小城镇行政体制与机构改革的思考
党的十五大提出了在当前和今后一段时间内我国的经济体制和政治体制改革的主要任务，并强调“根据精简、统
一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。小城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，对于我国广大农村地区1．8万个小城镇的发展，对于促进我国整个农村经济、文化和各项事业的发展，关系极大。我们在学习十五大文件、贯彻十五大精神时，着重学习了邓小平同志行政体制与机构改革的理论。下面结合小城镇的一些实际问题，谈点学习体会。
一、我国行政体制和机构设置的现状极不适应社会主义市场经济体制和现代化建设的需要
行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体一点讲，行政体制是包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向上行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。
（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系
党的十四大政治报告及十四届二中、三中、五中全会已一再明确，行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。1982年，小平同志提出了“精简机构是一场革命”的著名论断，指出这场革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”；强调“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞成的”，“人民不能容忍，我们党也不能容忍”。1982年，小平同志在谈到四个现代化的四个保证时又强调说：“第一是体制改革，目前进行机构改革”。在政治体制改革和经济体制改革的日程表中，以机构改革为核心的行政体制改革被放在了重要的日程表之上。正是在这个思想的指导之下，伴随着我国改革开放的进展，我国成功地进行了1982年的党政机构改革，在精简领导职数、实现干部队伍“四化”方面迈出了很大的步伐；1988年的国务院机构改革，抓住了“转变职能”这个关键；1993年开始的党政机构和行政体制改革，使建立适应社会主义市场经济体制需要的行政体制的工作有了一个良好的开端。但正如前面讲到的，由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。正如十五大报告所指出的，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，
官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”
（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端
从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。
从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。
在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。这方面的问题大家都深有体会。我就不多讲了。
（三）行政体制与机构改革的目标
行政体制和机构改革的目标与政治体制改革的目标是一致的。小平同志提出的政治体制改革的近期目标，一是始终保持党和国家的活力，二是克服官僚主义、提高工作效率，三是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。具体到行政体制与机构改革而言，就是增强行政管理体制的活力，提高行政效率，调动行政主体和管理对象的积极性。简言之，就是活力、效率、积极性。
活力是指行政管理体制能够灵活运转、强而有力。小平同志指出，缺乏朝气和活力，即使有正确的路线方针和政策也不能很好地贯彻执行。因此，行政体制和机构改革所要追求的第一个目标就是增强活力。这就需要改变过分集中的权力结构，真正建立起强有力的政府工作系统，建立起符合现代人事管理共同规律、符合国情的人事制度，创造出鼓励竞争、看重实绩、人才辈出的环境和机制。小平同志反复强调，以增强活力为目标的改革，主要是指领导层干部年轻化。1982年的行政体制与机构改革，废除了实际上存在的领导干部任职终身制，建立了完善的退休制度，为年轻干部走上岗位创造了前提条件。按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，大量选拔任用年轻干部，为保证行政管理体制充满生机活力起到了积极作用。
效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和财力的投入，获得最大的行政效果的产出；在既定的时间内，办更多的事情；以最短的时间，完成既定的行政任务。行政管理体制的优劣，行政管理科学与否，关键还是要看效率高低。效率就是发展机会，就是优势。提高行政效率是各国行政管理始终追求
的长远目标，是行政管理与改革所遵循的一条普遍原则。提高行政效率需要从行政管理与改革的各个环节入手，在我国，影响行政效率的主要原因是官僚主义。小平同志在指出官僚主义的种种表现和危害的同时，深刻分析了产生官僚主义的原因。他说，我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同之点外，还有自己的特点，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行高度集权的管理体制有密切关系”，“这可以说就是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”官僚主义的另一病根是，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确规定”，“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”，“甚至遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，扯不完的皮”。“机构臃肿，层次多，副职多，闲职多”，也是一个原因。机构臃肿“必然促成官僚主义的发展”。根据以上分析，小平同志指出，根除官僚主义和提高效率的出路，首先在于改革行政体制，下放权力。同时，还要加强责任制，实行精兵简政，不断改进思想作风和工作方法。
调动行政主体和管理对象的积极性，是指把行政机关及其管理人员和各种各样的管理对象归根结底是广大人民群众的主动性、创造性调动起来，使他们的聪敏才智发挥出来，积极投身于改革和现代化建设事业。这实际上是行政决策、行政管理、行政监督的民主化问题。小平同志始终把调动积极性作为改革所追求的重要目标，早在十一届三中全会前夕，他就指出，必须大胆下放权力，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者的积极性。他还指出，“一定要充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和多项企业事业的权力”，使人民群众参与管理，监督管理，使基层、企业、劳动者享有一定程度的自主权。
评价行政体制与机构改革的成败得失，归根结底还是要看是否有利于生产力的发展，为了发展生产力，就必须改革行政体制中与生产力发展要求不相适应的弊端；同时，随着生产力的发展，作为上层建筑的组成部分的行政体制要不断加以完善，使之始终处于促进而不是阻碍生产力发展的状态。正如小平同志所说，体制改革“要伴随着我们整个社会主义现代化建设的进程走”。可以说，这就是小平同志所阐述的最基本的行政管理改革和发展观。
二、小城镇行政管理面临的几个问题
（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要
由于小城镇规模相差悬殊，小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有
二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业
八、九千家，财政收入
三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，
一、
二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的小城镇（有的达近1400家），外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。
（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能
长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，小城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，小城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在小城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于小城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在小城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了小城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，小城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。
（三）机构庞大，人员臃肿
根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。县直派出机构及企事业单位的机构设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均110名，企业单位中平均115名。总的看，小城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？
（四）政企不分，小城镇政府过多地干预经济事务
小城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。小城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，小城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。
（五）行政效率不高
影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着小城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就
有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了小城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，小城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。
三、小城镇行政体制和机构改革的主要内容
小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。
（一）理顺县镇关系，健全小城镇政府功能
小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。河北等省在这方面已采取一些有效措施，收到了较好效果。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。
（二）转变政府职能，实现政企分开
在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴小城镇转变的过程中，小城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。根据十五大精神，我想强调以下几点。一是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。十五大报告已经明确，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这就是说，公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。十五大报告已明确在“放小”方面可以采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等7种形式，其中5种涉及产权的变更。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。二是搞好小城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的小城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。三是切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和
环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。
（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能
小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。
（四）大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制
要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定小城镇的机构编制。考虑到小城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范小城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些试点镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。
