（作者：江都市食品药品监管局局长、党组书记张永权；联系电话：18921946034）
推进改革履新职保障民生谱新篇
——江都市食品药品监管局机构改革调查与思考
今年3月份，江都市食品药品监管局根据《食品安全法》规定，完成了与卫生部门的职能交接、人员划转工作，开始承担餐饮、保健食品和化妆品监管职能，成为扬州全系统较早完成机构改革的县区局。经过几个月来的磨合和实践，目前各项工作基本步入正轨，餐饮及“保化”监管稳妥推进，初见成效。
一、基本情况
依据机构改革“三定”方案规定，江都局现设人秘科、药品综监科、药品稽查科、餐饮安全监管科和保健食品化妆品监管科5个行政科室，及行政服务科、医疗机构监管科2个挂牌科室，下设食品化妆品监督所和药品检验所2个全民事业单位，核定行政编制18个、行政附属2个、全民事业37个，行政编制较改革前减少2个，附属编保持不变，事业编增加29个。从江都市卫生监督所划入工作人员27名。
二、存在问题
随着人员划转的到位、新职能的行使，由于对新的工作领域、环境、职责缺乏充分的估计和考虑，相关准备不够充分完全，一些问题逐步显现。
（一）人员素质参差不齐。总体讲，新进人员素质能满足岗位需要，但还集中存在四个方面的问题：一是年龄结构不够合理。平均年龄达44.8岁，远高出药监局人员，其中最大者59岁，40岁以上有22人，占划转人员总数的81.5%，年轻骨干力量缺乏，出现青黄不接现象。二是专业人员比例偏低。专业以行政管理、预防医学为主，法律、食品工程等相关专业只有5人，仅占划转人员的18.5%，对照省局相关规定要求，存在很大差 1
距。三是学历层次不高。划转的27人中，具有本科学历的7人、大专10人、高中（中专）8人、初中2人，本科学历仅占25.9%，学历层次明显偏低。四是作风建设不太到位。由于历史沿袭因素，部分新进人员存在精神面貌不佳、进取心不强等工作作风问题，对机关作息时间等管理制度执行不够严格，少数人员在岗不在位、在位不在行，工作被动应付。
（二）执法保障缺乏力度。一是地方财政投入不够。随着执法领域的拓展，监管对象数量成倍增加，地方财政投入不足，导致车辆、经费等执法保障未能及时配套，开办费、公用经费、检验检测经费等均未能落实。二是存在同工不同酬现象。暂行的双轨工资制度，造成事业编制人员之间收入差距较大，药检所人员与新进人员相比较，学历、工龄、职称均相同者，前者工资比后者多2650元，是后者的2.5倍。三是镇村缺乏监管力量。机构改革后，农村地区监管相对人单位数量急剧增加，而农村地区又偏离执法力量集中的城区，在镇村尚没有专业执法力量的情况下，执法人员在城乡之间疲于奔波，难免顾此失彼，极易形成监管盲区。
（三）监管工作压力较大。一是原有工作基础薄弱。作为其中一块工作，餐饮和“保化”监管在原监管单位没有得到足够重视，加之执法人员素质不高等客观因素，造成工作基础薄弱，突出表现在多数服务单位餐饮安全管理不够规范，违规现象较为普遍；监管制度、台账资料不健全，甚至缺失；监管考核标准、评价体系尚为空白等等。二是监管工作面广量大。餐饮、“保化”与群众日常消费密切相关，经营服务单位数量庞大，如江都市总人口108万，有大小餐饮单位（店）和“保化”生产经营企业近4000家，点多、线长、量大，要把众多单位按要求管理好，对监管部门是严峻的考验。三是餐饮监管条目繁多。相关法律法规从餐饮管理的10多方面提出了100多项要求，内容十分具体细化，对餐饮服务单位的制度订立、布局流程、餐具洗消、餐厨废弃物处置、添加剂管理等一条龙管理均有明确规定，事无巨细，任务繁重。
（四）法规体系不够健全。《食品安全法》虽已颁布，但在诸如食品摊
贩从事食品生产经营活动方面，省级层面尚未制定具体管理办法，造成部分餐饮监管的责任主体不明确，药监部门不便监管。此外，国家《保健食品监督管理条例》等相关配套法规未能及时出台，《化妆品卫生监督条例》尚在修订之中，即使发现违法违规行为，由于缺乏处罚依据和标准，不能对违法单位实施处罚，使得保健食品、化妆品监管处于停滞状态，仅限于市场调查阶段。
三、主要工作
江都局自2010年9月份启动职能调整以来，便立足于抓早、争主动，一手抓“三定”方案的制定与落实，一手抓改革到位后各项工作的启动，保证了机构改革和职能调整得到有效落实。
（一）加强沟通协调。一是向上级机关多争取。该局从利于监管事业、部门和职工个人发展的角度出发，多次向地方党委、政府主要领导请示汇报，尽可能地增加编制，增设科室，划转人员，为推进改革提供了有力组织保障。二是与卫生部门多沟通。主要是在卫生监督所人员划转上达成一致意见，保证了划转人员及时到位，确保餐饮和“保化”监管工作不断线。三是和地方编办多联系。一方面，争取其支持，向党委政府建言；另一方面，借助其桥梁和纽带作用，与卫生部门协调，化解矛盾，增强共识。经多方努力，机构改革后，江都局增加行政科室1个、挂牌科室2个、下属事业单位1个，新增全民事业编制29个，保留原食品综合监督行政编制3个（原为5个）。
（二）夯实工作基础。一是建立规章制度。把2011年确定为“制度建设年”，初步建立了行政许可、监督检查、抽样检验、餐饮安全事故应急处置等工作制度，编制了涵盖法律法规、工作程序、监管标准等内容的监管手册，建立了全市大、中、小餐饮单位和保健食品、化妆品生产经营单位分类管理规范、标准及考评体系。二是开展工作调研。集中2个月时间，对全市“四品一械”单位进行摸底，累计调查餐饮单位和“保化“企业1827家、药械单位716家，建立了监管电子档案和基础数据库，基本掌握了全
市餐饮服务业基本状况、存在问题和薄弱环节。三是强化教育宣传。推进干部队伍能力作风建设，开展“业务培训年”、岗位大练兵等活动，鼓励创先争优，改进机关作风，提升执法人员思想政治素质、政策法规水平和监管业务、工作创新能力。加强社会公众和监管相对人宣传培训，通过举办培训班，开展系列宣传活动，造浓餐饮安全监管工作氛围。四是规范管理。组建食品化妆品监督所法人机构，人员和财务纳入机关统一管理，财务实行监督所独立核算。参照药品行政执法的程序、标准等，规范餐饮监管执法行为，推进行政权力公开透明运行，实施说理式执法文书，固化行政处罚幅度，提高执法卷宗质量。
（三）强化监管工作。一是加强目标管理考核。以餐饮和“保化”监管现场科室为单位，逐一制定全年目标任务，明确工作标准、要求、序时、责任人和考核分值，年中组织自评，年底开展考核，考核结果与奖惩评优挂钩，激发活力，催生动力，提升绩效。二是严格行政许可。坚持许可证发放程序和标准，强化发证现场勘查，对不符合申办或换证要求的坚决不予发证，切实提高市场准入门槛。三是实施网格化监管。合理分组监管人员，划分执法区域，将全市分为3个片，实行科室包片、人员包点、定人定岗定责的监管模式，分解任务，落实责任。四是强化执法检查。督促管理相对人单位加强软硬件建设，认真落实索证索票、进货查验等制度规定，优化操作间布局，改善场所卫生环境，加强从业人员管理与培训，严格餐厨废弃物管理，严厉打击无证无照、健康证不全、滥用添加剂等违法行为，目前已立案30余起，给予行政警告单位100余家。同时，积极探索餐饮和“保化”企业电子监管，推进量化分级管理、诚信体系建设，启动餐饮安全示范创建工作，年内将打造餐饮安全示范镇2个、示范街4条、单位100家。五是开展“餐饮安全月”活动。7月1日起，利用1个月时间，在全市集中开展安全知识宣传、餐饮单位自查自纠、从业人员与执法人员培训、专项执法检查等6个分项活动，并邀请人大代表、政协委员和市民代表分2个批次进行视察，全方位地掀起餐饮安全工作热潮。
四、有关思考
（一）政府重视是机构改革顺利实施的重要保证。机构改革对部门权力进行调整，必然触及相关利益，只有争取地方党委、政府重视，才能保证改革顺利推进。药监部门由于下放时间不长、与地方联系不多，必须要通过向上级机关多汇报、请示，不失时机地宣传中央改革精神，才能使其思想上足够重视，认识到改革是贯彻《食品安全法》、依法行政的必然要求，从而走出等一等、拖一拖的认识误区。江都局在此轮机构改革中主动出击，强力推动，多次向市政府及有关部门专题汇报，提交请示报告文件近10份，并适时邀请人大代表、政协委员视察工作，营造了良好的改革氛围。
（二）正确选人用人是机构改革成功的关键。人是事业兴旺的根本因素。在机构改革中，必须要树立人本理念，坚持正确的导向，把好选人用人关口。一方面，要严格坚持选人标准，按照利于监管事业发展的原则，用科学的标准、严格的程序来选拔监管人员，对思想、工作、作风等内容进行全方面的考察，注重合理搭配年龄结构、专业结构和知识结构，提升队伍整体素质和层次。另一方面，要坚持岗位需要、德才兼备的用人理念，做到因岗安人、人岗匹配，努力实现人尽其才、才尽其用的用人目标，充分释放队伍的潜力。此次部门职能调整过程中，江都局打破局所分割限制，实行交叉任职，新进人员有两人担任行政科室科长职务，局机关同时选派具有工作经验的公务员担任监督所现场科室负责人。
（三）思想工作是推进机构改革的动力。思想政治工作具有转化和塑造人的思想、感情、心理、行为的重要作用。机构改革必然涉及人事调整、岗位安置、福利待遇等问题，只有把思想政治工作做在前，加强思想整治教育，坚持既教育人、引导人、鼓舞人，又尊重人、理解人、关心人，领导干部多与职工交心交流，及时掌握思想动态，化解矛盾，调和情绪，才能维护大局稳定，保证机构改革深入实施。江都局新进人员到岗就位后，因与机关、药检所人员收入差距较大，新单位工作量大、标准高、要求严，部分人员情绪低落，积极性受到挫伤，工作绩效不明显。针对这一情况，
该局在多方面协调解决工资保障的同时，及时开展谈心活动，局党组逐一和新进人员谈话，有效化解了悲观情绪。
（四）实绩是检验机构改革成败的尺度。作为食品安全保障的重要一环，餐饮处于食品安全监管的最末端，是确保吃得放心的最后一道关口，在整个监管链条中起着至关重要的作用。机构改革后，由药监部门负责餐监工作，既是上级的信任、法律赋予的职责，更是一种激励、鞭策和考验。监管蕴含着使命，履职意味着责任。我们唯有高标准、高定位地抓好餐饮和“保化”监管工作，认真排找问题与不足，积极借鉴以往经验，创造性地工作，落实针对性的监管措施，全力以赴，一着不让，努力比过去更为有效地履行职责，筑牢夯实监管防线，才能赢得地方党委、政府的认可，获得社会各界的支持与赞誉，向人民群众交上一份满意的答卷。
