2006年12月31日，经国务院同意，中国银监会正式批准中国邮政储蓄银行开业。然而，对于到底应该把邮政储蓄银行建成什么样的银行，或者邮政储蓄银行应当如何定位，理论界还存在着意见分歧。分歧的核心则是对邮政储蓄银行性质认识的差异。笔者认为，对于邮政储蓄银行的性质定位不宜采取一成不变的做法，而应区分不同时期中国经济、金融的特点和要求以及邮政储蓄银行自身的状况，采取分阶段定位的原则。根据这一原则，我认为，邮政储蓄银行最理想也是最现实的选择是采取两步走战略，即近期定位应侧重其政策性；远期定位则应商业化。
一、邮政储蓄银行的近期定位应侧重于其政策性
从近期来看，中国邮政储蓄银行应当侧重于政策性，而淡化其商业性。与这种机构属性定位相适应，近期邮政储蓄银行的市场定位应当是农村市场和社区市场；其业务定位应侧重零售业务和中间业务。之所以对邮政储蓄银行作如此近期定位，理由主要是：首
先，这种近期定位与传统储蓄银行的属性相吻合。从西方国家传统储蓄银行（包括邮政储蓄银行）的性质看，大都带有明显的政策性特征，表现在：（1）经营目标的非营利性。例如，英国19世纪初期建立的储蓄银行就为劳动人民提供非营利的储蓄便利，他们将低收入者的储蓄集中起来转存到商业银行，获取利息后再按存款比例对储蓄者进行利息返还。（2）经营方式的非竞争性。从历史上看，储蓄银行一开始就是在商业银行不愿涉入的低收入阶层的存贷领域发挥拾遗补缺作用，所以，它一般不同商业银行争业务。（3）政策上的优惠性，包括：国家对储户在储蓄银行的存款给予偿还担保，例如，作为法国储蓄银行（包括普通储蓄银行和国民储蓄银行）垄断性金融产品的存折A（LivretA）账户中的储蓄存款，就由法国政府予以偿还担保；对储户存款所得利息给予免税待遇（上述法国储蓄银行的存折A账户即属免税对象）；对储蓄银行的贷款利息收入减免征税；允许储蓄银行对储蓄存款支付高于商业银行的利率等。传统储蓄银行的这种政策属性决定了其服务对象主要是城乡居民个人和家庭，即其资金来源主要是小储蓄者的小额储蓄，资金运用也主要是向城乡居民个人和家庭提供贷款。我国的邮政储蓄银行也属于储蓄银行的范畴。既然如此，从近期来看，我国邮政储蓄银行也应当体现其作为“储蓄银行”的本来面目和固有属性，而不应一开始就将其定位为商业银行。
其次，这种近期定位符合官方对邮政储蓄银行的期许。从监管当局透露出来的信息看，显然是将邮政储蓄银行定位在以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。既然要让邮政储蓄银行“与其他商业银行形成互补关系”，既然要让它“支持新农村建设”，那么，按照这种思路进行逻辑推论，在中国邮储银行的近期定位上侧重于其政策属性便顺理成章。实际上，在我国，不管承认与否，凡是涉农的金融机构事实上都或多或少地带有政策性成分，因为农业属于弱势产业，农村属于弱势区域，农民属于弱势群体，对“三农”的资金融通必须给予政策扶持，不能完全按照商业化原则进行。
第三，这种近期定位是我国农村经济发展的必然要求。我国目前的农村金融体系很不健全。农业银行业务范围已与其他商业银行无异；农村信用社历史包袱沉重，资金供给总量不足；农业发展银行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业。在这种情况下，如果把邮政储蓄银行的近期定位确定在商业化上，则必然进一步强化其农村资金“抽水机”的功能，对农村经济的发展极为不利。因此，从发展农村经济的要求出发，近期也应当强调邮政
储蓄银行的政策性，而淡化其商业性。
最后，这种近期定位符合邮政储蓄银行的实际。从短期来考察，邮政储蓄银行的以下特点不会很快发生变化：一是机构网点多，且大部分在农村；二是缺乏优质贷款客户资源；三是缺乏商业银行的业务运作经验和专业人才。在这种情况下，如果把其一开始就定位为商业银行，面向工商企业开展贷款业务，则它必然是贷款市场的新参与者，不具备应有的竞争力。
按照这种理论来分析邮政储蓄银行的现状，不难得出邮政储蓄银行短期内不宜商业化的结论。因为，如果将其商业化，邮政储蓄银行作为贷款市场的新参与者，由于人才和技术条件的约束，加之经验缺乏，必将面临较高的经营成本，由此，同市场中原有的竞争者相比，在竞争方面必将面临劣势。因此，根据邮政储蓄银行的实际，应当在初期舍弃商业化目标，避免与商业银行的直接竞争，而在其相对占优势的领域发挥自己的特殊作用。相对于其他商业银行，邮政储蓄银行最大的比较优势在于网点众多，而且2/3以上在县及县以下农村，这将是商业银行在为农村提供金融服务时所不具备的优势，即贷款发放过程中的信息优势。乡镇一级邮政储蓄网点的存在使得邮政储蓄网点能够更加深入社区，更全面地了解到贷款申请人的各方面信息，从而降低审核和发放贷款的成本。因此，在确定邮政储蓄银行的战略定位时，必须充分发挥邮政储蓄银行的网点优势，特别是在农村地区的网点优势。在当前党中央、国务院着力解决“三农”问题的条件下，邮政储蓄银行首先应定位在为农村服务，利用其在农村地区的网络优势和对农村地区、农户情况比较熟悉的特长开展农村小额质押贷款等各项业务，和其他商业银行实现错位竞争，同时为促进农村经济发展作出应有的贡献。
二、邮政储蓄银行的最终归宿是商业化
虽然邮政储蓄银行的近期定位应当侧重其政策性，但从长期来看，邮政储蓄银行的最终归宿仍然是商业化。之所以如此，主要是因为：第
一，从国际经验来看，商业化是储蓄银行发展的必然趋势。20世纪80年代以后，随着西方国家经济环境的变化，储蓄银行的传统性质也在逐渐演变，总的趋势是企业性或商业化日益增强，政策性日趋淡化。其表现一是储蓄银行的营利动机加重；二是竞争倾向越来越明显；三是业务外延逐步扩大，甚至向商业银行的经营领域延伸。导致储蓄银行商业化的原因是多方面的：首先是国家优惠政策减少。例如，法国对储蓄银行以前实行免税，而1988年的金融法规则规定要逐渐对其课税，1992年以后在税收上对储蓄银行又按普通法征税。其次是各种存款机构的竞争加剧。再次是国家的管制放松。例如，目前英国信托储蓄银行的业务除传统的储蓄存款和定期存款外，还面向社会吸收活期存款，提供支票和支票保证卡、办理旅行支票和外币业务等；美国1980年放松金融管制后，储蓄贷款协会也开始在业务上同商业银行交叉经营，事实上已变成“金融百货公司”；法国1984年的银行法也授权储蓄银行可以经营“全部银行业务”。不管由于什么原因，西方储蓄银行的商业化趋势都说明，储蓄银行的演变有其自身的规律性，它并不依人们的意志为转移。我国邮政储蓄银行作为储蓄银行的一种，也要受这种规律的制约，这就意味着我国的邮政储蓄银行也将沿着初期以政策性为主、远期商业化的轨迹发展和演变。
第二，商业化是所有金融机构的内在要求。从现实来考察，追求商业利益是所有金融机构的共有动机。邮政储蓄银行虽然一开始必然带有政策性特征，但它毕竟还是银行，不可能“不食人间烟火”，它也必然存在着追求自身商业利益的内在冲动。这种内在冲动短期内可以
通过让其承担政策性职能并给予其政策优惠而得到遏制，但从长期看却不可能永远被压抑。如果国家只赋予其为“三农”服务的政策性职责而又不能对之给予与这种政策性职责相匹配的政策优惠的话，邮政储蓄银行就难以在成本与收益之间找到平衡，这时，邮政储蓄银行的商业化倾向也将成为不可遏制的必然趋势。
第三，从长期看，只有商业化才能使邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的竞争地位和竞争环境。目前官方对邮政储蓄银行的定位，是让其继续发挥网点优势，主要吸收城乡居民储蓄存款，并充当支农生力军，侧重向城乡个人发放贷款。这种客户群定位和区域定位如果附以足够的政策优惠，在短期内并无不可。但如果优惠政策不配套，长期来看，这种定位必然会造成邮政储蓄银行与商业银行的不平等竞争。因为，一方面，城乡居民储蓄并非邮政储蓄银行的垄断业务，任何一家商业银行包括城乡信用社都可以经营，而且在与商业银行特别是大型商业银行的存款竞争中邮政储蓄银行并不具有过去体制下的那种信誉优势；另一方面，在资金运用方面，却又将其业务范围限于风险较大、成本较高的“支持新农村建设”以及作为“社区银行”为城乡居民提供金融服务，对其工商信贷业务则予以限制。这种不平等竞争对邮政储蓄银行的发展非常不利。要改变这种不平等竞争的状况，从长期看，就是推动邮政储蓄银行的商业化，让邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的金融市场竞争主体的地位。
第四，从长期看，邮政储蓄银行经过自身不断的努力，也会逐步增强参与金融市场竞争的能力。现阶段之所以强调邮政储蓄银行的政策性，限制其参与金融市场的竞争，原因之一是因为新组建的邮政储蓄银行在贷款市场上可谓白手起家，一无优质贷款客户资源，二无商业银行的业务运作经验和所需的专业人才。在这种情况下突然将其推向金融市场，让其去冲击业已形成的商业银行存贷市场分配格局，邮政储蓄银行极有可能会陷入经营困境。但是，如果从长远的角度去考察，邮政储蓄银行经过自身的不断努力，完全可以积累足够的贷款客户资源和商业化运作经验，通过引进、内部培养等也完全可以克服目前的人才瓶颈问题。所以，从长期看，邮政储蓄银行将会逐步形成参与金融市场竞争的能力，从而为其最终的商业化奠定基础。
最后，从邮政储蓄银行的实力看，它不可能永远满足于“社区”银行和零售银行的角色定位，全方位经营商业银行业务将是必然的选择。现阶段，监管部门对邮政储蓄银行的期许是社区银行、做小额贷款、为城市特别是农村居民个人提供金融服务。但另一方面，根据有关统计资料，截至2006年6月末，邮政储蓄存款余额已超过1.5万亿元，存款市场占有率接近10％；储蓄网点超过3.6万个。这意味着一旦邮政储蓄银行成立，它将是紧随工、农、中、建之后的我国第5大银行。这样一个巨型银行我们能够期望它仅仅安于做一个主要经营小额信贷的“社区银行”吗？连规模远不及它的原来那些所谓的区域性股份制商业银行都力图抹去“区域性”的痕迹而尽力将自己打造成全国性银行，作为第五大银行的邮政储蓄银行如果仅仅安于做一个经营小额信贷的社区银行，那才是不可思议的。实际上，根据美联储对美国社区银行的定义，美国的社区银行是指只在一个小范围内经营（即在一个州内或者只有几个州内经营）的、资产小于一定数额的银行（20004年末是10亿美元）。按照这个定义，将网点遍布全国每个乡镇、规模全国第五的邮政储蓄银行长期定位在经营小额信贷的社区银行，显然是不现实的。
根据以上分析，可以得出结论：就近期而言，邮政储蓄银行应当淡化商业性，突出政策性；但就长期而言，邮政储蓄银行必将从社区走向全国，从小额信贷走向全方位提供金融服务，从零售银行走向全能银行。
