现主体多元化、方式多样性和承包纠纷的复杂性特点。主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，丰富了土地承包合同的主体。土地承包的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的方式，农村土地承包经营制度经过多年的探索和发展，并不断地立法予以完善。主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性，增加了人民法院审理此类案件的难度。与此同时，近年来，随着我国经济的快速发展，相关涉诉信访也在整个涉农信访中占有相当大的比重。与其他涉农纠纷相比，此类纠纷因为与土地直接挂钩，往往涉及众多农民的根本利益，具有群体性、矛盾激烈、难于化解的特点。
一方面，对于某些纠纷的处理，我国还没有相应的法律法规、规章或司法解释就有有关问题做出明确规定，如村民资格认定问题；
另一方面，对于某些纠纷的处理，法律虽然作出了明确规定，如《土地承包法》明确规定了“外嫁女”的土地承包问题，但是在实践中却很难处理，即使法院支持“外嫁女”有承包权，但是很难执行。此外，承包经营权流转案件判决后，流转后的经营者往往无财产可供执行，地上附着物在纠纷发生后，往往缺乏管理，剩余价值较低，难以赔偿农户的损失；而农户未得到赔偿，大多数又不愿意复耕，造成新的损失，社会矛盾难以消化，容易引发群体上访。
三、应对之道：基于司法与政策层面的综合考察
（一）价值取向：在利益衡量上向农民个体适当倾斜
我们认为，目前必须坚持切实保障农民的合法利益的原则和价值取向，在此前提下进行利益衡量。“保民生、保稳定，重点在农民。”农业部部长孙政才曾表示，今年要高度重视并妥善解决好农民工返乡可能出现的土地承包和流转纠纷，维护好农民工合法土地承包权益。农民是中国的特殊群体，耕地目前仍然是他们的基本保障，农民占中国人口的大多数，农民的安居乐业关系全局。在当前国际金融危机的背景下，农村土地流转日趋加快，保障返乡农民工土地承包权益，化解土地纠纷，保护与之相关的承包权和收益分配权。违法流转的农民工承包地，农民工要求退还的要坚决退还；因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。
（二）制度建设：以从源头上减少涉土地承包经营权纠纷为基点 农村土地承包经营权纠纷等案件带有高度的政策性，从保护改革和促进改革深化的角度，单纯的司法介入难以从根本上和源头上彻底解决问题。
1.强化农村土地权利的公示。按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题。当前农村土地纠纷相对增多，在稳定现有农村土地权属关系的前提下，应当注重发放涉及农村土地的国有土地使用权证和集体土地所有权证，明确农村中那些土地应归国家所有，或农民集体所有，分别属于哪一级农民集体所有，明确土地之间的界限，长远稳定农村土地固有权属。农村土地承包经营权属于不动产物权的他物权，该权利的取得与权利主体享有的集体经济组织成员资格有密切关系。农村土地承包经营权证具有不动产权利凭证的性质和作用，该证书的发放对稳定农村土地关系具有十分重要的意义。
2.加强对土地流转的引导。由于土地流转合同一般签订的时间较长，基层政府和有关部门一定要长远考虑，要注意考虑政策、市场变动的因素，比如租金的约定可考虑以稻谷、大米的价格来计算，或者约定租金的正常递增机制。对流转时间较长的合同，一般不宜一次性付清全部租金，个别农户当其生计没有着落时可能就会要求增加租金或解除合同。为避免拖欠租金的情况，可约定先付租金再使用土地。要注意程序的合法性，一定要尊重村民意愿，该村民签字的一定要由村民签字，该经过三分之二的村民代表同意的一定要召开村民代表大会，并经三分之二的村民代表同意。委托他人代为签字的，一定要有本人的书面授权。同时，加强对《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规和政策的宣传贯彻，使基层组织能自觉按照法律的规定行事，减少或杜绝农村土地承包纠纷案件的发生。
3.建立农村土地征收补偿费用和收益分配机制。推动城乡统筹发展，建立合理的土地征收补偿费用以及收益分配机制是关键：一是逐步提高拆迁补偿标准，充分考虑到农村经济发展、农民收入增长以及“农转居”后生活保障的实际，以补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系数，提高现行补偿标准。二是坚持市场化导向，根据城市发展总体规划，按照地段、地类将土地划分为若干片区，每一片区确立相对合理的基准地价，实行统一的补偿标准，兼顾国家、开发主体、农民三者利益，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地（工业建设用地）、商业开发项目用地，采取分类征占补偿办法，切实保障农民作为市场主体一方的权益。三是适当放开放活农民与开发主体就拆迁安置的协商、谈判权利，运用等价有偿的市场规则，使被拆迁农民的利益最大化。四是对将补偿费用分为基准补偿和浮动补偿，基准补偿是拆迁房屋时对农民的一次性补偿费用，浮动补偿是根据土地开发的实际收益按照既定比例给予农民的分红，让农民切实享有市场运作机制下土地收益的分配。
4.建立健全农村社会保障体系。土地目前依然是农民生老病死的基本保障。它不是单纯的生产资料，而事实上成为了生活资料。因此，要真正使农村土地实现流转就必须在减轻农民税负的同时，建立多层次农村社会保障制度，以替代农地对农民的保障功能。兴办养老、医疗、就业、伤残等保险，建立以农民家庭自筹为主、国家和集体保障为辅助的包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系。我们需要的是通过社会保障体系来保障土地承包经营权的自由流转，而不是以土地承包经营权的流转来换取社会保障。我们必须将主要由土地承担的社会保障职能转化为由多种社会保障制度的合力来承担。因为只有市场经济的发展和各种社会保障制度的健全，农民与土地的关系才能越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象才会越来越弱化。
（三）司法技术：一种法社会学的路径
1.注重对裁判结果的系统考量。传统司法运作更多关注的是具体个案的裁断，力图通过严格的程序规则与法律条文适用解决纠纷，较少考虑规则之外的经济、政治、文化、社会等因素，也避免将情理因素引入法律适用之中，更不考虑裁判对社会的示范效应。具体到金融危机下的农村土地承包等纠纷，由于许多纠纷纠缠着法理与情理的冲突、法律滞后与政策超前的矛盾、纠纷的群体性与个案的示范性的勾连，许多纠纷不能单纯地从法律条文的角度予以厘清，否则不仅不能使纠纷得到妥当地解决，反而会因司法处置不当进一步激化矛盾。对情理、政策以及个案示范性的考量必然构成法官思维的有机组成部分，以避免因单纯追求个案公正导致对系统性后果的忽略，影响农村和谐稳定。
具体而言，一是严格控制群体性诉讼案件的受理，引导诉讼群众分别立案，为在审理阶段将矛盾由繁化简、由多化少，针对群众不同的实际情况，逐个化解矛盾纠纷奠定基础。二是审慎考虑受理案件法律上的可处理性。对个别案件在立案审查过程中就自觉地把案件的可诉性与可处理性统一起来，作为立案受理的一个重要条件，避免产生不好的效果。对于采用“以租代征”变相流转土地的纠纷，以及政府在先行先试中探索性政策所引发的纠纷，慎重受理。
2.注重解纷资源的系统整合。一是充分发挥人民调解组织的优势，发挥土地管理、司法等基层行政组织的职能作用和村委会、村民小组等基层群众自治组织的作用，利用基层民间调解组织社情民意熟、疏导调解快的特点，尽力将纠纷解决在初始阶段。二是强化仲裁机制，大力推进土地承包纠纷调解仲裁工作。《土地承包仲裁法》即将出台，从地缘关系上，仲裁机构是乡(镇)级的基层组织，由于承包关系的社区性和承包方案的备案监督机制，其处理承包纠纷更易掌握准确的信息，裁决更具有可执行性和可接受性，能够减少当事人的诉讼风险和对抗性，符合农村土地承包关系的运作特点。因此，应建立和完善农业承包合同仲裁机制，使纠纷尽可能通过仲裁方式解决。三是加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。四是积极争取党委、人大等部门的支持。因金融危机引发的相关纠纷，影响大、牵扯面广、处理难度大，而且极易引发群体上访事件，这就需要法院在审理此类案件时，要加强与党委、人大、政府等部门的沟通交流，对涉及保障民生等影响社会稳定的重大案件应及时请示汇报，寻求支持，形成处理矛盾的合力。
3.注重诉讼调解的充分运用。积极推行和谐司法理念，对于涉农村土地承包经营权等纠纷，要坚持调解优先的原则，在调解的方式方法上寻求突破，把调解工作贯穿于庭前、庭中、庭后的各个环节，努力使矛盾平息在基层，化解在萌芽状态。办案法官要敢于行使法官释明权，通过告知当事人诉讼风险和相关的法律规定，提高同类案件当事人对于自身案件审理结果的预见性，促成双方达成协一致协议解决矛盾纠纷〔7〕。同时，可以在审理过程中将纠纷委托给具有纠纷调处职能的其他机构先行调解。尽量通过调解解决民间法与制定法之间冲突的问题，同时消除该类纠纷通过裁判方式处理引发的强制执行困难的痼疾。
4.注重处理棘手问题的智慧。前面已经提到，实践中，大量法律漏洞、法律空白以及法律冲突的存在，导致个案的情形有时很难简单地与法律规定对号入座，产生法律适用上的疑难问题。同时，尽管有的纠纷在法律适用上并不存在什么难题，但由于当事人众多极易酿成群体性事件，从而造成纠纷不易解决。对这些棘手问题的处理倘若简单地按照常规的法律适用方法，仅仅局限于从法律条文本身和内部司法资源的角度寻求破解之策，往往事与愿违，效果不佳。它需要我们充分运用司法智慧，周详地考察纠纷所涉及的社会情势，超越惯常的法律适用技术和规则，动用可以动员的所有社会资源，注重与相关各方的沟通与协调，对案件进行超乎寻常的妥善处置，以破解司法难题和司法僵局。一方面，积极发挥司法能动性。在法律规定存在空隙，又关系民生稳定的情形下，司法者既需要在宏观层面把握法律精神，正确处理法律与政策和民间习俗的关系，又需要在微观层面勇于创新，尤其是处理纷繁复杂的群体性或涉农纠纷的思维方式要创新。通过司法权的能动行使，最大限度地支持合法行为，化解矛盾。另一方面，在司法倚重之外，保持司法应有的冷静与克制。对于涉及农民权利与村民自治的纠纷，我们应当注意到，在城镇化进程中农村的经济与社会发展不同步的语境下，农民对农村习惯的消费选择偏好和对司法的认同程度，以及农村基层自治组织依据村规民约进行自治管理的探索，都需要司法事清责明的刚性裁判功能适当地谦抑〔8〕，如波斯纳所说，“检验司法意见是否伟大，并不要看它是否符合法律形式主义的教条，而是要看它是否契合社会语境。〔9〕”
（作者单位：成都市中级人民法院民四庭） [注释] ［1］根据土地承包经营方式，农村土地承包可以被分为家庭承包和其它方式承包。其它方式承包是《农村土地承包法》第44条规定的承包，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。上述两种承包方式在流转方面的区别有三点：其一，家庭承包的土地承包经营权可以采取转包的流转方式，对以其他方式承包取得的土地承包经营权的流转，《农村土地承包法》第49条和《物权法》第133条没有将“转包”作为一种流转方式确定下来。其二，以其他方式承包取得的土地承包经营权，可以采取抵押的流转方式，而家庭承包的土地承包经营权，则不允许以抵押方式流转。其三，家庭承包和其他方式承包的土地承包经营权均可以以入股的方式流转，但是，以其他方式承包取得的土地承包经营权的入股方式更加灵活，如入股的对象可不限于承包人之间，其他单位和个人也可以入股；入股的目的不一定局限于从事农业合作生产，也可以参股联营，从事农产品加工、运销等。
［2］比如都江堰一村民甲以前对外宣称说，我的地不要了，于是村民乙就拿来耕种，进行了大量投入，现在甲要收回。 ［3］《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条规定：符合下列条件之一的常住人员，为本集体经济组织成员，依法享有农村土地承包经营权：
（一）本集体经济组织出生且户口未迁出的；
（二）与村集体经济组织成员结婚且户口迁入的；
（三）本集体经济组织成员依法办理领养手续且户口已迁入的子女；
（四）其他将户口依法迁入，并经集体经济经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表同意，接纳为本集体经济组织成员的。第九条规定：原户口在本集体经济组织的下列人员，依法享有农村土地承包经营权：
（一）解放军、武警部队的现役人义务兵和符合国家有关规定的士兵；
（二）高等院校、中等职业学校在校学生；
（三）已注销户口的刑满释放回本集体经济组织的人员。
［4］参见最高人民法院民事审判第一庭著 黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年8月第1版，第291—292页。
［5］成都某村《村规民约》第十条规定：“本村女青年结婚，男方是农业户籍的，应主动将本人户籍迁入男方所在地。一经将户口迁出，不得以任何理由再迁回本村。本村独生子女可自愿选择留户口或外迁”。第十一条规定：“本村多子女的女青年，不论男方是农业或非农业户籍，其本户口原则上迁入男方所在地，其子女上户到男方，如有特殊情况，应本人提出申请，经群众大会讨论通过，其子女可到本村入户，但不得参加社上的一切分配”。另外一份《村规民约》则要求：“有儿有女户，女儿出嫁后要留女在家落户居住的，女儿不能享有承包土地的权利，原承包田由生产队收回，不能享有生产队一切分配权利（包括土地租金分配、土地征用补偿款分配）。 ［6］以某法院审理的8件案件均为同一村村民起诉社区居委会，认为其作为土地承包人，将承包期内的土地租给社区居委会，但居委会不按租赁合用约定的土地用途履行合同，擅自改变土地用途，要求解除租赁合同。
［7］如邛崃法院在处理茶园乡西禅村村民诉何家福及村委会土地承包流转合同纠纷案中，诉前反复做三方调解工作，提出调解方案，力促达成协议。当村民坚持34户集体起诉时，该院又通过代理人做村民工作，要求分别起诉，便于分别调解和裁判。通过该院耐心细致地对村民做法律释明工作，村民已经放弃行使撤销权，转而要求对合同进行变更，这为下一步缩小双方分歧、达成调解协议奠定了基础。
［8］比如承包土地“小调整”纠纷的处理。所谓“小调整”是指作为发包方的村、组在农户土地承包经营期内，根据本集体农户家庭人口增减的情况而对土地所进行的调整，通常作法是将因死亡、出嫁而减少人口的农户所承包的土地部分收回，另行发包给增加人口的农户。此种“小调整”实行由来已久，是发包方为了解决人地矛盾所采取的便宜措施。以成都市龙泉驿区为例，有60%以上的村、组实行了“小调整”，有每年一调的，也有
三、五年一调的。由于地少人多的矛盾比较突出，每次“小调整”都会引发纠纷。在“小调整”中被收回土地的农户通常会以发包方和强占土地的新承包方侵权为由起诉要求退还土地，赔偿损失。对此类纠纷的处理目前尚有争议。一种意见认为：《农村土地承包法》在总体上虽严格限制发包方在承包期内收回和调整承包地，但同时也规定了例外情况，即：1.承包方全家迁入设区的市转为非农业户口；2.妇女结婚在新居住地取得承包地的；3.因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，可对个别农户之间承包地进行适当调整。其考虑的因素主要是两点，一为本集体经济组织成员身份的存续与否，二为保障农民的生存权，体现承包地基本生活保障的功能。“小调整”的目的正是新增人口的生存权。此时若不进行调整，将会造成所谓“死人与活人抢饭吃”的状况，这与法律的规范目的是相背离的。“小调整”符合当前农村的实际，更能体现家庭承包的公平原则，对于缓解人地矛盾具有一定的积极作用。此种调整在某些地区为大多数村、组所采用，且已实行多年形成了惯例，调整方案大多通过了民主议定的程序，是村民自治的结果，应当予以尊重。若判决退还土地，因调整已实行多年，牵涉面会很大，以前被收回土地的农户也可能会纷纷要求退还土地，法院将穷于应对。已经调整到土地的农户坚决不退还，判决的执行将十分困难，社会矛盾必将进一步激化，不能实现判决的法律效果要与社会效果的统一。因此，对“小调整”中涉及的土地应否收回应当具体分析，不能一慨而论。对于家庭承包中，承包农户因家庭成员死亡而减少人口的，对其遗留的相应土地，发包方可以收回，另行发包。对于妇女结婚在新居住地未取得承包地的，则不得收回。 ［9］转引自孔祥俊：《司法中的学术观点与裁判意见》，载《中国审判》，2006第3期。
