论暂缓立案、诉前调解
对当前服务县域经济社会发展的意义
李泽科
【提要】：司法公正、执法为民是法院工作的核心价值和永恒主题。服务大局，是人民司法工作的重要使命。新形势下，如何妥善处理好群体利益与个体利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，是考量人民司法工作能否自觉服务党和国家工作大局、最终维护好人民群众根本利益的重要尺度。本文从我院暂缓受理案件入手，就暂缓立案的背景、具体原因、最终目的并结合长期司法实践展开分析，解读诉前调解对支持企业发展和促进地方经济实现跨越的深远意义。
【作者单位】：正安县人民法院。
【关键词】：暂缓立案 诉前调解 服务大局 司法保障 【以下正文】：
诉前调解机制是在当事人发生矛盾纠纷后、提起诉讼前，主动或在相关机构的指引下到矛盾纠纷调解机构接受调解，并以调解方式解决纠纷的矛盾纠纷化解方式。近年来，各级各地人民法院普遍引入诉前调解机制，一是可以减少当事人诉讼负担、及时化解矛盾纠纷，增进社会和谐因素；二是可以做到案件繁简分流，减轻法院诉讼压力，节省司法资源；三是人民法院通过能动司法，充分发挥诉前调解机制的作用，可以为一些企业尤其是新建企业提供“缓冲”空间，为其健康发展营造良好的法治环境，服务地方经济社会发展大局。
一、坚持暂缓立案、诉前调解的背景
我县正处于加快转型、增进经济社会跨越发展、与全国同步建
1 成小康社会的关键时期，各方资金引入打开的“城镇化带动、工业化强县”之势正蓬勃发展。这一时期，因新驻企业引发的各种矛盾纠纷也随之涌现，涉及新驻企业的“官司”自然会带到人民法院。那么，以定纷止争为己任的人民法院又当如何面对？一方面要顾及诉方利益，及时化解矛盾，维护社会稳定；另一方面，人民法院又必须紧扣“服务发展大局”这一主题，为我县经济社会又好又快、更好更快发展提供有力司法保障，为此又不得不支持企业建设。如何才能化解矛盾、平衡企业与群众的利益，这是正安法院一直探索和思考的问题。诉前调解“省时、省钱、省力、不易激化矛盾”等诸多优点，正好符合我县县情，是司法化解纠纷、服务发展的绝好选择。
二、坚持暂缓立案、诉前调解的原因
暂缓立案并非不受理案件，它只是人民法院探索多渠道化解纠纷的一种纠纷解决机制。这种机制的运用，不仅对当事人双方有益，对保障企业生存发展、促进地方经济增长也意义重大。
（一）从诉方来讲。诉讼程序周期长、执行程序繁琐，不如调解便捷。诉讼周期长，需要耗费大量时间、精力，即使法院在审限内结案且程序合法也会拖累当事人。有的案件不可以简单下判，如因当事人举证难需要申请调查或法院依职权调查，导致审理案件不可能快，而且，即便打赢官司，如果对方无力偿还，执行起来也十分困难，这对双方或多方纠纷的平息均不利。倒不如通过诉前调解，双方均作让步，这样既可以得到赔偿，又能够减轻诉累。暂缓立案、诉前调解的快捷在化解矛盾上却发挥着积极意义，从经济的角度讲，于诉方是很受益的。
（二）从企业来看。新建企业正处于发展初期，融资困难，未见效益，生存、发展十分脆弱，极力需要政府和社会各界扶持和保护。如果在这个时期深陷诉讼困境，无异于雪上加霜，对其生存发展十分不利。有的案件（如东方新城拆迁补偿）一旦受理调解不成，判
2 决形成判例易引发“破窗效应”，即以后遇到类似案件，一旦调解不能满足其要求，当事人就会参照判例，要求依法判决，而判决有影响经济建设和政府形象之虞。
发展当中的问题牵涉多重法律关系，从法理上理清容易简单化，但在实际中却交织在一起，认识不一致之下会产生误导。加之当事人对法律关系不一定明了，只是诉求解决其认为应当得到的结果，而这样的结果并非都是法律所支持的。常规从请求权到法律关系再到法律基础（法条支持）上的结论，这个诉讼对抗如何产生结果，一般难以去分析，分出输赢不会有好效果。如房屋拆迁补偿纠纷本应是应当立案的一类，但其标准是否统
一、是否满足以及是否经过合法的程序等等可能存在不足。然而建设发展不能停滞，更不能因为极少数引起梗阻。因此，人民法院在处理涉及新建企业的诉讼时，一定要坚守司法服务和保障发展这个大局。
（三）诉讼对抗形成的心理作用容易激化一些矛盾纠纷。 本是冲突不严重但赌气争输赢，俗话“扯个牛死牛箍断”，调处方式不讲究会让冲突演变。我国传统民俗打官司影响大而座谈讲和气，民间讲打官司争来的会让心理承受能力弱的败诉方输不起，进而就会产生不良效应。相反谈来的就从方式上解决了心理障碍。
（四）从政府行为来看
政府通过具体行政行为引导着一方经济的发展，在经济发展中扮演着积极的角色，这是政府本能使然。地方经济的发展需要资金的注入，在有限财政支持下，招商引资便成地方政府谋求发展的必然选择，凭什么招商？没有好的投资环境，是难以招商的。因此，地方政府必须得想法营造投资环境，这其中难免做出让步，这样的让步，难免有具体行政行为的瑕疵。如果通过行政诉讼处理，一旦诉讼形成案件，极有可能判决撤销具体行政行为，执行对象很可能是政府或其部门，不利于行政相对人信赖利益的保护，同时有影响政府形象之嫌。这是发展的代价，不是某个政府或某届政府才这样
3 做，我们必须坦然的面对事实，只有正确面对，才能寻求解决之法。
我院在对待此类纠纷时，始终坚持能动司法，暂缓立案，充分发挥诉前调解机制作用，一方面力争和平解决当事人诉求，化解矛盾；另一方面为企业生存发展提供“喘息”之机，促进经济发展；再者极力维护政府形象。此乃暂缓立案的具体原因。
三、坚持诉前调解、暂缓立案的最终目的。
因历史、地理等诸多原因导致的我县长期经济社会发展滞后的境况，正随着县党委政府“三化一新”战略的贯彻落实，以及“三大攻坚”“六件大事”的总要求相伴而生的大批新建企业的落户而迅速改变。在这一可喜而关键的历史时期，各项工作的开展都必须紧紧围绕服务发展这个大局出发。司法工作也不例外。对于涉及新建企业的诉讼，正安县人民法院始终严把立案关口，自觉将司法工作臵于服务县域经济发展大局中来，坚持能动司法，充分发挥诉前调解机制的作用，及时化解矛盾纠纷，维护诉方利益的同时，为新建企业提供强有力的司法保障，促进我县经济社会又好又快、更好更快发展，最终造福一方百姓。
四、正安法院的司法实践
人民法院的本职工作首先是惩处犯罪、维护国家安全和社会稳定，其次是妥善处理各类矛盾纠纷，促进社会和谐、维护经济秩序和保护人民群众合法权益。我们的职能定位要求要解决纠纷，不仅要“案结”，更要“事了”，并非有的同志不理解而“指点”的那样怕麻烦。多年来，我院人均年办案数并不高，保持在30件至50件之间，案多人少矛盾并不突出。面对上述纠纷，从法院自身来看，如果受理形成案件，从案件数量上肯定有所提升，对干警个人业绩等是很有益的。可实践中我院长期坚持暂缓立案进行诉前调解，实际上从法官个人业绩、上级对法院的考核等角度看，都处于费力不讨好的状态，但又对社会稳定、经济发展非常有益，所以我们选择了暂缓立案、诉前调解。
4 通过暂缓立案、诉前调解的常见案件类型
（一）涉及拆迁安臵的。拆迁是建设与发展中不可逾越的课题，时代不同、政策不同且无延续性可言，有时间的局限性及阶段性特征。而法律具有持续性，诉讼解决从历史角度分析，不符合法理也没有严肃性。同时，拆迁安臵各项目间、县内外、不同区域等诸多方面并不一致，通过案件处理形成判例后难以长久地、从根本上解决问题，只会引发效应。我国是成文法国家的法律体系，判例无约束力但又可能引起当事人追奉造成实质混乱，更使法制不严谨。因此，对此类纠纷我们尽力引导当事人在指挥部调解。
（二）因公益事务引起的。发展公益事业是满足人民群众日益增长的物质文化需求的必然举措，是各级人民政府的本职工作。发展公益事业过程中产生纠纷实属必然。公共利益和长远利益与私人空间、局部利益存在矛盾冲突之下，我们倾向通过协调沟通解决合理诉求，鲜有立案进入诉讼程序，因为诉讼解决就会产生一些负面影响。为此，我们强调要耐心做起诉人的工作，从发展公益事业会造福大众的角度出发，劝导其服从公共利益。
（三）阻碍施工妨碍公务被处罚（如拘留）而程序有瑕疵的。此类行政诉讼依法立案不可臵疑，但是《行政处罚法》、《行政诉讼法》除对实体进行审查外，对程序合法性审查相当关键，法院一旦受理此类案件，行政机关往往因程序瑕疵、无法自圆其说而有承担撤销处罚决定等败诉的可能，这样会对项目建设带来不利影响。同时，我们劝导起诉人通过合适的方式反映问题，不应采取非法手段，并对起诉人的起诉进行审查引导，但绝不会以“我们管不了”将起诉人拒之门外。
（四）基础建设欠资的。对该类来访者，我院一般是劝导当事人并电告或通报甲方，请相关部门负责人如乡镇府、交通局局长、教育局局长请示汇报逐步解决，并要求安慰来访者从长计议。比如，教育、交通工程在我县曾经大量存在资金不到位的建设，我院多是
5 促成双方达成和解协议，通过分期还款等方式予以解决，少有通过诉讼和执行解决。
就上述四类常见纠纷，当事人来访后，我院立案庭干警热情接洽，认真倾听当事人讲解诉讼原因，了解其诉讼目的，并及时请示汇报，尽力诉前调解。也正是通过诉前调解方式，我们成功化解了经济发展中遇到的不少矛盾，为社会的稳定做出了积极的努力。与此同时，在长期的司法实践中，正安法院总结出如下六种诉前调解方法：
（一）窗口调解。即来访当事人诉求提出后，立案庭及人民法庭为此与双方沟通，为双方分析诉讼风险，劝导双方就争议合情合理解决，并就法律问题作相应释明，引导其正确解决。
（二）层层调解。为了努力通过调解解决，对当事人情绪激动，承办人调解不了的案件，庭长调解，庭长调解不了的，分管院长调解，分管院长调解不下的，院长亲自调解。
（三）上门调解。即在立案之前，到双方都方便的场所或一方所在地主持调解，主动深入，减少当事人诉累，营造有利的调解氛围。
（四）远程调解。即对当事人双方或一方远在外地的，为了减轻其负担，承办人通过电话、传真、短信、视频等现代技术远程化解矛盾。
（五）座谈调解。即召集双方当事人座谈，以促进双方在庭前达成调解协议。
（六）指导基层调解委员会调解。即与基层调解委员会建立指导对接机制，帮助其制定调解细则、调解协议书格式、必要时会同调解等，从法律上指导基层调解委员会开展调解工作。
五、暂缓立案的纠纷解决途径及救济渠道。
按照“党委领导、政府负责、部门实施、各界参与”的方针综合协调处理，对多重事项交织牵涉多个部门的，由上一级领导牵头
6 处理；对部门直管事项由其本系统综合部门牵头处理，必要时适当提级处理，可以减少当事人合理怀疑；针对乡镇事宜由县相关综合部门牵头处理。人民法院在办理该类案件时，依据上述方针，努力协调责任部门及其主管部门多方进行调解，争取纠纷的诉前解决。这里要提醒的是相关部门应当站在服务全县经济发展大局的高度，事实求是，敢于承担，对属于自身责任的不要久拖不决，更不要刻意回避矛盾，臵之不理会发酵，容易将小问题酿成大问题，使小纠纷演成大纠纷。还有就是新官要理旧事，要坚持政府决策的持续性，坚持政府行为的“信赖保护原则”，共同维护政府的良好形象。
结 语：
暂缓立案、诉前调解，是正安县人民法院长期以来保障县域经济社会发展总结出来的经验，取得了一定效果，正确与否尚需更多实践检验。
