我市公证队伍建设存在的问题和对策
扬州市司法局
阚肖虹
陈健
公证制度是国家为保证法律的正确实施，稳定社会经济、民事流转秩序，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，保护公民、法人和非法人组织的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。公证制度作为一项国家重要的法律制度，在保障民事权利平等实现、衡平利益关系、维护社会稳定和推进民主法治等方面发挥着独特的作用。随着经济社会的快速发展，社会对公证需求日益增加，公证业务已从恢复之初的涉外、民事公证，发展到现在国内民事、国内经济、涉外民事、涉外经济四大类近百种。
2002年以来，特别是2005年《公证法》的颁布，公证工作进入快速发展期。以扬州为例，全市办理各类公证的数量逐年增加，年均均达5万件以上（见下表）。
然而，从全市公证队伍看，多年来没有太大的发展，并且呈现下降的趋势（见下表）。
从上面图表可以看出，公证事业的快速发展与公证员队伍的萎缩形成了鲜明对比。以2008年为例，全市共办理各类公证52088件，公证员人均办证数量达到了1370件，比1995年上升了2．7倍。公证机构设臵一般是一个地区一家，各地公证机构普遍存在人员严重缺少的问题，公证人员人少事多的矛盾日渐突出，已经影响和制约了公证事业的发展。据分析，公证员队伍发展主要存在以下五个制约因素：
一是体制制约公证队伍发展。江苏省有50%的公证机构已经进行事业体制改革，这些公证机构集中在苏南地区，而苏中、苏北地区公证机构多数是行政性质。行政性质的公证机构中公证人员多数为行政编制或事业编制，这样的机构招录人员都需经人事部门审批，同时也受核定编制数量的限制。目前，各地人事部门严格控制公务员、事业人员的招录数量，导致行政性质的公证机构进人难，加上公证队伍因离、退休、疾病自然减员，不能得到及时的补员，缺人现象加剧。行政性质的体制已严重地制约了公证员队伍的发展。
二是单一的准入条件限制了公证队伍发展。在1991年以前，公证员资格由省司法厅任命。1991年以后由司法部组织全国公证员资格统一考试，考核合格人员可获得公证员资格。从2002年国家实行统一司法考试制度后，司法部决定公证员从通过国家统一司法考试合格的人员中选任，提高了公证员队伍准入门坎。单一的准入条件致使加入公证员队伍的人寥寥无几。按照《公证法》第十九条规定，符合相应条件的人员经考核合格，可以担任公证员。《公证法》该项规定却至今没有得到贯彻实施。 三是缺乏应有的激励机制限制了公证队伍发展。由于公证体制不顺而产生的机制不畅，公证机构的工资、福利待遇与其他行政部门相比较低，激励机制与律师事务所等中介机构相比没有职业的吸引力。经公证机构多年培养，在考取司法职业资格后，仍然选择离开公证处，致使公证队伍发展一直处于不稳定状态。
从2008年起，公务员实行津补贴规范后，行政性质的公证机构绩效不挂钩，没有合理的工资、激励机制保障，公证员工作积极性、主动性难以调动，开拓创新意识不够，工作质量和理论调研的质量难以提高不可避免。目前，最高检察院出台《关于公证员出具公证书有重大失实行为如何适用法律问题的批复》作出了司法解释，公证员出具的公证文书若存在重大失实，需承担相关刑事责任。公证员责任进一步加重，权利和责任不对等，工作的积极性受到更加严重的挫伤。以我市为例，有一区公证处实行津补贴规范后，全处2008年公证业务收费比前一年下降了50%。
四是人才流失制约公证队伍发展。近几年来，由于行政体制下，公证体制既是“公证员”又是“公务员”的现有情形，有一批公证员先后因提拔、流动等，均已调任其他行政机关的领导和中层干部职务。仅以我市一公证处为例，中、高级公证员先后调离的有7人。同时，又因为公证机构严格实行公证错证追究制度，加重公证员个人的责任，个别公证员感到工作压力大，选择辞职，离开了公证员队伍。
五是严格审批约束了非正式用工的发展途径。在公证人员发展困难的情况下，有的行政性质的公证机构通过自主招收社会上的大学生和有一定经验的人员作为临时用工人员，从中培养和发掘人才，发展公证辅助人员，通过司法考试以后，经过实习一定时间，发展为公证员。但是，从2009年起，有些市对非正式用工进行严格管理，致使这样的渠道也被杜绝。如扬州市委组织部和人事局专门下发文件《关于市级机关、事业单位非正式用工有关问题的通知》（扬人通[2009]5号），要求从2009年1月7日起各单位不得擅自使用非正式人员，确因工作需要使用的，由有关单位提出申请，按照分类管理的原则，分别经组织、人事部门审核后报市分管领导审定。
针对公证队伍发展中存在的问题，我们必须以科学发展观理论来推动公证队伍建设，首先要解决公证队伍建设认识上的三个方面的问题。
一要认识到公证队伍必须要发展。“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。” 胡锦涛同志在党的十七大报告中全面阐述了科学发展观，明确指出我们的发展就是坚持以人为本、实现全面协调可持续发展，为我们实现公证业又好又快发展指明了方向。在新的发展阶段，我们公证行业坚持以人为本，就要把公证员作为发展的根本动力，公证员的发展和素质关系到公证业的发展和繁荣，深入贯彻落实科学发展观，深刻把握公证业的发展是全面协调可持续的发展。
二要明确公证队伍建设的目标。进一步加强自身建设，提高队伍素质和工作水平，切实肩负起构建社会主义和谐社会赋予公证工作的社会责任，是当前我们公证行业面临的重大课题。要结合当前公证工作实际，就新时期、新阶段公证队伍自身建设的目标任务、工作措施、方法路径进行深入的研究，以努力造就一支“坚持信念、精通业务、维护公正、恪守诚信”的公证队伍为目标和宗旨，通过加强自身建设，努力适应当前司法行政工作改革发展的形势。
三要理清公证队伍建设的工作思路。公证制度作为一项重要的预防性法律制度，以促进民商事活动有序进行、参与社会生活管理和社会秩序构建为工作重点和价值追求，公证制度的特点和优势，决定了它作为社会管理、社会建设的一支重要法治力量，我们要针对公证职能作用进一步理清公证队伍建设的思路，要注重对公证员职业素养的教育培养，用有效的制度和措施来促进执业技能提高、职业道德崇高、责任意识强烈、工作认真严谨，只有公证员具备高素质，才能为社会经济、文化建设提供优质公证法律服务。在此同时，我们还要注重公证行业文化建设，不断创新发展公证事业发展的精神力量，使广大公证员认可“真实、合法、客观、公正”职业理念和道德标准，使之成为公证员奋斗的信仰追求，心甘情愿去遵守、维护、捍卫。
公证队伍建设是公证业发展过程中的一项长期而艰巨的任务，要使公证队伍更好地适应新形势、新任务的要求，笔者认为必须采取以下措施和对策：
（一）以推进公证改革为契机，增强公证队伍发展的内在动力
要解决队伍发展问题，打破制约队伍发展的瓶颈是关键，认真学习贯彻《公证法》、《公务员法》、国务院《关于深化公证工作改革方案》等法律和政策，积极推动三项工作：一是积极推动公证机构体制改革。积极推动公证机构体制改革，建立和完善事业体制和运行机制，按照事业单位管理的法律规定及相关的人、财、物政策要求，对其实施监督、指导，改革行政体制下公证体制既是“公证员”又是“公务员”的现状。二是积极推动实施人才战略。树立以人为本理念，因地制宜地制定人才培养和发展计划，主动与人事部门联系，采取选调、面向社会招聘、聘用等有效措施扩大公证队伍，启动考核批准公证员资格的程序。加大对现有公证人员的继续培训力度，在培养人才、吸引人才、发掘才人、集聚人才方面进行长远规划，为公证工作可持续发展、长远发展准备人才支持。三是积极推动理论和实务调研工作。面对纷繁复杂的经济形势和公证工作中出现的新情况，积极指导各公证机构制定调研课题、研发公证业务项目、开展业务交流活动等，增强公证行业整体发展、管理、创新、完善的能力。
（二）以拓展业务领域为核心，增强公证人员服务经济和社会的能力
自觉地将公证工作臵于经济建设和社会发展的前沿，发挥公证在国家经济和社会生活中更大的作用，进一步提高公证工作的地位。一是服务党委、政府的中心工作。推动公证机构积极与农村经济部门、司法所、法律服务所搭建基层公证法律服务平台，发展基层公证工作联络员网络，定期或不定期派发公证法律服务小组下基层等措施为“三农”工作服务，拓展农村的拍卖、承包、土地承包经营权流转等公证业务。二是服务经济建设。积极指导各公证机构按照服务经济“保增长，促发展”和“双千百日”活动的要求，主动与发展改革委员会、建设、工商、经济管理等部门协调，指导公证处、公证人员进一步开拓重点工程、项目建设招投标和企业股权转让、兼并、重组等合同公证。三是服务改善民生。不断改进公证机构、公证人员的作风、提高效率、热情服务，积极办理继承、遗嘱、赠与、遗赠扶养协议、赡养、夫妻财产约定、事实收养、民事协议等各类民事公证，在构建社会主义和谐社会建设中充分发挥职能作用。四是服务“平安建设”和“法制建设”。积极办理证据保全、提存、拆迁安臵、清理拖欠农民工工资、劳务合同、赋予强制执行效力的债权文书公证等公证事项，为保护当事人合法权益，发挥公证人员在预防、化解矛盾纠纷中的作用，同时，开展公证法律援助工作。
（三）以职业道德、执业纪律教育为主题，增强公证的社会公信力
进一步探索行政管理和行业管理有机结合的体制、机制和方法，不断完善“两结合”的管理体制，不断提高管理能力和管理水平，进一步提高公证质量和社会公信力，逐步建立和完善三个体系：一是建立公证机构内部监管体系。要继续深入开展“公证质量建设年”活动，加强对公证员进行职业道德、执业纪律教育，指导和监督公证机构完善内部管理制度，运用排查、分析、检查、整改等手段，切实提高公证质量。二是建立网络办证和管理体系。按照省司法厅的部署，建立公证信息平台及网络化办证系统，全面提升我市公证机构办公自动化、信息化程度，规范接待、受理、审查、出证程序，实现流程控制、科学管理，提高公证员办证效率。三是完善公证质量检查、考评体系。提高公证质量在公证员“目标责任制”考核指标中所占的比重，综合考核科学评价公证员的绩效，及时通报，反馈公证质量存在的问题，狠抓整改，确保公证办证准确率。
（四）以争先创优活动为抓手，增强执业形象的社会影响力
广泛宣传公证工作在促进经济发展、维护社会和谐稳定、保障人民群众合法权益和推进民主法制建设等发挥的作用，扩大执业形象的社会影响。一是提高社会的认可度。深入开展创建活动，推行公证机构规范化建设，加大基本建设投入，改善办公条件，亮化窗口形象，积极培养管理规范、业务发展、队伍优化，有一定社会影响的品牌公证处。同时，积极培养一批“坚持信念、精通业务、维护公正、恪守诚信”的骨干公证员。二是提高群众的满意度。认真执行法律服务群众满意率调查制度，倡导诚信服务，落实便民、公开、高效措施，最大限度地提高人民群众对公证法律服务的满意度。完善公证投诉，错证查处机制，并建立健全行政处罚与行业惩戒相协调的惩处机制。严格禁止公证行业不正当竞争。三是提高公众的知晓度。多形式开展公证业宣传工作，引导公证处、公证人员将公证进企业、进社区、进乡镇，向基层延伸，扩大公证服务的覆盖面，通过法律咨询、办理公证、送法下乡等业务工作开展宣传活动。同时，运用新闻媒体广泛开展公证知识、典型案例、公证工作成果的宣传活动，让更多的人通过公证法律手段维护自身合法权益。
编校：蒋丰祥
