钟楼法院人民调解工作室机制经验解读
常州市钟楼区人民法院
为顺应建设和谐社会的时代新要求，满足新的社会形势下人民对司法的新期待，钟楼法院适时创设了全省首家人民调解工作室，该机制自建立以来，以其良好的社会效果与法律效果成就了中国司法制度宏伟画卷上凝重的一笔，“钟楼模式”被要求推广。大凡成功，必有成功的理由，钟楼法院也不例外。
一、人民调解工作室的设置依据
《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知中规定：“当前民间纠纷表现出许多新的特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。人民调解工作要与时俱进，开拓创新，认真总结几十年来的成功经验，借鉴其他国家的有益做法，建立新机制，研究新情况，解决突出问题。人民调解要扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力。”；《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》：“对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。”，其他法律法规及地方性法规对新形势下建立有中国特色的人民调解制度也都做了详细规定，上述一系列文件成为发展和完善我国人民调解制度的法律渊源。依据上述文件精神及其他人民调解的相关法律法规、司法解释，钟楼法院在法院内部创设了人民调解工作室。人民调解工作室的设置不仅符合法律法规，更具有法理学的价值。从法社会学角度看，以人民调解为主要载体的第三方调解，可以能动地调整社会冲突，引导当事人采取和解的方式来达成妥协，将相互冲突的价值诉求引向理性的、健康的发展方向，营造宽容、和解、共生的社会生态。社会学研究表明，依靠外力形成的社会秩序并不稳定，真正的和谐是由内而外的，需要社会成员共同价值观的内化，从而实现自觉和自律。从法经济学角度看，通过诉讼解决纠纷的投入太多，代价太大，成本太高。而人民调解具有灵活、便捷、不收费等特点，具有把解决纠纷工作“重心前移”的明显特征，具有覆盖社会各方面的网络组织优势，在矛盾排查、预防、化解、控制等方面具有不可比拟的独特功能，更加符合效率原则。对于当事人来说，人民调解是免费的，更有利于降低社会交易成本。从法文化角度看，现代司法大多移植并借鉴西方传统，其缺点是刚性有余而柔性不足，强调个性而缺乏对社会整体和谐的关注，诉讼的直接后果可能是使维系人际关系的情感纽带被割裂，这种局面也许是普通老百姓最不愿意看到的。“冤家宜解不宜结”的观点还是被普遍接受的。而人民调解制度根植于中国的文化基础和社会土壤，其产生和演变深受我国传统文化的影响，是“和合”法律文化的产物。传统的儒家思想把“和谐”秩序作为法律的最高境界，“无讼”成为最理想的社会状态。即便在现代社会，它还是有着旺盛的生命力。
二、人民调解工作室的工作流程
在立案大厅设立人民调解工作室，从某种意义上讲是一项系统的和谐工程。我们充分挖掘各种内外社会资源，稳步推进，在探索中前进，在前进中创新。我们的具体做法是：
一是建章立制，规范操作流程。我院与区司法局经过前期调研分析、召开联席会议、主动请示汇报后，共同出台《关于建立人民调解工作室的若干意见》，明确合作模式、双方职责、受案范围、工作程序、目标考核等内容，法院指派一名办案经验丰富的中层干部为“民调工作”联络员，负责指导、协助人民调解室工作；区司法局指派一名副局长和二名人民调解员常驻法院，专职开展人民调解工作。在受理范围上，明确法院管辖范围内的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、简易人身（财产）损害赔偿纠纷、小标的合同纠纷、民间债务纠纷及争议不大的其他纠纷为受理范围；在工作流程上，规定立案法官在立案初审时，对符合人民调解工作室调处的纠纷，先行询问是否有调解的可能，并在征得当事人同意后，暂不进入立案程序，也无须缴纳任何费用，即将纠纷登记后移送人民调解员先行调解，当纠纷经人民调解员先行调解并达成调解协议后，对于可以当场履行完毕的或者依照法律规定不须出具法律文书的情况，则以钟楼区人民调解委员会名义出具调解书，双方当事人签字后立即生效；对于当事人要求法院出具法律文书或依照法律规定必须出具法律文书的，人民法院依照法律程序予以确认，确保人民调解的严肃性。
二是全力配合，发挥最大效应。我院在建造新审判大楼时，将一楼大厅最好的位置留给人民调解工作室，并安置在立案大厅的对面，便于工作联络与互动。同时，精心布置人民调解室工作场所，按照家居标准进行全新装修，配置台桌、装饰画、温馨标语、饮水机等，突出对话氛围，减少对抗因素，让当事人感受到一种轻松、平和的氛围，以便缓和矛盾、赢得调解的成功。在合作过程中，我院全力支持人民调解工作室开展工作 ，加大物质保障与业务指导力度。在后勤保障上，为人民调解员提供就餐、用车、电话、文印等服务，并提供专门的办公室和休息场所。在作用发挥上，我院在立足于诉前纠纷调处的基础上，及时将人民调解员专职调解与协助调解、委托调解、诉讼调解相结合，对于业务庭（局）已经受理的案件，根据性质与需要，委托人民调解工作室进行调解，进一步发挥人民调解工作室的职能作用。随着法院民调窗口影响的不断扩大、很多当事人主动到人民调解工作室上门请求调处纠纷或是进行法律咨询。为加强对人民调解员的业务指导与支持力度，对于疑难、复杂或矛盾激化的纠纷，法院民调联络员亲自或主动安排其它法官帮助调解，共同做好纠纷化解工作。对于事关社会稳定的拆迁补偿、民工工资等纠纷，由立案庭庭长亲自参与调解，共同做好息诉稳定工作。
三是诉调联动，打造“快审车道”。为实现诉调有机衔接，进一步提高案件质量与效率，我院将人民调解工作室机制与民商事案件快速审理机制进行了有效连接，并规定了二种转入诉讼程序的方式。第一种是调解成功达成调解协议的，如当事人需要法院出具调解书确认时，由人民调解员告知当事人进入诉讼程序，按规定交纳诉讼费用（对此类案件法院酌情少收或不收其他有关费用），并由立案庭启动我院民商事案件快速审理机制，将案件纳入快速审理通道，优先立案，快速审理，由联络员协调好民一或民二庭的承办人，直接将案件送到承办人手中，同时通知案件当事人直接到快审专用法庭等候法官，由法官或法官助理当场对双方当事人进行调解，依法审核确认双方的人民调解协议，一般在一小时内出具民事调解书，当场送达当事人。第二种是双方当事人达不成调解协议的，即人民调解员在七天内不能调解解决的纠纷，因特殊情况需延长的，须征得法院同意，否则由人民调解员将相关材料移送立案庭，由立案庭受理立案并进入一般诉讼程序，由于调解过程和查明事实登记在移送材料上，审判人员可以通过阅看材料直接掌握案情，案件审理同时也进入了“快车道”。
三、人民调解工作室解决的实际问题
人民调解工作室的设置并不是一种形式上的摆设，必须能够而且应该解决当前法院所面临的实际问题，具有实用价值。钟楼法院创设人民调解室工作机制至少解决了如下司法实务问题：
一、有利于改善法院当前所处的司法环境。当前社会正处于转型期，各种社会矛盾交织在一起，法院不可避免的处于解决矛盾纠纷的最前沿，为社会稳定考虑，一些暂不适宜由法院受理但法院又无法置身事外的案件可以移交人民调解工作室办理，从而避免了法院所处的尴尬困境。在一定程度上减轻了法院涉诉信访的压力，为法院营造了良好的工作环境。
二、有利于缓解当前法院普遍存在的案多人少的矛盾。人民调解工作室借力司法行政部门的力量及其他一切可以利用的社会资源，通过案件在立案阶段的及时过滤，将一些案情简单，事实清楚，证据确凿的案件交由调解室工作人员办理，减少了一线法官的案件的绝对数量，减轻了一线法官的办案压力，同时，也达到了合理配置及充分利用有限的审判资源的目的。
三、有利于提高审判执行质效。在诉调对接方面，对于人民调解成功的案件法院直接通过出具调解书予以确认，节省了法院调解的时间和精力；对于调解失败的案件，基于人民调解室查明的事实与证据进行裁判，加速了案件的审判进程。更为重要的是，人民调解工作室的运行将一线法官从繁重的办案任务中解脱出来，可以集中精力办理疑难案件，提高案件的审判效率，保障案件的审判质量，提升法官的业务素质。
四、有利于方便群众解决纠纷，符合为民宗旨，体现惠民主旨。人民调解工作室设在法庭门口，当事人可以选择诉讼，可以选择人民调解，百姓有了更多的程序选择权，由于法院可以直接通过出具调解书对调解协议予以确认，诉讼与调解实现了无缝对接，也为百姓大大节省了时间和精力。
五、有利于提高案件的执行到位率，在相当程度上解决法院执行难的问题。通过人民调解达成协议并经法院以调解书形式确认，系处于当事人的自觉和自愿，是当事人意思表示一致的结果，因此在执行调解书过程中，自觉履行的积极性较高，很少甚至不须法院的强制执行。提高了法院案件的执行到位率。
四、人民调解工作室取得的成效
钟楼法院人民调解工作室自成立以来，取得了三个方面的成效。
一是分流了案件，缓解了案多人少矛盾。截止7月底，人民调解工作室共接待来访群众800余人次，受理各类矛盾纠纷520余件，化解纠纷478件，调解成功率达92%。2007年，我院受理的民事案件较2006年下降了19%，今年1至6月，我院案件增幅仅为7%，远远低于全市和全省法院平均水平，审判压力得到有效缓解，审判工作保持了良性发展态势。
二是化解了矛盾，促进了社会和谐稳定。人民调解工作室的设立，发挥了及时、快捷、有效化解矛盾纠纷的功能作用。经过人民调解工作室调处后双方当事人达成调解协议的案件，至今未出现一起当事人反悔的情况，无一起申请强制执行，自觉履行率达100%，收到了停纷息诉、案结事了的良好效果，切实从源头上压降了涉法信访案件的发生。其中不少案件的成功解决还产生了较大的社会影响，有力维护了社会的和谐。例如：2007年2月初，代某作为23位民工的代表以李某拖欠农民工工资为由，将李某诉至我院。此案经我院立案庭诉前移交调解室先行调解。代某提出应付的民工工资总额为55835元，李某对此金额无异议，但提出代某在2006年9月17日所借的10000元应在工资总额中扣除，代某对借据提出异议，不承认收到10000元，双方人数多，且各执已见，情绪激烈。在受理前在工地上已发生数次冲突，110几次出警未能平息纠纷，双方矛盾冲突较大，如果处理不慎，极有可能诱发群体性事件，影响社会稳定。调解室工作人员多次召集双方分头调解，释法析理，耐心做思想工作，最终双方达成一致意见，李某一次性给付代某为代表的民工工资51835元。一场在春节前一触即发的群体危机得以化解。
三是创新了机制，取得了良好社会效果。在法院立案窗口设立人民调解工作室，实现了诉讼调解与大调解机制的“无缝对接”，在探索诉调对接、化解民间纠纷、促进社会和谐方面走出了一条新路，取得了良好的法律效果与社会效果，我院的这一创新举措，在获得百姓交口称赞的同时，也得到了各级领导的认可与肯定。一年多来，省高院公丕祥院长、常州市委范燕青书记、市中院原院长陆洪生同志和现任院长姜洪鲁同志以及区委张东海书记等领导先后来院视察，对“民调窗口”的工作予以了高度的评价。省委政法委《政法专刊》和《人民法院报》先后报导了我院人民调解工作室的工作情况。
五、人民调解工作室的推广价值
人民调解工作室的创设达到了预期目的，收到了良好的社会效果与法律效果，也非常契合当前党的司法政策与构建和谐社会的精神实质，具有非常大的推广价值。
一、真正实行了诉调无缝对接。调解工作室设置在法庭门口，当事人进入立案大厅，在规定的受案范围内，可选择诉讼也可选择调解，两者在物理空间上实现了零距离；法院指派调解经验丰富的法官专职指导人民调解，在人员上，诉讼与调解实现了真正的无缝对接；人民调解工作室受理案件后，调解成功则可以由法院直接出具调解书予以确认，调解失败，则案件直接进入诉讼程序，诉讼与调解在法律效力上实现了无缝对接。
二、创新了人民调解工作方式。传统人民调解方式完全依靠调解人员的个人威信，缺乏公信力乃其先天不足，设在法庭内部的人民调解工作室一定程度上赋予人民调解以公权力的色彩，增强了人民调解的效果，提升了人民调解的层次；传统的人民调解工作方式较为松散，缺乏规范的工作流程，人员素质缺乏保障，而人民调解工作室具有非常规范的工作流程，工作人员专职化，培训定期化，业务指导专业化。人民法院可以对工作室作出的调解协议直接予以确认并出具，同样体现了创新思维。
三、是对具有中国特色的ADR纠纷解决方式的有益探索和尝试。 ADR是指解决争议的替代办法，尤以调解和仲裁为代表，其最大的价值目标就是效益原则。追求迅速、简易、低廉地解决纠纷始终是ADR最重要的价值取向之一。可以说，这是针对诉讼的迟延、复杂和高费用的弊端而采取的对策。它们不仅可以给当事人更多的选择机会，也可以让他们充分利用其程序利益，使纠纷解决机制在一开始就依照效益原则合理设计和运行，从而减少社会的负担。人民调解工作室乃属于法院附设调解，具有“准司法”的性质，是 ADR的一种方式，这种方式在国外早已存在，例如日本的民事和家事调停，以及美国的各种法院附设ADR等都属于这种类型。但在我国却缺乏这种机制，钟楼法院的人民调解工作室正是在这方面的有益尝试和探索。
四、实现了法院速裁的目的。人民调解工作室处理纠纷，势必查明事实，分清是非，这与法院审判案件的工作内容具有相一致的地方。因此，无论人民调解的结果如何无疑为法院节省了大量的时间和精力。调解成功，法院直接确认，无须举证、质证等程序；调解失败，法院在调解室工作的基础上直接进入诉讼，从这个意义上讲，人民调解工作室是法院速裁机制不可分割的一部分。
六、人民调解工作室机制展望
人民调解工作室机制是充满生机和活力的新型机制，在构建和谐社会的历史进程中必将大有作为，有着美好的发展前景。前不久，常州市中院姜洪鲁院长率队对我院人民调解工作室机制进行了专题调研和现场指导，并提出了“扩大面、提升质、注重果”的工作要求。为认真落实姜院长的要求，下一步，我院将从三个方面着手，进一步加强人民调解工作室工作，深入推进涉诉纠纷调处工作，概括起来就是“设立一个中心、建立一支队伍、规范三项制度”，具体为：
——设立一个中心。即在法院设立“诉前、诉中纠纷社会调处中心”，与人民调解工作室相互独立、互为补充，作为人民法院化解诉前社会矛盾的新阵地，和诉中（即案件受理后）案件委托调解、协助调解的新基地。“调处中心”受理的案由不限，凡起诉到法院但立案窗口尚未立案的民商事、行政、刑事自诉等各类案件均可直接进入该中心进行调处，力争达到年调处各类纠纷千件以上。同时，成立诉调对接工作机构，加强组织领导，并从民一庭、立案庭抽调2至3名审判经验丰富的法官负责日常工作。
——建立一支队伍。即加强调处人员队伍建设，扩展调解主体，建立调处中心工作人员“人才库”，提升调处队伍的专业化水平，通过一定的程序把机关、事业单位干部或工作人员和交警、律师、学校、消协、工会、妇联、企业单位有关人员以及街道及其社区、村委工作人员等聘请为特邀调解员。在受理纠纷后，按照专业或其他对口业务进行指定安排，邀请其到法院或其他指定场所开展调处工作。
——规范三项制度。一是实行定期培训制度。采取业务指导、以案讲法、庭审观摩等形式，定期分批对人民调解员进行业务培训，确保每人每年不少于2次，不断强化调解员的业务能力。二是实行精神鼓励与适应的物质奖励相结合的奖惩制度。对调处成功的，酌情每案奖励50—200元，每年对“中心”调处人员的工作进行一次综合评估，选出积极分子予以表彰并给于物质奖励。三是实行联席会议制度。定期与区司法局、街道调委员召开联席会议，通报涉及诉前调解、人民调解工作方面的情况，加强信息沟通，分析矛盾纠纷阶段性动向和特点，掌握社情民意，总结经验教训，提出工作对策，不断提高调解水平和社会效果。
