联邦税务局将在服务和创新之
路上奋力前行
——在美国国家记者俱乐部午餐演讲会上的演讲
美国联邦税务局局长约翰·科斯基宁 （2015年3月31日，华盛顿）
媒体界的各位朋友，女士们、先生们：
大家好！
感谢诸位热烈的掌声！又是一年春光美，再次来到美国国家记者俱乐部发表演讲，我倍感亲切。
在公开演讲中，联邦税务局局长的演讲很难出现人头攒动和掌声雷鸣的热闹景象。我也知道，税收作为老生常谈的话题，对听众而言，并不具有足够的吸引力和感染力。因此，我非常感谢国家记者俱乐部——在每年春季这个时候，都能邀请联邦税务局局长来和大家讲讲税收故事。我担任联邦税务局局长已有15个月。坦率地说，这是我人生中最有趣的一段经历。至少，它让我明白，下次在聘任合同上签字前，要对合同的小字部分予以足够的重视，尤其要注意是否有听证会将持续到深夜不休息等字眼。下面，我想就联邦税务局将在创新之路上奋力前行这个主题，谈一谈我的认识和思考。 听到联邦税务局这个机构名称的时候，大多数人的第一反应，或是脑海中浮现出一幅幅税务人员执法的画面，或是忆起邮箱中收到的税收事项通知书，或是耳畔传来税务人员在屋外的敲门声。我说的对吧——在大多数人的眼中，税务人员似乎总是铁面无私的执法者形象。但是，我想告诉大家，任何事物都切忌以偏概全。除了税收执法以外，我们税务部门的另一项重要工作是纳税服务，即帮助纳税人更便捷地履行纳税义务。
一、联邦税务局一年多来取得的成绩
刚刚担任联邦税务局局长之时，我非常惊奇地发现，联邦税务局全体雇员中，居然有超过三分之一的人在从事纳税服务相关工作。我更没想到联邦税务局的纳税服务热线，居然是全球规模最大的客户服务热线之一。随着时间的推移，当我日复一日地耳闻目睹税务人员为维持联邦税收体系正常运转，以及帮助纳税人履行纳税义务所付出的种种艰辛努力，我才不再感到诧异：税务人员每天想的和做的就是怎么服务好纳税人。
下面，我将用一组简单的数据来折射税务人员一年多来曾挥洒的辛勤汗水。欢迎媒体的朋友在新闻报道中多引用这些数据。
2015年申报季以来，联邦税务局已经受理了9200万份个人所得税纳税申报表，预计最终将达到1.5亿份。同时，我们已发放了7100万笔个人所得税退税。 2014财政年度，联邦税务局发放的个人所得税退税金额高达3300亿美元，这一金额已经超过了部分国家的国内生产总值，例如智利、葡萄牙、爱尔兰等国，以及我最喜欢的芬兰。有时我想，是否因为我有芬兰血统，因此芬兰媒体对我的评价有时比美国媒体更客观。当然，这是题外话。
2015年申报季以来，到3月20日为止，联邦税务局发放的个人所得税退税支票平均金额为2900美元。这些支票是实实在在返回到纳税人口袋的真金白银。
2015年年初以来，联邦税务局已经为2000多万名纳税人提供了人工服务，其中：接听纳税服务热线电话2420余万通，在全国各地办税服务厅面对面服务纳税人130多万人次。我局官方网站IRS.gov访问量已经超过2.31亿人次，其中电子查询工具“我的退税？”最受纳税人青睐，登录查询人次高达1.73亿人次，为历史同期之最。
2014财政年度，我局查处了约82.5万起涉税身份盗窃案件；我们的税收争议申辩和复议部门帮助10多万名纳税人妥善解决了涉税争议；全国纳税人权益保护办公室更是为20多万名纳税人提供了帮助。
我局的纳税服务渐入佳境，税收征管工作也亮点频现。2014财政年度，美国的经济已开始复苏，联邦税务局税收收入总额高达3.1万亿美元，就是一个例证。我们的税收征收成本也在稳步降低，经合组织统计数据显示，美国联邦税务局征收一美元税收收入的成本，还不到德国、法国、英国、加拿大和澳大利亚等国税务部门的一半。
我手头还有很多数据，因为演讲的时间只有一个小时，我只能点到为止。希望这些数据，能够帮助大家更加清楚地了解联邦税务局日常所做的工作。
你们刚刚听到这些数据时，是否感到惊讶或感动？请不要忘记，那些用辛勤的汗水书写这些数据的、默默付出的联邦税务人员。没有他们忘我的敬业精神、优良的业务素质以及深厚的专业素养，联邦税务局不可能取得这样骄人的业绩，我对他们由衷钦佩。在我的职业生涯中，从未遇到过如此兢兢业业用心工作的团队。报税季能有序推进，他们认为，这就是对税务人员最大的褒奖。
近年来，人们谈到联邦税务局这个话题时，往往是税务部门如何做的不好，大多数人都是以讹传讹。我有必要告诉大家，联邦税务局对前几年存在的一些问题的整改工作，进展十分顺利。
一是严格规范和控制会议支出。自2010年以来，我们的会议费支出下降了80%。
二是提高税收宣传视频质量。目前，在YouTube的联邦税务局频道中，已上传100多个税收宣传视频，浏览和学习人次累计已接近900万。这些包括“申请税收抵免小助手”、“对身份盗窃和税务欺诈说不”等相关主题的视频，帮助纳税人解决了不少税务难题。两年前，我局专门成立了税收宣传视频审查委员会，各业务部门制作视频都需要获得委员会的事前批准，从源头上杜绝了粗制滥造视频的出现。
三是加强免税组织认定管理。两年前，财政部税收征管监察专员办公室发现我局存在免税组织认定管理问题，并提出了整改意见。我局严格按照整改意见，对相关问题进行了认真整改。
这三个问题，是人们认为应当削减联邦税务局预算的主要理由，我们已经进行了切实整改。还有一些反映不是强烈的问题，我们也进行了纠正。例如，我局规定：对故意不履行自身纳税义务的联邦税务人员，将扣发绩效奖金。在这点上，我必须强调，联邦税务人员的税法遵从度高于99%，在联邦政府各部门雇员之中位居榜首。同时，我局还规定：因重大违纪问题被开除或辞退的联邦税务人员，联邦税务局将永不录用。
我想再次强调，社会各界对税务部门提出非议的上述问题，我们已经通过健全制度和改进工作方式进行了妥善解决，类似的问题今后再也不会发生。请大家相信：联邦税务局已经进入了一个崭新的时代，它绝对不再是2010年、2011年的联邦税务局，甚至2012年的联邦税务局。
当然，我不敢保证，在未来，税务部门的工作不会出现其他问题。毕竟，联邦税务局拥有8.7万名工作人员，处理着1.5亿个人纳税人和企业纳税人的涉税事项，美国税制又是世界上最复杂的税制。这样庞大的一个组织，不出任何问题，我不敢保证，我想任何其他人也不敢保证。但是，我可以向大家保证：我们将尽早发现问题，迅速解决问题，并保证整个处理过程高度透明。
长期以来，联邦税务局都未对税务部门内部管理建立风险迅速识别和应对机制。目前，我局正在倡导建立以风险管理为导向的组织文化，鼓励信息从基层单位向上级机关传递，鼓励每一位税务人员成为风险管理者，将及时报告问题作为自身职责。
二、联邦税务局当前面临着人才断层的严峻挑战
随着时间的流逝，税务人员数量和年龄结构发生了较大变化，已成为联邦税务局现代化所面临的最严峻的挑战之一。
近年来，国会给联邦税务局的财政预算安排一减再减，导致税务人员数量正急剧下降。据统计，1992年联邦税务局员工总人数曾达到鼎盛状态的12万多人，自此之后不断减少，20多年间已经减少3万多人。目前，员工数量为20世纪80年代初以来的最低水平。
值得一提的是，近年来税务人员数量下降的速度正在加快。2010年至2014年的短短4年间，联邦税务局便减员1.3万多人。这意味着，美国各地从事纳税服务和税收执法工作的税务人员正在变少。 除员工数量在大幅度减少以外，员工年龄结构不合理也是我局当前亟待解决的问题。联邦税务局每年有超过70%的经费拨款用于支付员工工资。2010年以来，在财政预算安排大幅缩水的压力下，我们被迫采取了招聘冻结的方式节省开支。联邦税务局已经5年没有招新人了，已造成队伍年龄结构极度不合理的局面。一方面，联邦税务局50周岁以上的员工人数占总人数的比例，已经超过50%。另一方面，30周岁以下的员工人数仅1900人，占总人数的比例不到3%；25周岁以下的员工，更是稀缺资源，仅有650人。实话实说，目前联邦税务局正面临着人才断层的难题。
员工数量和员工年龄结构的变化，还给联邦税务局培养和使用后备干部带来了很大的困难和挑战。我们进行了摸底，到明年，联邦税务系统将有41%的基层领导和61%的中高层领导达到退休年龄。
这么多业务精湛的老员工和管理经验丰富的老领导，都将要退休。要找到胜任这些岗位的合适的继任者，我感到压力很大。特别是，如果税务部门预算严重不足的局面再不扭转，后继无人的情况还会恶化。
税收工作的专业性、政策性很强。因此，税务人员的招聘，无法像快餐店或杂货店那样能轻松雇佣到合适的人选。新录用的税务审计人员，往往需要经过若干年在实践中的摸爬滚打，才能进入最佳工作状态。特别是大公司的税务审计案件，经常涉及到跨行业、跨国界的问题，负责审计的税务人员需要更长时间的培训和实践才能胜任。
国会议员们在讨论联邦税务局预算标准时，往往忽略了经费不足，将严重影响税务部门人力资源可持续发展的问题。而人力资源后继乏力，势必给联邦税收事业的长期发展埋下后患。我想强调的是，联邦税务局人才不足的问题，在未来数月乃至未来数年将慢慢显露。我刚任联邦税务局长的时候就看到了该问题的严重性，15个月来，在大大小小的公开场合我也反复呼吁国会要引起重视。当官一任，应造福长远。我不想将该问题当作烫手的山芋，留给下一任局长去解决，那是一种对税收事业极不负责任的行为。
为了应对人才不足所面临的挑战，我局采取了一系列的行动措施。例如，联邦税务系统内近年开展了一项知识管理计划，旨在最大限度地汇集各个层级的老员工在工作中积累的经验和掌握的知识。老员工的经验和知识是一个组织最宝贵的财富，当老员工退休后，这些财富将永远留在税务部门的信息系统，供在职员工学习。目前，大企业和国际税收管理局在推行知识管理计划方面已经取得了较大进展。 我局的人事管理司正在统筹推进退休税务专家带徒计划，该计划通过返聘部分退休税务专家，让其通过言传身教，将工作经验传授给在职员工。
目前，年轻税务人员在税务部门太稀缺了。我已经与其他局领导沟通并达成一致意见：从明年开始，即使经费再紧张，招聘冻结政策必须解冻。
曾几何时，联邦税务局享有青年才俊人生起航最佳机构的美誉。年轻人相信，在税务部门通过勤学苦干，学到的专业知识和积累的实践经验，将成为未来到大企业、会计师事务所以及律师事务所时最有力的敲门砖。许多年轻人将税务部门作为职业生涯的最重要的跳板，将做好税务工作比作攻读税收专业研究生课程。有的年轻人，刚到税务部门，只是把这份工作作为一份职业，希望借此寻求更好的发展机遇。工作几年后，他们逐渐发现，税务工作充满了挑战和成就感，最终他们选择了留下来，并将税务工作作为一生的事业。现在，是到了税务部门恢复最佳职业场所声誉的时候了。
三、联邦税务局将在创新之路上奋力前行
今天我站在这里，并不是想简单告诉大家，联邦税务局当前面临的困境。下面，我将重点向大家介绍我局的一年多来的创新举措：我们正在创新体制机制，改进方式方法以及优化服务渠道，来推动联邦税务局向前发展。我想举几个事例说明一下。 第一件事，我们去年夏季修订了《纳税人权利法案》。我们相信，新法案必将成为一份具有里程碑意义的文件，纳税人将会得到更多明确的帮助。新法案列明了纳税人享受的十项基本权利，例如获得优质服务的权利、仅缴纳应纳税额的权利、委托税务代理的权利等。在日常税收工作中，联邦税务人员将会充分尊重纳税人的权利，积极宣传纳税人的权利，尽力维护纳税人的权利。
第二件事，我们为纳税人寻找合格的税务中介从业者提供了便利。联邦税法着实冗长复杂，超过50%的个人所得税纳税人需要委托专业的税务中介从业者帮助办理申报事宜。今年年初，联邦税务局官方网站IRS.gov上历史上首次公布个人所得税纳税申报合格代理者名单，纳税人可以通过该名单找到当地有资格证书、有申报代理资质的税务中介从业者，此举深受纳税人欢迎。
第三件事，我们对办税服务厅的工作方式进行了大胆创新。尽管预算不足给税收工作带来了很多困难，但我们依然高度重视面对面纳税服务工作。我们注意到，有的办税服务厅上午开门之前，纳税人已经在门外排着长队等候。不了解内情的人，看到此情此景，可能会误以为这幢楼里正在销售时下最流行的苹果电子手表呢。今年以来，我们选取了44个办税服务厅开始预约服务试点，如果取得预期成效，我们将在所有办税服务厅推广该做法。 第四件事，我们对免税组织认定管理进行了系统性改革。15个月前，我刚任联邦税务局局长时，未处理的民间非营利组织资格认定申请表简直堆积如山。一年多前，我局的免税组织税收管理团队开始设法解决这一积弊。经过不懈的努力，我局简化了认定流程，同时为小型非营利组织量身定做了简易的申请表——1023-EZ表，并在去年推广应用。免税组织认定的流程优化及表格简化，不仅小型非营利组织从中获得了极大便利，大型非营利组织也同样受益。
以上四个例子，都是我们不断改进纳税服务和提高税收征管质效的创新之举。这样的例子，近年来在我局比比皆是、不胜枚举。我们的各项努力尽管已经取得较好成效，但绝不会就此止步，联邦税务局将在创新之路上继续奋力前行。
四、联邦税务局在税收信息化方面将加大投入
经费不足问题是联邦税务局当前面临的最严峻的挑战。 2015财政年度，国会批准的联邦税务局预算约为109亿美元，比5年前削减了12亿美元，是2008年以来的最低水平。如果考虑通货膨胀因素，这一预算水平基本与1998财政年度持平。
我感到压力特别大的是，预算的减少将导致我局对税收信息化的投入严重不足，从而使建立现代化的税收信息体系的目标遥遥无期。特别是信息技术基础设施的投入不足，将大大削弱信息技术对税收业务的支撑作用。 由于经费不足，使得联邦税务局更新信息化硬件设施和应用软件的步伐已经远远落后于时代。目前，我局正在使用的计算机系统，有的甚至可以进古玩店了，系统崩溃之剑高悬。人们可能难以想象，我们税务部门信息系统中的一些应用程序，在20世纪60年代肯尼迪总统执政时期就已经投入使用。当然，这些应用程序并非一无是处，其最大的优点就是安全。工程师当时使用的编程书籍在市面上已经很多年都找不到了，这为试图攻击联邦税务局信息系统的年轻黑客们带来了不小的难度。
不过，陈旧的技术显著降低了税收信息系统的稳定性和可靠性。同时，信息系统更容易发生系统崩溃，并受到潜在的安全漏洞的影响。尽管长期以来，联邦税务信息系统的一直运行良好，然而在当今时代，大企业和大组织发生安全漏洞的事件时不时登上新闻头条，我们不得不引起高度警觉。
在座诸位，听了我刚才的陈述，可能已经了解到：由于预算不足，联邦税务局正面临着信息技术不能及时升级换代的挑战。那么，联邦税务局将怎么应对这一挑战呢？是不是国会增加了预算拨款，这一问题就能迎刃而解呢？虽然，充足的经费保障可以带来很大的帮助，但是我越来越坚信，钱不是万能的。联邦税务局必须在工作创新上付出更多的努力——如果未来的税收工作仍然沿袭既有的方式方法，即使再多的财政拨款也是枉然。我们需要创新和改进税收管理理念和方法。 当今世界正在发生广泛而深刻的变化，美国的税源状况也正在发生广泛而深刻的变化，联邦税务局也必须做到通时达变，才能顺应时代潮流：我们不仅要考虑如何借助最前沿的科技手段将纳税人的办税体验提升到一个崭新的水平，而且要考虑怎么以更符合成本—效益原则的方式来实现这一目标。
目前，我们正在朝着这一目标努力：将税务部门有限的信息技术资源的效用充分发挥出来，让纳税人在网上办理各项涉税事宜时，更加方便和满意。
网上办税要做到快速、安全和稳定，并非什么遥不可及的目标。我们没有扬言要登上月球，只是希望：不久的未来，联邦税务局的网上服务水平能够与银行、证券公司、抵押贷款公司等金融机构的网上服务水平相媲美。这样，他们再也不会为到办税服务厅排长队而抱怨，也不会为纳税服务热线接不通而闹心。
未来，我们将进一步提高网上办税信息系统的安全性，多措并举保护纳税人的个人信息。近年来，在打击身份盗窃方面，我局稳扎稳打，已经取得明显成效。就在3月初，我们联邦税务局与全国软件行业、税务中介行业以及地方税务部门的负责人举行了一次座谈会，这可是史无前例的。这次会议非常成功，大家一致同意在原有的基础上继续深化合作，探索利用政府和社会资本合作（PPP）的新模式，共同打击身份盗窃犯罪行为。 即使经费再困难，我们也要保证对税收信息化投入必要的资金，因为这决定了联邦税务局的未来。未来，我们将进一步优化资源配臵，通过减少其他领域的投入，来保障税收信息化的投入。如果在经费长期不足时，我们总以资源不足为借口，每年只是考虑当年怎么熬过去，不想想明年怎么办，未来几年怎么办？就像游击战一样，以生存为第一要义，而罔顾发展，那么5年之后再如梦方醒的话，会恍如隔世：我们5年不仅没有取得丝毫进步——实际上，我们落后时代可能已经不止5年了。
15个月前，我欣然接受了联邦税务局局长的任命。因为我深知，联邦税务局与每一位美国纳税人的利益休戚相关，其组织的税收收入支撑着联邦政府的正常运转。今天，我代表联邦税务系统全体工作人员承诺：联邦税务人员将尽心服务好每一位纳税人，尽力维护好每一位纳税人的合法权益。
谢谢大家！
