对农业执法规范化建设的实践与思考
千阳县农业行政综合执法大队作者：李剑英
随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，我国法制化进程明显加快，依法治国方略正在扎实推进。农业法制是我国社会主义法制建设的重要组成部分，是农村小康社会建设的保证条件。农业行政执法是农业法制建设的重要内容，积极开展农业行政执法工作，才能有效推进农业法制建设。近年来，在各级农业部门的大力支持下，千阳县在开展农业综合执法,加强农业执法规范化建设方面做了大量的工作，取得了一定的成绩。目前，全县农业执法力度不断加大，农资打假工作不断深入，农产品质量安全管理水平不断提高，农业生产秩序明显好转。
一、取得的成效
1、建立健全了执法机构。千阳县于2006年经市县编制部门批准成立了农业行政综合执法大队，全额事业单位，编制人员7人，明确了工作职能和职责范围。执法队成立后，以保障农业生产和农产品质量安全为核心，以农业综合执法规范化建设为抓手，严厉打击假劣农资坑农害农行为，推进诚信体系建设，有效净化了农资市场，切实维护了广大农民群众利益，有力地保障了农业生产安全。去年以来，按照市政府办《关于印发宝鸡市农业行政综合执法规范化建设实施方案的通知》要求，结合本县实际，从执法主体、人员资格管理、制度建设、作风建设、执法程序、执法文书和执法监督等方面入手，先后出台了《执法人员廉洁自律规定》、《执法过错告诫制度》等以及学习、工作等内部管理制度46种；制订了《行政处罚程序操作规范》、《文书制作要求》、《投诉举报案件处理程序》等执法操作规范10种。通过制度和操作规范的建立，形成了用制度管人、按制度办事的工作机制。同时，配备了执法车辆、电脑、打印机、文件柜、听证室等执法装备。初步达到了制度健全、装备齐全、体制规范、培训经常的要求。提升了执法效能，增强了依法行政能力，为农业生产安全和农产品质量安全提供坚实保障。
2、规范了农资经营秩序。一是强化日常监管。采取日常检查、交叉检查、联合检查等形式，围绕重点产品、重点区域、重点对象，对种子、农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂、农业机械维修网点等农资市场开展经常性检查。2009年共开展检查58场（次），其中：与工商、物价、质监等部门联合检查6次，检查整顿门店358个（次），查处包装不规范、超范围经营玉米种子65小袋145公斤，过期蔬菜种子165袋，假劣蔬菜种子180袋，失效农药1845瓶（袋），超范围经营鼠药7瓶，禁限用兽药55盒，过期饲料添加剂9种110袋，现场纠正违法违规行为82起，使农资生产经营活动更加规范。二是突出专项治理。紧紧围绕农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动，成立领导小组，制定实施方案，印发“农药市场监管年”、“兽药专项整治”等配套文件。定期不定期采取拉网式对农产品批发市场、超市进行监督检查，杜绝生产、经营和使用禁限用农药、兽药和在饲料中添加三聚氰胺、瘦肉精等有毒、有害物质和违禁药品，严厉打击坑农害农行为。同时，督促千星食用菌、四季青蔬菜等5家农产品生产专业合作社进行标准化生产，建立健全生产记录，保障农业生产安全和农产品质量安全。三是狠抓案件查处。按照“有闻必动，有诉必接，接案必查，查必到底”的原则和案件投诉举报、核实处理要求，
严查经营主体、产品质量、标识标签等行为。全年共立案8起，其中：种子2起，农药4起，饲料、兽药2起，受理投诉举报15起，其中：大豆、玉米、蓖麻种子等群众上访案8起，处理答复率达到100%，协调补偿群众4000余元，挽回经济损失12万元，打击了各种违法行为，维护了农资经营秩序。
3、增强了行业自律意识。一是建立农资经营门店电子管理档案。在全县调查摸底的基础上建立电子档案194家，其中：种子、农药、肥料43家，兽药、饲料17家，农机修理17家，种畜禽冻配站（点）53家，奶站小区36家，鲜奶收购站点28家。档案中详细记载名称、地点等基本情况和奖励及违法违规等相关信息，为进一步加强农资监管提供了详细的第一手资料。二是建立农资义务监督员队伍。从人大代表、政协委员、乡村干部、种养大户、产业带头人、农口退休老干部中选聘了10名农资义务监督员。坚持每月最少与监督员联络一次，互通信息，了解情况，实现了监督员对执法人员和农资经营行为的双向监督。三是培养农资经营示范店。按照经营种类在农资行业中选择基础条件好、经营信誉高、无违法经营行为记录的10个门店,创建全县农资经营示范店，使其建立质量责任承诺、缺陷农资产品召回等制度和警示牌，为全县农资经营行业树立了榜样。四是制定农资诚信经营体系评选办法。为了规范农资经营行为，构建公平、公正的市场竞争环境。下发了《千阳县关于开展“诚信农资经营企业（户）”评选活动的通知》和《千阳县农资诚信经营企业（户）评选管理办法》，根据市场主体资格、守法程度、群众投诉等信息指标进行综合评定分级，实现信用等级分类管理，增强了企业参与诚信评选的积极性。
4、普及了农业法律法规。结合“五五”普法工作，采取各种灵活多样的形式，大力开展农业法律法规普法宣传教育活动。一是加强执法主体培训，提高依法行政水平。坚持把法律法规学习作为履行职责的第一要务，组织全队执法人员全面系统地学习了《行政许可法》、《农业法》、《农产品质量安全法》等法律法规。通过学习，提高了广大干部职工的法律意识，增强了依法行政的能力。二是开展经营主体培训，强化依法诚信经营理念。每年举办全县农资经营人员守法诚信经营培训会，邀请市县专业人员对全县农资经营人员进行了法律法规和农资科学使用知识培训。全年共开展农资经营人员培训2期300余人,编写《千阳县农资经营人员培训资料》16.7万字,印发240多套,开展理论考试测试2期4场（次）,经考试合格率达到100%。通过培训提高了农资经营人员法律意识和业务技能。三是加强农民群众培训，形成依法治农氛围。开展了 “放心农资下乡进村宣传周”、科技“三下乡”、“法制宣传日”等活动，宣传了农资识假辩假技巧、法律法规和如何保护自己合法权益等知识。共开展宣传咨询活动52场次，发放《致农民朋友的一封信》、《千阳县农资打假投诉举报奖励办法》等资料2万余份，制作展板39块，刷写标语20条，接受咨询服务6000余人。广大农民群众识假辨伪的能力得到提高、依法维权的意识普遍增强，提升了农业执法在社会上的影响力，全社会依法治农的氛围初步形成。
5、转变了农业部门职能。实行综合执法，将执法职能从技术推广、经营服务机构中剥离出来，有效地克服了政事特别是政企不分的状况，使执法机构专司执法，规范了执法行为，体现了农业行政执法的公正性，也使农业管理、技术推广、经营机构能够各司其职，集中抓好本职工作，促进了科技与生产的结合。近几年来我县粮食面积几乎面积保持稳定不变，粮食单产和总产稳步上升，调整农业结构与布局，奶畜、蚕桑等主导产业不断壮大，一村一品发展成效显著，农产品质量安全得到有效保障，农业科技创新步伐不断加快。
二、存在的问题
（一）执法队伍整体素质不高。农业执法人员文化程度参差不齐，知识面不宽、知识更新速度慢，原来从事的是农业技术推广工作，从事农业执法工作属“半路出家”，只进行上岗前的短期培训，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不懂执法、不会执法、不善执法和不敢执法的现象。
（二）农民群众维权意识淡薄。在市场检查过程中，我们发现农民群众的法制观念不强，自我保护意识差。在购买农资产品时不懂识假辩假常识，不索要发票和合格证，不查看有关证照和资料，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效的保护自己的合法权益。
（三）农业执法机构性质不顺。目前，虽然县上建立了农业行政执法机构，但是是按“内部调整编制、理顺业务关系”的办法组建起来的，属事业性质，没有纳入参照公务员管理单位，由于缺乏相应的配套改革措施，执法人员的身份没有得到明确的界定，待遇不落实，有后顾之忧。同时，种子、蚕种、兽药、冷冻细管等等农资是农业系统下属单位经营，不利于农业执法单位工作的开展。
（四）农业行政执法经费短缺。国家、农业部、省已颁布实施的农业（种植业）法律、法规种类很多，农业行政执法量大面宽，需要大量的办案经费，由于各方面的原因，县级财政很少解决农业执法办案经费，农业行政执法没有专项经费保障，导致执法手段落后，执法检查、调查取证和实施处罚困难，影响了执法水平和质量的提高。
（五）管理对象法制意识不强。一是经营者为追求利润最大化，进货渠道不规范，质量无法保障，导致假冒伪劣农资流入市场，损农、坑农、害农的案件时有发生。二是农资经营者一证多点、无证经营、百货食品农资混合经营等问题仍然存在，大多数兽药经营门店没有兽药经营许可证，种子门店串乡经营，二级委托设点等现象比较普遍。三是部分私营和个体农资经营门店经营档案记载不全或根本没有建立经营档案，出了问题无据可查。四是农资经营人员素质参差不齐，很多从业人员没有相关的资质证书，缺乏农资基本常识。五是目前市场上经营农资的在售后服务和指导农民科学使用农资方面做得不够，他们一般只关心如何卖出农资。
三、机遇与挑战
1、实行农业综合执法法律依据明确。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第八十七条明确规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”; 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发「2008」17号)规定要继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点，从源头上解决多头执法，重复执法，执法缺位等问题。国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发「2005」37号)等为农业执法体系建设和运作提供了法律依据和政策支持。
2、法律法规赋予农业执法职责众多。到目前为止，陕西省农业厅编写的《陕西省农业法规全书》共收录了作为农业行政执法主体的法律、法规、规章有111个；涉及种植业，畜牧兽医、农机、农业科教等方面，这些执法职责和权力法律要求公开、透明地运行。随着涉农法律、法规和规章的陆续出台实施，赋予的执法职责越来越多；行依法行政和行政问责制的实施、农业执法行为的规范等等，使我们肩上的执法责任更加沉重。《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律法规规定了农业部门承担初级农产品的监管职责，由于农业生产品种的多样性，给检测提出了更高要求，但县级农业部门尚未完全建立起一套完善的农产品质量安全监测体系，在执法实践中大多只能对可疑农产品采取肉眼等感官器官检查、判断，没有定量检测设备，导致执法取证难、查处难，加大了基层执法人员的责任风险，致使农产品质量安全执法在一定程度上流于形式。
3、农资市场监管任务越来越艰巨。农产品质量安全问题一直是民生大计，从中央到地方政府都很重视。农业管理部门发展订单农业、科技农业、绿色农业和品牌农业等现代农业，以及广大农民群众迫切要求用上“放心种”、“放心肥”、“放心药”，种上“放心田”的心愿，都与农资市场监管和农产品质量安全息息相关。全面贯彻《农产品质量安全法》，全方位加强农资市场监管，这是依法行政、依法治农、加快农业执法规范化建设的机遇，又是农业执法面临的挑战。所面临的挑战要求我们必须具备一支纪律严明，作风过硬，执法公正，行为规范，廉洁高效的农业行政执法队伍；同时又要兼备良好的执法装备和快速反应打击能力。因此加强农业执法规范化建设势在必行。
四、思路与对策
要行使好法律法规赋予农业主管部门的行政处罚及行政许可等职权，就必须加强执法规范化建设，提高农业执法人员执政能力和农业部门的整体实力，更好的维护农民群众的合法权益，为建设小康社会创造良好环境。
1、必须明确职责范围。按照“精简、统
一、效能”及决策、执行、监督分离的原则，整合机构，调整职能，明确职责，建立县级农业综合执法机构，纳入参照公务员管理单位。依据县级农业主管部门的主管范围，按农业法律法规和规章明确的以农业行政主管部门为执法主体的执法监督检查和行政处罚权行使职责。县农业综合执法范围主要包括：农作物种子、农药、肥料、农业植物新品种保护、农业植物保护、农业转基因管理、生物菌菌种管理、农业环保、农机、农产品质量安全、蚕种、果苗、种畜禽、兽医兽药、饲料与饲料添加剂、生鲜乳等。《动物防疫法》、《植物检疫条例》授权的各执法机构既可单独承担有关法律、法规的行政执法，也可以纳入综合执法范围。
2、必须优化执法队伍。按照“内强素质、外树形象”的要求，着力建设一支纪律严明，作风过硬，执法公正，行为规范，廉洁高效的农业行政执法队伍。有组织、有步骤、有计划地进行全县农业执法人员法律知识教育和执法业务能力培训，不断强化执法队伍的政治素质和法律意识，提高执法水平。建立考核评价体系，把执法能力、法律法规精通程度、依法行政能力和为民服务成效作为农业执法队伍考核评价的重要指标。通过素质教育培训，实现农业执法队伍从提高法律意识向提高法律素质转变，从注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理转变，从注重行政处
罚向执法服务转变。加强对执法人员的培训和管理，不断提高执法人员的政治和业务素质，严格规范农业执法行为，做到文明公正执法。同时，要增强服务意识，寓执法于服务之中，树立崭新的执法为民的农业执法形象。
3、必须完善工作制度。一是建立健全农业执法工作责任制度。按照属地管理原则与执法机构内部职能层级实行分级负责，层层建立责任制，签订责任状，并定期进行责任考核。制定《农业行政执法责任考核办法》和《农业行政执法过错责任追究办法》。建立农业执法公开透明的运行机制，使农业执法和监督有法可依、有章可循。二是建立健全案件报告备案制度。对本行政区域内发生的影响较大的、具有典型或代表性的、涉案和处罚金额较大的农业行政违法案件进行报告和备案。三是建立健全农业行政执法公示制度。要根据有关法律、法规的规定和结合我县农业行政执法的实际，对执法内容、执法依据、执法程序、执法期限、管理相对人权利进行公示。四是协调部门联动综合执法制度。农业部门与工商、质监、公安等部门要分工负责，并积极协调配合，形成严厉打击制售假劣农资行为的高压态势。五是建立健全案卷评查制度。随时随地对执法案卷进行抽查、调阅，实行随案监督。六是建立健全投诉举报制度。执法部门要以适当方式公开农业执法投诉举报电话、网站网址，建立投诉举报平台，接受群众、舆论和社会监督。
4、必须构建诚信体系。构建农资诚信体系是实行依法治假、以信治假、以德治假，从根本上规范农资生产经营行为、加强长效监管的基础性工作。一是对全县农资经营人员开展法律法规学习培训，做到学法、知法、懂法、守法，依法经营；加强其业务知识培训，增强为农服务的本领。抓职业道德教育，保证不销售“假、冒、伪、劣”农资。二是运用现代信息技术，建设农资管理信息系统，构建农资管理信息平台，实现信息查询、发布和案件通报网络化。三是指导农资经营企业、门店建立经营档案，记录产品名称、数量、进货渠道和销售去向，向消费者提供销售凭证，实行质量可追溯管理。引导农资经营者推行农资质量管理公开承诺制、缺陷农资产品召回制度、售后跟踪服务等内部管理制度。四是认真总结开展放心农资下乡进村的经验，推广农资连锁、农资农技双连锁、农资农业专业合作社连锁、农资行业协会等模式，构建新型农资经营网络，畅通放心农资下乡进村渠道。五是根据市场主体资格，经济实力、执法检查情况，守法程度、群众投诉、公众评议与信息指标进行综合评定分级，坚持每年开展县级诚信农资门店的创建活动，对信誉好的企业给予表彰奖励，对失信企业予以警示或限期改正，对多次违法且性质严重的企业列入黑名单，向社会公布并予以重点监控。六是聘请人大代表、政协委员、村组干部和种养大户为农资市场信息监督员，及时反馈信息，公开举报电话，制定举报奖励办法，掌握农资市场动态，加强经营门店的长效监管。
5、必须提高各项保障。农业综合执法是市场经济条件下农业依法管理的重要内容，必须把农业执法机构和人员的经费列入同级财政足额预算，并逐步增加办案专项经费，确保教育培训、市场监管、质量抽检、伪劣农资处置、信用体系建设和举报奖励等工作正常、有序和高效运行。农业执法人员长期在一线从事执法实践，工作辛苦，应注意落实其福利待遇，解决其后顾之忧。同时，可以参照公安、纪检等部门的做法，给予一定的办案补贴和检查津贴。继续完善必要的执法设施设备，推行统一着装，改善执法形象。要建立和完善农业执法信息网络，便于投诉举报、信息发布、监督检查结果的相互交流、许可资料查询，推进信息共享，提高执法快速反应能力。同时要严格执行罚没款收支两条线管理规定。
6、必须严格执法检查。法律的生命在于实施，行政管理在于作为。按照执法为民、依法护农的要求，围绕农业发展大局和社会反映的热点、难点问题，实行专项整治与日常监管、质量管理与标识检查、诚信服务与处罚教育三个结合，突出种子、农药、兽药、饲料及饲料添加剂、种畜禽五大类农业投入品监管，严查经营主体、产品质量、标识标签、经营档案、违禁农资等五种行为。围绕重点季节、重点产品、重点对象，集中开展农资市场专项整治，切实维护农民利益。同时要优化执法管理。按照先发展，后规范，在发展中规范，在规范中发展的原则，开展公正执法、公平执法、文明执法、和谐执法，自觉接受人大、政协、纠风、纪检等部门的监督，接受管理相对人、新闻媒体等社会舆论监督，加强执法人员管理，狠抓作风建设，按照“团结、实干、创新、奉公”的精神和行为准则，完善各项制度，强化自身建设，树立农业执法队伍的良好形象，为发展现代农业、保护农民根本利益保驾护航。
