通过“参与”实现地方“治理” ——读《参与式地方治理研究》
赵光勇 杭州师范大学
自上世纪90年代以来，“治理”与“善治”开始成为政治学的“时髦词汇”。“治理（Governance）”意味着对传统的“统治”和“行政”模式的超越，是政府、私营部门和公民社会对公共事务的合作管理。奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中所说，治理是一个比地方政府范围更大的对话的空间。在这个空间中，政府需要与其他组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系。而“善治”则是“治理”追求的目标。对政府而言，“善治（Good governance）”是比“善政（Good politics）”更高的要求。仅有“善政”是不够的，光靠政府一家不能实现“天下大治”。衡量“善治”可以有两套标准：“程序标准”和“绩效（结果）标准”，但只有一个纬度：能否实现政府与公民的良性互动？公民的参与和政府的回应或责任性既是“善治”的“程序指标”，又是“结果或实质指标”。如2008年出台的中国治理评估框架的第一条就是“公民参与”。因此，可以说公民参与对于“善治”具有极其重要的意义。无参与，则无治理，更无善治。《参与式地方治理研究》一书，正是从制度绩效的角度来研究治理，探讨“参与”给地方治理带来的变化及其存在的问题。
参与式治理：凸显参与对于地方治理的意义
治理最适合、最见效的舞台在地方或基层。由于地方事务与公民福祉息息相关，公民对地方政府失灵感觉最敏锐、最直接。上世纪80年来以来的地方政府改革运动，经历了政府职能转变、工具创新、地方分权以及地方自治，从管理走向了治理。地方治理作为政府、私营部门、公民社会对地方事务的合作管理过程，对政府而言，是治理模式的大转型。
参与是治理的应有之义，在地方事务的公共管理过程中，只有充分发挥私营部门和公民社会的作用，才能实现地方事务的“治理”。而参与式治理（也有学者称为“赋权参与式治理”），作为一种治理模式，更凸显参与在治理过程中的作用。
参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日益暴露，出现“民主的赤字”。为此，学者们建构了“参与式民主”、“强势民主”、“协商民主”等理论来克服这种现象，其指导原则如科恩在《论民主》中所说：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。”学者们认为，参与式民主能够强化政治效率感，弱化人们对权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，塑造良好的公民意识。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。参与式治理通过扩展公共政治参与的程度和规模来深化民主。
参与式治理的出现，伴随于政府治理模式转变和治理概念的大行其道。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题。以政治与行政二分法的政府管理模式开始越来越僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。政府固有的弊端如官员的自利行为、寻租腐败、漠视公共利益等也日益暴露，从而导致公民对政府产生信任危机，对政治怀疑甚至冷漠。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论是针对政府合法性弱化和政府失灵提出的，意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变，倡导政府与社会的伙伴关系。参与式治理更加强调治理过程中的参与，凸显公民个人或团体在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民参与意识；积极培育公民社会，鼓励和支持民间组织发展；改革传统的行政管理体制，建设“善治”政府，才能缓解政府政治合法性危机，建立政府与公民的合作治理
参与式治理还有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的结果。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中写道，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。如果这些知识和信息能够发挥作用，政府就会表现得更好。官僚体系内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，有时甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”在《美国地方政府》中，奥斯特罗姆也认为，地方知识是重要的，地方机构、国家政府和有关国际组织的合作也是重要的，但更重要的是为开发和利用地方知识，并为多层次的合作提供适当的制度基础。
完美的决策需要对现有资源、需要和满足需要的途径有充分的信息。事实上，信息占有是不对称的，信息不均衡地分布于不同层次。政府和官僚层外的人可能占有前者没有或不充分占有的信息。参与式治理的目标就是克服这一问题，通过引入最大化的透明和信息共享的程序。在这一程序里包括所有的利害相关人，包括政府、官僚、最初受益人、相关受益者等走向一个可行的共同决策。
《参与式地方治理》围绕参与式治理在台湾和浙江两地的实践经验，聚焦“参与”在地方治理中扮演的角色，分析了海峡两岸地方治理的进展和现状、问题与挑战等。作者们结合了目前参与式治理的几个方面进行了探讨：参与式治理与政府制度创新、参与式社区治理、决策过程中参与式治理以及参与式治理实践中面临的一些问题与挑战。
参与式治理：重塑地方政府与公民关系
参与式治理是政府、市场、公民社会三者合力，共同致力于公共事务。参与式治理要求政府重新定位其职能和角色，要求政府与公民的关系，或者说政治国家与公民社会的关系，从单向度的权力运作到双向的分工合作。
参与式治理重塑地方政府与公民的关系，构建政府与公民的合作治理网络。参与式治理主张政府与公民建立良性的互动合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的合作和伙伴关系。斯蒂芬·弗里德曼在《后隔离时代南非的参与式治理和公民行动？一文中写道，政府为什么允许公民社团变成治理中的伙伴？原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。政府可能认识到没有有组织的公民参与他们的目标是不能实现的。公民的默许或积极支持对政府目标实现至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些公民团体的代表参加决策和监督执行，确保政府的平稳运行。换句话说，政府希望鼓励公民参与使决策更容易。张康之在《论参与治理、社会自治与合作治理》一文中也认为，各种非政府的、非营利的组织发展迅猛，它们以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作，推动了社会治理模式适应经济全球化、市场化的变迁和发展。政府在制定有关政策如社会经济政策时，与社团如工会、雇主协会等进行协商，并以协商结果作为公共政策的依据。这在目前更多地表现出参与治理的特征，却应当看做是合作治理的起点。
参与式治理对于地方政府的意义，就在于它是地方政府制度创新的压力和催化剂。在《参与式地方治理》一书中，第一编的三篇文章分别就台湾桃园县的地方治理和产业聚集的关系、杭州的人民建议征集制度以及地方政府改革的创新持续力做了深入细致的考察和研究。
在参与式治理中，政府和公民社会同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好；另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府政府大包大揽。
“治道变革”所带来的政府职能转变意味着政府与社会权力的合理分割和治理模式的转型。参与式治理通过公民参与来培育公民社会，在公民社会和政府之间建立和互动合作的伙伴关系。参与式治理不只是公民参与政府治理，而且是政府参与公民社会的自我治理。而且，参与式治理所倡导的公民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台；互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。
通过“参与”优化政府决策
在多数学者看来，参与式治理是一个“决策框架”， 是一种运用民主的方式使公共决策更加审慎、透明和责任的努力。K.帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》书里写道： “在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及到国家和社会团体的合作。参与式治理不仅被视为一种有效的公共管理工具，而且更经常地看做社会和环境可持续发展的一个先决条件。”
参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的能力和空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。因此，对决策过程的参与，是参与式治理的一个重要方面，也是研究参与式治理的一个重要考察点。赵伟的《地方政府竞争：多层次的考察》和蔡妮纯等的《由成长机器观点论证论证台北市北投空中缆车建置之政策网络》是这方面的尝试。
社区的参与式治理
社区是参与式治理的舞台之一。从世界范围来看，多数参与式治理的成功案例都是在地方和社区层面。参与式治理从基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民社会，促进公民参与，通过项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。王敬尧在《参与式治理：中国社区建设实证研究》一书中，也重点探讨了社区的参与式治理。政府与社会之间的分权和关系调适催生了社区居民参与的制度空间。基于社区事务管理的自组织参与方式，与政府和公民的合作参与一起，构成了中国式的参与式治理形式，也是未来我们治理创新的方向所在。
社区的参与式治理，成功之一就是要有一个强大积极的公民社会。然而，中国的难题是：我们的国家与社会向来没有清晰的分野。健康的公民社会的缺失使得我们对“大政府”极其偏爱，“大政府”反过来又强化了社会的脆弱性和延缓了公民社会的自我发育和成熟，如此导致的公民社会发展滞后是中国政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理成功的一个关键因素就是要有一个强大的公民社会。强大的公民社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与公民社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。
《参与式地方治理》的第三编中，四位作者也分别探讨了中国的公民社会、社区建设中的非营利组织以及社区的网络治理等。
参与式治理：理论的限度与现实的挑战
参与式治理作为一种理论解释框架和实践模式，有其自身的应用限度。《参与式地方治理》的第二部分，结合参与式治理和协商民主的实践，给出了一些经验和思考。大致而言，参与式治理理论的限度以及在现实实践中的遇到的挑战主要表现为以下三点：
首先，如何处理好集体行动中的“谁来参与”和“谁来主导”的矛盾。参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织甚至外部团体的行动就是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号“；如果公民组织说了算，那么如何保证公民组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，进而损伤集体行动的能力。
其次，如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数的矛盾。正如余逊达在《参与式地方治理》导言中所言：在一个分工的时代，人民是否真有足够的能力和知识去参与公共事务的处理？理查德·博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》书中认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。张康之认为，在官僚制的层级结构中，无论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假相，其实，权力支配过程的性质并不会发生改变。公众对政府事务的参与并不能决定政府的过程和程序必然在公共利益实现的轨道上，一个普通的公民担任了政府职务或参与到政府运作过程中来，也无法保证不会染上官僚主义。张康之批评说，热衷于参与治理的学者们并没有意识到这一点，而是努力去探索如何改善参与治理。
最后，如何平衡“外部资源”与“内部力量”？“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。在他们看来，参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。他们所说的文化和地区背景，便是“参与式治理”需要的“内生力量”。
余逊达、赵永茂主编：《参与式地方治理研究》，浙江大学出版社2009年1月版。
