塑造一流城管文化创建一流城管模式
打造一流城管队伍争创一流城管业绩
——在全国城市管理新体制研讨会议上的讲话
（2009年8月29日辽宁省大连市）
赵春雨
各位领导，同志们：
根据会议安排，下面我把德州在城市管理方面的一些做法向大家作简要汇报，敬请提出宝贵意见。我市的城市管理事业大体经历了四个不同发展阶段。1995年6月，市政公用事业局成立，1998年6月市政公用事业局机构改革、人员分流成立了市容管理局，2001年2月撤销市容局、成立城市管理局。2005年2月，市城管执法局的成立，标志着我市城市管理事业进入了依法行政、综合执法的新时期。市城管执法局内设办公室、人事教育科、行政执法监督科、市容管理科、市政管理科、财务装备科、城市防汛办公室7个科室，下属新湖风景区管理处、城市管理行政执法支队、市公安局城管执法警察支队、环境卫生管理处、市政设施管理处、园林管理处、广场管理办公室、新湖管理办公室、火车站广场管理办公室、锦绣川景区管理办公室、长河公园管理办公室11个单位。全系统共有2300多人。
一、创新“十条一套”工作理念，塑造一流城管文化
思路决定出路，理念决定信念。这一真理在全市城管执法系统越来越起着重要作用。我们本着对历史负责、对组织负责、对市民负责“三个负责”的态度，细心研究城管理论，用心探索先进文化，培育塑造了一套符合德州实际的城管执法文化理念体系。
（一）城管执法指导思想始终发挥着导向作用。这一指导思想即“把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于管理执法全过程”，以执法促管理，以管理落实法，以服务促和谐，将管理、执法、服务有机结合，已经成为全市城管执法系统广大干部职工的行动指南。
（二）城管执法工作思路形成共识。城管执法工作思路即“突出一个中心，开展两个探索，实现三个提高”——以突出全面提升城市管理水平为中心，探索综合执法与分级管理相结合、城市管理经费由政府主渠道和社会多渠道筹措的路子，实现市民城市意识、管理执法队伍素质和城市净化、绿化、亮化、美化水平明显提高。这是被四年城管执法实践证明了的工作思路，在全市城管执法系统形成了共识。
（三）两步走战略引领方向。第一步是建局第一个三年战略，即“一年初步理顺、两年逐步规范、三年明显提高”，经过三年拼搏，第一步战略已经全部实现。第二步是第二个三年战略，即“2008年实现快速发展、2009年实现和谐发展、2010年实现全面发展”，目前已经步入和谐发展轨道。
（四）“六种精神”凝聚力量。城管执法“六种精神”即环卫工人任劳任怨的无私奉献精神，园林、景区工人精益求精的争创一流精神，市政工人敢打硬仗的吃苦耐劳精神，执法队伍说干就干的雷厉风行精神，城警队伍敢于执法、善于执法的精神，既争单打冠军、又争混合冠军、确保团体冠军的管理执法精神。在“六种精神”的引导和鼓舞下，呈现出思想高度统
一、行动高度统一和人人想干事、能干事、会干事的良好局面。
（五）“三官一员”标准强化队伍。“三官一员”标准即形象像军官，工作雷厉风行；执法像警官，敢于执法，善于执法；办案像法官，依法执法，严格执法；服务像勤务员，甘做人民的服务员、经济社会发展的勤务员。全力打造一支形象严肃、执法严格、办案严谨、服务优质的城管执法队伍，已经成为全市城管执法人的工作标准，是全系统队伍建设的重要法宝。
（六）城管执法三种理念促进发展。即树立城市“保姆”、“窗口”、“卫士”三种服务理念；树立天天抓净化、年年抓绿化、逐年抓亮化、常年抓美化的管理“四化”理念；树立执法理念人性化、手段法制化、程序规范化、环境优良化的执法“四化”理念。
（七）《城管执法之歌》激人奋进。城管队员自己作词作曲，谱写了《城管执法之歌》，在2006年全
市“迎国庆、知荣辱、建和谐、促发展”歌咏比赛中荣获一等奖、优秀服务奖、创新奖三个奖项。
（八）城管执法“三化”奋斗目标指导发展。即管理属地社会化、执法集约规范化、人城和谐靓丽化，创造最适合创业、最适宜居住的城市环境，是城管执法事业发展的最高境界。
（九）城管执法“五个一”活动激发活力。即每年举办一次文艺晚会、举行一次体育运动会、开展一次书法比赛、组织一次演讲比赛、召开一次城管志愿者交流会。
（十）城管执法“一站、两刊、三专”宣传阵地强化沟通。即内部的政务网站、城管执法信息、《城市生活》报，外部开办电视专题、报纸专栏、电台专线，搭建了沟通平台，宣传了城管执法工作，加强了与市民的沟通。
这十条是局党组集体智慧的结晶，是城管执法工作不断探索的结果，共同构成了城管执法文化体系，其核心是城管为公、执法为民，根本是城管执法事业的全面、和谐发展，目标是城美人和。经过近几年的实践，城管文化已经成为广大干部职工的行为导向，成为推动城管执法工作的强大精神动力，成为广大城管人的核心价值理念，推动城管执法事业不断创造新的辉煌。
二、探索四个“三位一体”工作模式，创建一流城管体制
体制决定成败。体制是基础，是城管执法各项工作顺利发展的根本性因素，也是推进城管执法队伍持续发展、不断壮大的核心问题。全国各地都在探索城管执法工作到底需要什么样的体制，但始终都没有确定一个比较科学、完善、能够适用于其它城市的工作体制。从2005年，德州市成立城管执法机构以来，着重从解决体制问题入手，探索出四个“三位一体”工作体制，而且省内外部分地级市推广了这一做法，从近年的实践看，都取得了显著成效。
（一）从职能配置上，构建管理+执法+服务“三位一体”模式。市城管执法局主要职责有三：一是园林绿化、环境卫生、市政设施、市容市貌、景区管理、市场管理、城市防汛七大管理任务；二是行使市容环卫、城市绿化、市政管理等方面法律规定的全部行政执法权、17项行政许可权，相对集中行使环保、工商、交通、公安、规划五个部门的部分行政处罚权，共140项行政执法权；三是肩负着为市民生活提供最优居住环境、为经济社会提供最优发展环境的服务职责。管理是内容，执法是手段，服务是社会责任。这一模式的核心是处理好了管理与执法的关系，最大程度提高了行政执法效率，形成职能健全、配合有力的职能组合形式。
（二）从队伍组合上，构建管理队伍+执法队伍+公安保障队伍“三位一体”模式。市区形成了拥有3000人管理队伍、300人执法队伍、30名公安保障队伍的三支“正规军”。管理队伍主要负责园林绿化、环境卫生等七大管理任务，执法队伍主要负责对违反城市管理法律法规行为的行政处罚，公安保障队伍主要负责依法打击阻挠和妨碍执法的行为。尤其是公安保障队伍建立后，保障优势日益突出，达到了“局长工作不分心，协调关系不费心，日常执法不担心”。实践证明，管理、执法、公安保障三支队伍相互配合、一体作战，形成了功能健全、保障有力的队伍体系，极大提高了城管执法队伍威严，保障了城市管理秩序，为构建和谐城管奠定了坚实基础。
（三）从执法手段上，构建法规（法制办）+法人（执法局）+法庭（法院）“三位一体”模式。在市法制办的大力支持下，我市出台了《德州市城市管理行政执法暂行办法》等12个规范性文件、《德州市市区环境卫生长效管理暂行办法》等8个长效管理办法，为推进制度化、规范化奠定了坚实基础。市城管执法局严格执行有关法律法规和我市有关政策规定。同时，联合市中级法院、德城区法院建立申请强制执行、司法援助等司法配合制度，解决了执法案件执行难的问题，切实维护了城管执法的严肃性，城管执法工作逐步走上法制化、规范化的道路。
（四）从管理区域上，构建内部+外部+区街居“三位一体”模式。内部即市城管执法局内部的协调配合。城管执法局下属11个二级单位，建立规范了管理、执法、公安保障工作配合程序和相互沟通、相互制约、相互监督、相互配合的内部联动机制，形成了步调协调一致、工作配合一体、整体高效运转的运行机制。外部，与规划、环保、交通、工商、公安等有关部门建立协调机制，通过联席会议制度及时通报解决工作中的问题，与财政、审计、物价等部门加强协调配合，争取对城管执法在队伍建设、资金等方面的支持。市区关系以构建“大城管”体系为抓手，各区成立城管执法局，接受市局业务指导，天衢、新华等街
道办事处成立执法中队，明确市、区、街、居城管执法事权，实行管理重心下移，“两级政府、三级管理、四级网络”体系初步建立，上下同步机制自然形成。
四个“三位一体”工作模式有效解决了职能配置、队伍结构、法制配合、区域协调等方面的问题，形成了社会各界关心、支持、促进城管执法工作的强大合力。这一模式提出后，引起了广泛关注，被建设部专家和全国同行称为“德州模式”，作为我国相对集中行政处罚权制度10年改革的重要成果在全国中小城市推广；《法制日报》、《中国建设报》、《中华新闻报》等新闻媒体分别作了专题报道。
三、深化“三官一员”队伍标准，打造一流城管队伍
队伍是发展城管执法事业、提升城市管理水平的根本支撑。我们坚持用形象像军官、执法像警官、办案像法官、服务像勤务员的“三官一员”标准建设队伍，从优化结构入手，以提高素质为先导，以提升形象为重点，队伍建设取得了明显成效，成为维护城市环境、保障城市秩序的强大力量。
（一）优化队伍结构，促进队伍构成科学化。一是严把进口、畅通出口。打破“铁饭碗”、“终身制”，通过考评筛选、末位淘汰，对工作不突出、群众口碑差的坚决予以辞退，激活了整个城管执法队伍。同时严格报名条件，严格笔试面试，面向社会公开招聘，从200多名符合报名条件的人员中层层筛选出80名大专以上学历、30岁以下的优秀人员，择优选进150名军转干部和大学毕业生。目前，一线管理执法工作人员大专以上学历的占75%以上。二是市容管理员和执法队员分设。为推进依法行政，实行市容管理员和执法人员分设，市容管理员没有执法资格，主要抓管理，实行面对面、人性化服务，对市民进行耐心细致的宣传、教育、督促工作，提高市民的法律意识和城市意识。经多次劝说教育仍不服从管理的，由执法人员实施行政处罚，既缓解了执法人员不足的问题，又提高了城管执法人员在市民心中的形象。三是组建三支“正规军”和六支“业余军”。组建了管理、执法、公安保障三支“正规军”，作为城市管理与行政执法工作的中坚力量。组建体育、文娱、演讲、书画、礼仪、社会监督六支“业余军”。局篮球队在市级比赛中多年蝉联第一，在省级比赛获3个第二名，在黑龙江国际篮球邀请赛获第六名，2009年更是荣获中国CBO业余篮球公开赛山东赛区决赛冠军；文娱、演讲、书画队伍先后荣获30多项省市级荣誉称号；礼仪队伍先后几十次在全市大型会议展示风采；社会监督队伍每年对城管执法工作提出建议或意见上百条，六支“业余军”成为推动城管执法事业发展的重要力量源泉。
（二）提高内在素质，促进城管执法效能化。组织了12次大规模培训，5000多人次参加；针对执法办案中存在的问题，组织执法办案现场模拟和演示30多次，在执法一线广泛推行标准化、规范化执法语言、动作等，举办了行政强制措施研讨会等，对行政执法工作中出现的突出问题进行了专题研究和解决，较大程度地提高了执法办案能力；每年邀请区法院和中级法院行政庭法官进行办案交流，对城管行政处罚案件进行评析，提高了办案水平和效率。
（三）提升外在形象，促进城管执法和谐化。在全市系统统一了“管理就是服务、执法就是为民”的工作理念，树立了亲民管理、和谐执法、优质服务的良好形象。一是开展准军事化管理。把准军事化管理纳入制度化、常规化，队员内务、体能、纪律全部按军队标准要求，坚持军训、内务演示等科目，城管执法队伍形象有了根本转变。2008年10月下旬，组织了全市城管执法系统队列会操，14支参赛队伍近千名队员参加，展示了城管执法人员风采，赢得了各级领导和州城人民的高度赞誉。二是推行亲民化管理。推行换位思考工作方法，注意换位管理，从经营业户和市民利益的角度分析城管执法工作中出现的问题，正确地处理堵与疏的关系。坚持疏堵结合和群众利益至上的原则，对三八路市场、新华东路市场等七大马路市场1500多户经营者顺利进行了搬迁，得到了市民的一致拥护。三是实行和谐化执法。工作中广泛推行“首次温馨提示、二次黄牌警告、三次给予处罚”的工作方法，改善与市民的关系。简化审批程序，城管执法局17项行政许可事项一次性全部纳入政务服务窗口，城管执法局服务窗口连续44个月被评为“月度红旗窗口”、“优质服务单位”，连续四年被评为政务服务工作先进单位，群众满意率达100%。办理行政许可
2.3万件，简易程序处罚案件6.1万件，一般程序案件2100余件，没有发生一起行政复议、行政诉讼案件。四是开展优质化服务。把服务重点放在解决群众关心的热点、难点问题上，开展清除无主垃圾、中高考期间噪音污染专项整治、改造市区主要道路无障碍路口等工作，优化与市民的鱼水关系。
四、实现“五高一好”工作目标，争创一流城管业绩
提高城市管理水平是城管执法工作的出发点和落脚点。我们提出了城市净化、绿化、亮化、美化“四化”和执法合力五个方面的提高，最终达到管理好城市的目标。
（一）净化抓面的提高。一是成立网格管理队伍，对市区22条主次干道保洁、300多个垃圾站点分段、分片模拟网格化管理，责任到人。在网格管理员、卫生管理中心、责任单位之间建立了发现问题、反馈问题、解决问题的运行机制，有效提高了环境卫生管理效率。二是对15条主要道路实行垃圾收集袋装化管理，有效避免了沿街门店垃圾乱扔乱放问题。三是对市区天衢路以北、大学路以南、东沟以西、德兴路以东共计105万平方米的垃圾清运权、解放大道、湖滨大道、东风路、三八路等六条道路八个区域94.02万平方米的道路保洁权进行内部竞拍，有效提高了工作人员的责任心。四是完善环卫基础设施，2009年对第
一、
二、四垃圾厂分别进行标准化封厂、改建、搬迁，对第三垃圾厂进行提升，由北京桑德环保集团独资2.5亿元建设垃圾发电项目；新建公厕47座、压缩式垃圾中转站10座、地嵌式垃圾收集箱16座，购置环卫专用车辆41部。通过各项措施，切实做好“三个延伸”，即从景区向小区延伸、从中心向郊区延伸、从大道向小道延伸，努力达到“三个一样”，即居民小区与景区一个样、郊区与中心区一个样、小路与大路一个样，真正实现保洁全城覆盖、清运全城集中、处理全城统一的目标。
（二）绿化抓量的提高。实行政府、单位、个人“三位一体”，以提高绿量为核心，实行全民建绿、见缝插绿、拆墙透绿、拆违增绿，实现人植一棵树、人栽一盆花、人种一平方米绿地的目标。一是实施果树盆景进城工程，2005年以来共在市区种植果树1万余株，有效提升了观赏效果。二是实施争创省级园林城市绿化工程，按照“缩小株距、加大密度、见缝插绿、能绿则绿”等原则，对市区主干道、各景区广场、街头绿地等进行绿化，仅2008年就种植乔灌木240.9万株（其中乔木11.9万株，灌木229万株），新增绿地8万余平方米。2009年继续实施城区绿化工程，打造了湖滨大道百日红一条路、东风路海棠一条路等“一路一景”新景观，建设了锦绣川岔河东岸、天衢路盖板沟绿化等新亮点。三是实施社会绿化工程，社会各界累计认养绿地3.5万平方米、树木7400株；在市委主要领导的协调下，济南市无偿捐助100万元苗木，共12个品种24.2万株。四是实施花园式单位、小区评选工程，先后有110个单位（小区）被评为“市级花园式单位（小区）”，15个单位（小区）被评为“省级花园式单位（小区）”称号，有效调动了社会绿化的积极性。
（三）亮化抓点的提高。按照节能环保、社会参与的原则，实施“一轴、二带、三环、四片、十线、百点”等亮化工程，一轴即老火车站至未来高铁站的东西走向轴；二带即锦绣川景观带和减河景观带；三环包括内、中、外三个环，内环指东风路—湖滨路—天衢路—长河大道—东风路，中环指新河路—解放大道—大学路—晶华大道—新河路，外环指南外环路—西外环路—北外环路—中傲路—南外环路；四片包括新湖风景区及周边、行政中心及周边、太阳谷周边、高铁站区周边；以市区内东风路、东方红路、三八路等十条主干道的主要建（构）筑物、节点、绿地为重点的“十线”亮化景观，从“三片、十线”及城区选择一百个左右主要建（构）筑物为重点的“百点”亮化景观。通过亮化，形成了水、路、楼、园四大亮化体系。长河公园的景观灯全部采用太阳能灯，新湖风景区、锦绣川景区、街头绿地等也逐步推广太阳能灯，既保障了照明效果，又节省了大量电费支出。将亮化工程与户外广告设置有机结合，鼓励商家在设置门头牌匾、大型户外广告时，采用霓虹灯、LED灯、射灯或其它形式，同步设置亮化设施，打造了湖滨大道霓虹灯亮化一条街等，亮化工作走在了全国同等城市的前列。
（四）美化抓质的提高。一是实施定岗位、定职责、定标准、定奖惩“四定方案”，将所辖道路划分到四个大队的12个中队，以中队为基本单位，以队员为基本单元，将责任区域再划分成109个责任路段，形成了大队抓面、中队抓片、人员抓线，层级负责的管理局面，实现了对管理空间全区域式的管理，乱贴乱画、乱搭乱建、乱扔乱倒等城市顽症得到了有效解决。二是将市区道路划分为
一、
二、三级路，建立各级路段管理的内容、标准和道路分级考核机制，实行分级管理。一级路精细化，突出管理细节，严格管理标准；二级路规范化，对修车摊、小吃摊、冷饮摊等规范管理；三级路人性化，在便民摊点设置、基础设施完善等方面充分考虑市民需求。三是按照市区道路“一条路一种风格”的规划设置牌匾，形成了各条道路广告牌匾的特色风格。四是严格管理人行道车辆停放秩序。施划停车线5万余米、停车泊位1500余个，设置提示牌、标符1456个、停车架200余个、隔离墩180多个，自身示范感动、树立典型带动、依法督导
促动，人行道各类车辆停放秩序明显改善。
（五）执法抓合力的提高。不断加强局系统内部联合、部门协调、外部沟通，建立了良性互动的管理执法关系，营造了人人关注、支持、参与城管执法的和谐氛围。内部，管理、执法、公安保障三支队伍“肩并肩”，实行联合统一。外部与公安、规划、环保、交通、工商等部门“手牵手”，实现协调互动。与管理对象“心连心”，落实“门前五包”责任制，靠市民自己管理自己。招募了一支1280人的城管执法志愿者队伍，开展城管执法进社区、进商店、进企业、进工地、进广场“五进”活动，实现沟通和谐，形成了推进城管执法工作的强大合力。
四年来，共获得5项国家级荣誉；获得省级文明单位、全省城管执法规范化管理先进单位等52项省级荣誉，65人获得省级表彰；获得全市依法行政先进单位等189项市级荣誉，410人次获得市级表彰。2008年在全市106个部门的综合考评中获得第一名的好成绩，赢得了社会各界的赞誉。虽然取得了一定成绩，但与党委政府的要求和广大市民的需求相比还有很大差距。我们将不断向全国同行学习，不断丰富和完善“德州模式”，推动城管执法事业快速发展、全面发展、和谐发展。
